党内法规学学科建设三论

章志远

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足全面从严治党和依规治党的重大现实需求，以加强顶层设计和系统谋划为抓手，围绕新时代党内法规制度建设作出了一系列重大战略部署，党内法规体系建设和理论研究都取得了显著成效。在法学、政治学等学科中，“党内法规”逐渐成为一个热门的政法话语。“党内法规体系话语的勃兴，反映了当下中国法治意识形态和法律治理过程的全面深化。”①廖奕：《中国特色社会主义法学话语体系研究反思——以“党内法规”话语为例》，《法学家》2018年第5期。作为中国特色社会主义法治理论体系的有机组成内容之一，党内法规制度现象的出现呼唤一门独立的“党内法规学”的建立。早在2015年，党内法规权威论者就指出，从研究对象的独立性和研究方法的独特性上来看，党规理论研究应当成为一门独立的学问、一个独立的学科；但从成熟学问所必备的科学的概念体系、完备的理论体系和完善的方法体系上看，党规理论研究与成熟的学问之间尚有很大距离。②参见宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第431-433页。笔者认为，党内法规制度建设、理论研究和学科发展之间是一种相辅相成、相互促进和相互保障的关系。一方面，快速推进的党内法规制度建设和日渐升温的党内法规理论研究为党内法规学科的独立化奠定了重要基础；另一方面，党内法规学科的独立设置和建设反过来又能够进一步助推党内法规制度建设和理论研究的新发展。在中国特色社会主义进入新时代的当下，特别是在建党100周年临近之际，建构独立的党内法规学已经成为摆在法学界面前的重要议题。本文不揣浅陋，拟就独立的党内法规学的时代意义、理论体系和建设方案等三个问题加以论述，希冀引领党内法规理论研究真正步入快车道。

一、建构独立的党内法规学学科的时代意义

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）首次将形成“完善的党内法规体系”与形成“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”相提并论，使党内法规正式成为与国家法律具有同等重要地位的法治新范畴。同时，“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”的新表述，使得党内法规成为中国特色社会主义法治体系的“特色”所在。“党内法规体系是中国特色社会主义法治体系中的‘担纲者’，是中国特色社会主义法治体系的保障力量。”①陈柏峰：《党内法规的功用和定位》，《国家检察官学院学报》2017年第5期。这些有关党内法规制度发展的顶层设计，直接推动了党内法规研究的升温，进一步丰富了中国特色社会主义法治道路的内涵和中国共产党治国理政的实践，成为建构独立的党内法规学学科的时代背景。

（一）引领党内法规理论研究向纵深方向快速发展

客观上看，党的十八大以来的6年间，法学、政治学和党史党建等学科的一些学者围绕“党内法规基础理论”“党内法规制度规范”和“党内法规实践探索”三大主题，在核心期刊发表了600余篇论文。②参见肖金明、冯晓畅：《新时代以来党内法规研究回顾——以2012—2018年CNKI核心期刊文献为分析对象》，载武汉大学党内法规研究中心主办：《党内法规理论研究》2018年第1期，第109-132页。同时，一批党内法规研究机构、研究会相继成立，有关党内法规研究的国家级和省部级项目也在不断增加。仅就这些论文、项目和平台数据而言，党内法规“显学”地位似乎正在形成。然而，党内法规研究繁荣表象的背后还存在很多隐忧：低水平重复现象比较明显，容易招致“局外者”的轻视；高端刊物特别是法学类高端刊物很少刊发党内法规研究论文，容易挫伤“局中者”的积极性；聚焦党内法规展开可持续性研究者甚少，难以形成规模集聚效应；党内法规理论研究成果极少能够影响、引领制度建设，无法形成理论与实践之间的互动。这些现象表明，党内法规研究在当下哲学社会科学界“冰火两重天”的命运还没有得到根本改变。究其根源，主要还在于研究者普遍面临身份认同的自我拷问和外在评价。具体言之，对于已经功成名就的中生代学者来说，全身心投入党内法规研究需要考量学术成本和收益之间的平衡；对于刚刚步入学术界的年轻学者来说，则面临着学术同行稀少、难入传统主流学科“法眼”的风险。一言以蔽之，学科归属模糊已经成为阻碍党内法规理论研究深入发展的重要原因。虽然学术研究主要还是研究者个体的兴趣和选择问题，但行政力量的积极引导和政策扶持同样重要，这也是中国特色学术研究体制运行规律使然。③参见《习近平在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》，《人民日报》2016年5月19日。在“优化营商环境”成为各级党委和政府中心工作的当下，进一步优化学术环境绝非没有必要。只有尽快将“党内法规学”明确列为一门相对独立的学科，按照独立学科建制模式配置相应的学术资源，才能从根本上解决党内法规研究者的后顾之忧，并吸纳越来越多的研究者加入其中。可以预见的是，独立的党内法规学学科的设立，能够进一步激发学者爱党爱国情怀，激励更多的研究者全身心投入其中，党内法规研究的繁荣景象才有可能真正出现。

