村务公开与精准扶贫的关系分析*①

杜其君

（中南财经政法大学 哲学院 湖北 武汉 430073）

村务公开与精准扶贫是基层治理方式的两种不同表现，必然在客观上存在内在的关联。精准扶贫与村务公开是国家治理层面的深刻反映，是一项系统的重大工程，探究两者的内容及关系需要首先从理论层面对二者进行深刻分析，较为全面地把握两者的内容，形成对概念的基本认知。在这一过程中，对国家政策、已有的文献和理论进行解读，对于实现村务公开与精准扶贫的有效衔接和良性互动具有理论与现实意义。

一、问题的提出

党的十九大报告提出，要坚持精准扶贫、精准脱贫，到2020年实现我国现行标准下农村贫困人口脱贫。2018年中央农村工作会议提出，要打好精准脱贫攻坚战，把激发贫困人口内生动力、增强发展能力作为根本举措。精准扶贫精准脱贫这一过程标示着扶贫治理进入新阶段。当前，学界对精准扶贫的研究主要集中在三个方面。一是新时代扶贫思想的研究。李先伦等学者认为，精准扶贫思想的视野宏大，社会主义本质理论、当前我国的贫困现状以及中国共产党的宗旨使命是其重要的时空依据，党的十九大提出的扶贫措施具有路径综合性；[1]二是对精准扶贫路径的研究。近年来，学界提出的新路径主要有大数据的应用（莫光辉、张玉雪2017）、PPP模式（廉超2017）、多元协同模式（何炜、刘俊生2017）、产业参与模式（易法敏2018）等；三是对扶贫绩效提升的关注，如陈升等学者提出扶贫绩效提升的核心影响因素是扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准与因村派人精准。[2]学界对精准扶贫的研究与政策实践的联系更加紧密，但微观层面与基层社会长期发展的联系性不强。虽然有学者开始关注扶贫的内生动力，如薛刚提出内生动力与活力是影响精准扶贫的重要因素，应坚持扶贫先扶志，扶贫必扶智，尊重并紧密对接贫困群众需求，努力扩大贫困群众参与，[3]但主要还是停留在阶段性扶贫上，对长效关系的探索还不明确。当前学界对于如何实现基层社会发展的固有路径与精准扶贫相结合，以此构建精准扶贫长效机制的研究还相对缺乏。而在消除绝对贫困后，如何巩固扶贫效果，防止政策回收等带来的返贫现象，以及如何推动相对贫困人口的脱贫，实现共同富裕，又是中国扶贫事业必然要回应的问题。同时，基层治理不是一个阶段性的话题和实践，它需要不断积累各类价值、原则、理念和资源，从而实现基层治理现代化，这一过程的关键在于对各个阶段政策的价值吸收。综合这两者来看，笔者认为，建立村务公开与精准扶贫的耦合，是进一步建立基层治理长效关系的具体体现，它直接标示了基层民主建设主体的广泛性、参与的直接性、形式的多样性特征，[4]也为扶贫效果的巩固和深入提供了实践载体。换言之，实现扶贫与基层治理方式的耦合，是对精准扶贫和基层治理长效机制的双重回应。

二、村务公开与精准扶贫的理论解析

（一）村务公开的三个理论维度

村务公开实施至今已积累有三十余年的经验，在立法、实施、监督、反馈、保障等方面日臻成熟，是被实践证明适合我国基层自治的正确政策设计。在基层自治框架下，精准扶贫也必然需要与村务公开发生理论和实质方面的联系，探究村务公开的理论要义是解析精准扶贫路径的前提。

1.村务公开是农村经济发展的补充。村务公开试行于20世纪80年代，当时我国市场经济处于起步阶段，在农村地区，家庭联产承包责任制开始得到推广，农村经济基本还处于政府主导的局面，但农村商品化的基础已经建立，因此当时处于由商品经济与计划经济并存向市场经济转轨阶段。随着城市商品经济的逐步发展，农村也开始了市场经济的探索和实践，在这一过程中，农村经济发展起步晚，基础薄，经验不足，是不发达的市场经济。村务公开作为一种基层自治方式，在政府的干预下成为农村经济发展的一种有效补充。当前，推动基层治理现代化是基层治理的方向。农村现代化的过程需要经济作为其有力支撑，这种支撑作用不仅体现在物质层面，还表现在经济发展方式转变带来的政治参与、社会治理和人们思维的转变。村务公开不仅是与农村不充分的市场经济相适应的制度设计，同时又是政府主导经济的抓手，即集体经济的民主化管理凭借。

2.村务公开是村民政治参与的基本载体。政治参与是普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为，是公民对于共同利益的主张行为。村务公开是村民政治参与和政治社会化过程的具体体现。以村委会为代表的集体权利村民共同利益的共治行为具备政治参与的一般特征。由于村务公开在村委会与村民之间的逻辑关系是双向的，而村民对公开内容具有选择性和强制性接受的特点。一方面，村务公开内容是以村民为主体的集体意志的体现，它所表达的内容是村民的共同主张并将其反馈给集体。另一方面，村务公开通过对政府政策、方针的主动宣传，使村民接受政策背后的政治文化的教育和影响，并在这一过程中获得政治知识和政治能力，这一过程是村民主客观相互作用的过程。同时，村委会作为基层群众性自治组织，是公民政治参与的重要媒介，在村委会的引导下，村民通过有组织的政治参与行为，在村务公开过程中学习和获得其所需要的政治文化。

3.村务公开是农村社会化的运行机制。中国社会组织的实际情况及其面临的社会环境，迫使其在方方面面对国家有所依赖，同时这些组织依然可能享有各种实际的自主性[5]。村委会也同样在一定程度上表现出独立性与依赖性并存的特征。首先，村务公开是为了实现村委会自治的组织目标而设置的，并以《村规民约》《村民自治章程》等予以确定。限于村民自治在现实中存在的管理能力、社会文化等因素影响，村委会需要以村务公开来保证信息交流和主体参与。其次，村务公开作为一种具体的自治方式，是村委会纵向分工