（二）助推中国特色社会主义法治话语体系的形成

努力建设具有中国特色、中国风格、中国气派的哲学社会科学是新时代坚定“四个自信”的题中应有之义。2016年5月习近平总书记《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》中明确指出：“发挥我国哲学社会科学作用，要注意加强话语体系建设。在解读中国实践、构建中国理论上，我们应该最有发言权，但实际上我国哲学社会科学在国际上的声音还比较小，还处于有理说不出、说了传不开的境地。要善于提炼标识性概念，打造易于为国际社会所理解和接受的新概念、新范畴、新表述，引导国际学术界展开研究和讨论。这项工作要从学科建设做起，每个学科都要构建成体系的学科理论和概念。”在“四个全面”战略布局之下，中国特色社会主义法治话语体系的形成就必须扎根中国大地、解决中国问题、讲好中国故事，决不照搬外国法治理念和模式。党内法规既是我们党管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障，理应成为社会主义法治话语体系的中国特色所在。从目前的研究状况来看，简单比附国家法律的一般原理阐释党内法规的痕迹还比较明显，法理学、宪法学及行政法学者对“软法”“社会法”“活法”“高级法”等理论资源的运用还难以形成富有说服力的法治新话语。事实上，党内法规话语与国家法律话语之间已经形成了“我中有你”“你中有我”的生动活泼局面，国家法律中间或出现某些“党言党语”，党内法规中也出现若干“法言法语”。可以说，中国特色社会主义法治话语体系是一个党内法规与国家法律“各行其道、并行不悖、相辅相成、共襄法治”的二元法治格局。①参见欧爱民：《党内法规与国家法律关系论》，社会科学文献出版社2018年版，“序言”第1页。为此，应当尽快确立党内法规学应有的相对独立的学科地位，通过对党内法规基本范畴、概念体系和理论体系的阐述，形成富有中国特色、中国风格和中国气派的社会主义法治话语体系。

（三）回应新时代中国共产党治国理政的新变化

党内法规的学科归属不仅关系到党内法规自身研究的深化和法治话语体系的形成，而且还将直接影响到中国共产党治国理政的实践发展。《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》（2016年12月13日）（以下简称“《意见》”）开宗明义地指出：“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。加强党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关党长期执政和国家长治久安。”随后，党的十九大报告强调要坚持“依法治国和依规治党有机统一”“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。可见，正确处理依法治国和依规治党的关系，事关党政关系、政治与法治关系、党的领导与法治建设关系的科学调配，是中国特色社会主义法治建设的一个鲜明特色。“解决这一问题，既无历史先例可循又无域外经验可鉴，只能依靠社会主义民主政治建设实践不懈探索。”②宋功德：《坚持依规治党》，《中国法学》2018年第2期。以作为法治国家建设重点和主体工程的法治政府而言，2015年12月23日，中共中央、国务院正式印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，成为“我国在新的历史时期建设法治政府的总蓝图、路线图和时间表”。③宋大涵：《建设法治政府总蓝图：深度解读<法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，中国法制出版社2016年版，第1页。从某种意义上来说，这份规格最高的纲领性文件成为各级党委和政府坚持依法行政、推进法治政府建设的根本遵循。随后，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了混合型党规《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》（2016年11月）、《法治政府建设与责任落实督察工作规定》（2019年4月），国务院发布了行政法规《重大行政决策程序暂行条例》（2019年4月），中央全面依法治国委员会办公室发布了党内规范性文件《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》（2019年4月），这些党规、国法和文件都成为规范法治政府建设活动的重要规范依据。仅从加强党对法治政府建设工作领导的方式和依据上看，党政关系就已经发生了深刻变化，昭示了新时代中国共产党治国理政的新探索。为了理解好、阐释好、宣传好这些治国理政的新变化，必须加强对党内法规特别是党政联合发布的混合型党规、规范性文件的理论研究，在党政机关合署、合设的当下，这些新型法治现象尤其值得加以关注。就此意义而言，独立的党内法规学学科设置十分迫切。

二、党内法规学理论体系的构成

理论研究是学科建设的核心任务。作为聚焦党规制度现象的专门学问，党内法规学理论体系亟待建构。有的论者提出，针对党规的学理探究由浅至深可以划分为“事实描述”“因果解释”“学术批评”和“理论建构”4个层次①参见宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第403页。；还有的论者则提出，党内法规的理论体系应当由总论和分论两部分构成，总论以党内法规通用的、一般的原理为研究对象，分论以党内法规各个部门为研究对象。②参见姬亚平：《论党内法规学的学科建设》，《中国法学教育研究》2018年第2期。笔者认为，就完整的理论体系建构而言，党内法规学主要由本体论、价值论、制度论和运行论等4个部分组成。

（一）党内法规本体论

作为一种法治现象的党内法规，最早可以追溯到1921年8月党的第一次全国代表大会通过的《中国共产党第一个纲领》，可以算作历史上第一部具有党章性质的党内法规；作为正式术语使用的党内法规，最早可以追溯到1950-1953年间毛泽东同志亲自主持编辑《毛泽东选集》第一卷至第四卷第1版期间，将其在党的六届六中全会上所讲的“党规”概念改为“党内法规”概念。③参见李斌雄：《扎紧制度的笼子》，武汉出版社2017年版，第65页、第67页。目前有关党内法规内涵明确界定的，则是《中国共产党党内法规制定条例》第2条的规定，即“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。不过，面对快速发展的党内法规制度建设实践，有关“党内法规究竟是什么”的追问迫切需要得到回答。为此，党内法规学理论体系的建构，首先应当从党内法规本体论研究入手

党内法规本体论可以从党内法规概念论、属性论、范畴论及其与国法关系论等4个维度展开。概念论旨在通过对党内法规的语义分析，精准界定其自身的理论内涵和识别标准，使其与党的主张、党的政策、党的纪律、党内规矩、党内规范性文件等相邻近的概念相互区分，最终使其能够成为一个独立的法学新范畴。属性论旨在通过对相关理论资源的调动，回答党内法规自身的法理属性和定位。除了从学理上借助“软法”“社会法”“高级法”“活法”等理论工具进行阐释外，还需要跳出传统的法学认识分析框架，从中国特色社会主义法治演化的特殊性上去解读党内法规的法理属性。“这种特殊性要求既不能简单地对党内法规进行拆解式的语义分析，也不能简单地照搬国家法律对党内法规进行比附式的属性分析。”④章志远：《新时代党内法规重大理论研究的新课题》，《人民法治》2018年第12期。范畴论旨在通过对党内法规基本范畴的提炼和体系化，正确揭示党内法规的本质与规律，建构合乎逻辑的党内法规理论体系和话语体系。有学者关于“党内法规与党内法治”“领导与执政”“民主与集中”“权利与义务”等党内法规四对范畴的论述，丰富了对党内法规基本范畴的认知，对作为独立学科的党内法规学建立起到了很好的指引作用。①参见伍华军：《论党内法规的基本范畴》，《法学杂志》2018年第2期。党规国法关系论旨在通过对两者之间相异性、相似性和协同性的深入剖析，使两者“比翼鸟”和“连理枝”的特殊关系在中国特色社会主义法治体系的建构中得到充分彰显。有学者关于党内法规与国家法律之间“并行关系”“交叉关系”和“一体关系”的独特解读，就为理论界的深入探讨提供了很好的视角。②参见欧爱民：《党内法规与国家法律关系论》，社会科学文献出版社2018年版，第59页。本体论研究通过对上述“元问题”的追问，能够为党内法规理论体系的建构奠定坚实的认识论基础。

（二）党内法规价值论

“党内法规是我们党长期执政形成的制度成果，是中国特色社会主义法治体系的有机组成内容。党内法规的出现，在事实上改变了长期以来国家法律一元主义的格局，逐渐形成了党规国法二元并存的法治新格局。”③章志远：《新时代党内法规研究的三重使命》，《中国社会科学报》2019年1月16日。可以说，党内法规是理解中国特色社会主义法治体系的一把钥匙，也是增强中国特色社会主义法治道路自信的一副锦囊。为此，从不同角度阐释和论证党内法规存在的正当性和价值，就成为党内法规学学科建设的重要任务。只有全面回答“党内法规为什么会存在”的追问，才能消除思想层面的困惑，为党内法规学学科发展扫清认识上的障碍。

党内法规价值论研究既要关注历史、立足当下，也要面向未来，在多元视角的深入观察中论证党内法规存在的理论和实践正当性。首先，要从全面从严治党的高度阐释党内法规存在的时代价值。“全面从严治党是党的十八大以来党中央抓党的建设的鲜明主题。办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党。新的历史条件下，我们要更好进行具有许多新的历史特点的伟大斗争、推进中国特色社会主义伟大事业，就必须以更大力度推进党的建设新的伟大工程，坚定不移推进全面从严治党，切实把党建设好、管理好，保持党的先进性和纯洁性，增强党的创造力凝聚力战斗力，提高党的领导水平和执政水平，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。”④中共中央文献研究室：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第14-15页。全面从严治党要坚持思想建党和制度治党同向发力，而加强党内法规制度建设则是全面从严治党的“长远之策”和“根本之策”。⑤参见习近平：《就加强党内法规制度建设作出重要指示》，《人民日报》2016年12月26日。其次，要从坚持党的全面领导的高度阐释党内法规存在的深远价值。“党的全面领导是具体的，不是空洞的、抽象的，必须体现到治国理政的方方面面，体现到国家政权的机构、体制、制度等的设计、安排、运行之中，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。”⑥中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，学习出版社2018年版，第79页。为了全面增强党的执政本领，党的十九大报告提出要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。最后，要从实现国家治理现代化的高度阐释党内法规存在的历史价值。中国共产党在革命、建设和改革的不同历史时期，始终都在探索局部和全面执政的经验。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”①习近平：《在党的十八届三中全会第二次全体会议上的讲话》（2013年11月12日）。党内法规制度建设关乎党和国家的长治久安，是党勇于自我革命、领导人民进行社会革命实现国家治理现代化的有力保障。

（三）党内法规制度论

中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》明确提出，要适应新时代坚持和加强党的全面领导、以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设的需要，到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善。“完善的党内法规制度体系”是一个具有丰富内涵的概念，既包括以党章为根本、以准则和条例为主干、以规则规定办法和细则为配套的“各位阶”党内法规制度建设，也包括由党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规所构成的“各领域”党内法规制度建设，还包括中央党内法规、部委党内法规和地方党内法规上下贯通的“各层面”党内法规制度建设。②参见宋功德：《全方位推进党内法规制度体系建设》，《人民日报》2018年9月27日。在对党内法规的本体问题和价值问题进行阐释的同时，党内法规学还应当聚焦具体制度问题，助力良规体系的形成。

党内法规制度论的基调是静态的、实证的，可以从4个维度展开：一是纵向制度论研究，分别就中央党内法规、部委党内法规、省级党委地方党规和经中央授权的副省级城市及省会城市党委地方党规进行研究，尤其要加强地方党规研究，凸显地方特色；二是横向制度论研究，除了继续强化党章研究外，分别围绕党的组织法规、领导法规、自身建设法规和监督保障法规进行研究，构建党内法规“主体—行为—监督”的理论体系；三是全流程制度论研究，分别围绕党内法规的规划、起草、审批、适用、解释、备案、清理和评估等环节进行研究，构建党内法规“将来时—进行时—过去时—完成时”的理论体系；四是制度体系论研究，将党内规范性文件的研究置于同等重要的地位，深入研究党内规范性文件与党内法规之间的关系、党政联合发文的必要及其界限，努力回应中国特色的依文件治理模式，构建“党内法规—党内规范性文件”的理论体系。

（四）党内法规运行论

党内法规的权威源于有效实施，党内法规的生命力也源于有效实施。习近平总书记曾经指出：“要抓好制度的执行。当前党内法规执行情况总体上是好的，但也存在一些重制定、轻执行的问题，有的制度先紧后松，有的上紧下松，有的外紧内松，有的违反之后未得到及时惩处，产生‘破窗效应’。要严格责任追究，对于违规、变通、规避行为，发现一起查处一起。各级领导干部特别是一把手一定要发挥示范带头作用，上行下效、上率下行，让遵守法规制度蔚然成风，切实做到有规可依、有规必依、执规必严、违规必究。”③习近平：《在中央政治局常委会会议审议中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）时的讲话》（2013年11月12日）。为此，《意见》将“提高党内法规制度执行力”与“加快构建完善的党内法规制度体系”相并列加以规定，体现出“执规”与“立规”的高度统一。在党内法规制度论研究全面推进的同时，抓紧开展党内法规运行论研究，真正形成“铁规发力、禁令生威”的党内善治局面。

党内法规运行论的基调是动态的、社会的，要从构建有效的运行机制入手，确保良规成为一种硬约束。“八项规定改变中国”的事实雄辩地证明，贯彻执行党内法规制度“关键在真抓、靠的是严管”。④习近平：《在十八届中央政治局第二十四次集体学习时的讲话》（2015年6月26日）。基于中国“人情社会”“关系社会”的深厚传统，至少应当引入如下3项严格规范的党内法规运行机制：一是仿照行之有效的行政执法责任制，尽快建立常态化的执规责任制，明确不同类型党内法规制度的执行主体和责任内容，为真抓严管奠定基础；二是仿照法治政府建设与责任落实督察制度，健全党规运行督察制，通过真督实察逐级传导压力，真正形成一种覆盖全党的闭环责任体系；三是进一步强化党规实施公开机制，让党规违反者无处逃遁，在全方位的社会监督中有效提升党内法规的执行力。党内法规运行保障机制研究的深化，能够助推党内法规学快速发展。

三、党内法规学学科建设的任务

新时代党内法规学学科建设任务十分繁重，涉及师资队伍建设、人才培养工作、教材体系建设、科学研究工作、学术团体建设、学术活动开展等具体任务。其中，在法学一级学科之下设立独立的党内法规学二级学科、全面启动党内法规学博士生招生培养、成立全国性党内法规研究团体和举办全国高校党内法规师资培训班是目前亟待开展的4项具体工作。

（一）设置作为独立法学二级学科的党内法规学

从目前党内法规研究力量的学科分布来看，主要有法学、政治学和马克思主义理论等三个学科的学者构成。诚如党内法规权威论者所言：“党规制度是治党、法治、政治三者的交集，党规理论研究横跨党建学、法学、政治学3个学科，很难将党规制度现象纳入其中任何一个学科的研究对象。”①宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第432页。从我国当下学科设置的规范依据来看，国务院学位委员会和原国家教育委员会1997年6月联合下发的《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》(1998年10月、2005年12月两次补充修订)最具权威性，它是国务院学位委员会学科评议组审核授予学位的学科、专业范围划分的依据。同时，学位授予单位按该目录中各学科、专业所归属的学科门类，授予相应的学位。培养研究生的高等学校和科研机构以及各有关主管部门，可以参照本目录制订培养研究生的规划，进行招生和培养工作。从该目录的“学科门类”“一级学科”和“二级学科”设置来看，并没有包括党内法规在内。为此，作为独立学科的党内法规学究竟应该设置在法学学科门类之下的哪一个一级学科之下，确实是一个需要认真对待的问题。笔者建议，在法学一级学科之下设立独立的党内法规学二级学科，其代码可设置为“030111”，置于军事法学之后。具体理由有四：一是《决定》将党内法规制度建设纳入全面依法治国的整体框架之中，将其明确列为中国特色社会主义法治体系的组成内容之一，凸显了党内法规“法治”现象的真谛；二是党的十九大报告将“坚持依法治国和依规治党有机统一”纳入新时代中国特色社会主义基本方略之中，重申了党内法规的“法治”属性；三是党内法规与国家法律之间联系最为紧密、关系最为密切，二者之间关系的正确处理事关全面依法治国和全面从严治党基本方略的实现；四是能够消除法学界尚存的疑虑，鼓舞广大法学研究工作者特别是青年法学研究工作者积极投身党内法规学研究事业之中。鉴于学科归属是体制内各种资源分配的基础和前提，国务院学位委员会和教育部应当在充分论证的基础上尽早修订学科、专业目录，从源头上解决党内法规研究者身份模糊、归属不清的现实难题，通过顶层设计的优化真正引领党内法规学成为“显学”。

（二）启动党内法规学专业高端人才培养工作

博士研究生是我国高等学历教育中最高的教育等级，其招生规模和培养质量是评估高校学位点和学科建设绩效的关键性指标。受诸多因素影响，我国博士生培养特别是文科博士生培养质量还存在不少问题，2019年发生的“翟天临事件”和“柴丽杰诉上海大学案”更是引发了全社会对博士生培养问题的广泛关注。2018年教育部决定在中央党校、中国社会科学院和8所高校开展党内法规专业方面的研究生培养试点。在此前后，几所高校已经先期启动了党内法规方向博士生招生工作，在党内法规学专业高端人才培养方面展开了积极探索。其中，武汉大学、中国政法大学、华东政法大学相继于2017年、2018年、2019年率先开展了党内法规博士生招生培养工作，呈现出3种不同的招生模式。武汉大学党内法规研究中心分别依托宪法学与行政法学学科、中共党史学科招收党内法规研究方向博士研究生，近3年招生名额均为3人；中国政法大学在宪法学与行政法学博士点之下设立党内法规方向，近2年招生名额均为3人；华东政法大学则在法理学博士点之下设立党内法规方向，首届招生2人。鉴于国内首批党内法规方向博士生尚未毕业，目前还无法通过相关数据对其培养质量进行科学评估。总体而言，基于党内法规“法”的属性定位，在法学专业内借助相近二级学科招收党内法规博士生未尝不可。考虑到党内法规自身的特殊性，特别是在将其设置为独立的法学二级学科之后，自然应当实现在法学一级学科之下独立招生和培养。党内法规学专业博士生的培养可实行双导师制，由法理学、宪法学及行政法学等法学二级学科中具有一定研究基础的导师与政治学或党史党建学科的导师联合指导。鉴于武汉大学、华东政法大学等多所高校相继成立了实体性党内法规研究机构，可实行党内法规学专业高端人才培养与研究中心一体化运行模式，切实提高党内法规学博士生的培养质量。

（三）成立全国性党内法规研究团体

研究者的组织化是中国特色学术研究体制运行的重要表征。由一群聚焦某一研究领域的学者组成一个特定的研究会，按照官阶高低、资历深浅、学术地位和社会影响大小安排研究会会长、副会长、常务理事和理事人选，已经成为研究会成立过程中的头等大事。会长挂靠单位的确定及理事名额的具体分配方案，关系到研究群体内部的团结、研究者地位的认同和主管单位的管控。实践证明，上述因素如果悉数考虑周全，研究会就能运转顺利，广大研究者就能最大限度地团结起来进而迸发出积极参与的热情。反之，如果考虑不周全，就易产生各类矛盾影响研究会工作的正常开展，甚至还会引发诉讼。①“中国国际经济法学会”因诸多原因未参加2011年度社会团体年度检查被民政部处以警告的行政处罚，该学会先后针对警告处罚提起行政复议和行政诉讼。有关该案终审判决，可参见北京市高级人民法院行政判决书（2014）高行终字第3180号。近年来，中国法学会下设二级法学研究会不断增加，对相关领域理论研究的深化起到了积极助推作用。例如，中国法学会立法学研究会的成立，顺应了良法善治时代科学立法的现实需要，对整合法理学、宪法学、行政法学等学科研究资源、深化立法学研究发挥了重要作用。同时，还有一种二元结构的研究会模式也值得关注。例如，除了中国法学会下设环境资源法学研究会之外，中国环境科学学会之下还设立了环境法学分会，双方成员虽多有重叠，但因隶属关系不同倒也相得益彰。《意见》在“完善体制机制”一节中，提出了“加强党内法规理论研究，适时成立全国党内法规研究会”的目标任务。目前，作为民政部批准登记的全国党建研究会已经运行近30年。虽然全国层面的党内法规研究会尚未成立，但地方层面党内法规研究会的创建工作已经启动。吉林（2017年10月28日）、山东（2017年11月11日）、陕西（2018年11月17日）、广东（2019年4月28日）4省都是在省法学会之下成立了党内法规研究会，北京党内法规研究会（2018年1月28日）则是经北京市民政局备案登记的研究会。这些地方党内法规研究会的积极探索，为全国党内法规研究会的成立提供了很好的参考。总体来说，全国性党内法规研究会的规格更高、使命更为重大，其筹建工作需要积极稳妥推进，应最大限度地调动多学科党内法规研究力量，真正成为党内法规研究者的学术家园。

（四）举办全国高校党内法规师资培训班

作为中国特色社会主义法治体系的重要组成内容，党内法规知识应当及时“进课堂”“进头脑”，切实提高各级领导干部和高校师生的党内法规理论素养。一方面，从党的十八大以来中央纪委查办的一大批大案要案来看，不守规矩、不知党规往往都是落马官员的通病。另一方面，高校是意识形态的主阵地，要通过思想政治理论课的创新，培养为中国特色社会主义事业奋斗终身的有用人才。《意见》在“加强学习教育”一节中，提出了“加强党内法规宣讲力度”的号召，要求“将党内法规制度作为各级党委（党组）中心组学习重要内容，纳入党校、行政学院、干部学院必修课程”；同时，《决定》提出“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作”，要求“把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起”。面对党内法规知识宣讲和普及任务的加重，党内法规专门师资的短缺现象更为明显。由于党内法规博士生培养工作刚刚启动，一时间还无法满足社会的急需。为此，可以考虑由中宣部、中央办公厅、中央全面依法治国委员会办公室、教育部牵头，举办一定规模和较长期限（如半年）的“全国高校党内法规师资培训班”，聘请多学科党内法规专家和实务界人士进行授课，为各大高校就地培养一批急需的党内法规师资力量。以后发型的行政法学科为例，1985年上半年司法部委托中国政法大学举办了全国行政法师资培训班（俗称“行政法黄埔一期”），当今活跃在行政法学舞台中央的学者很多都出自该班。此外，近年来，随着“马工程”法学教材的相继出版，各法学学科相继组织了马工程教材培训会，同样取得了良好的效果。这些其他学科有益的经验值得总结推广，为党内法规师资培训所采用。星星之火，可以燎原。伴随着中央办公厅法规局同中国法学会共同组织编写的首部党内法规专门教材的正式出版，高校党内法规师资培训工作亟待启动，这对于党内法规的知识普及和研究深入都具有十分深远的意义。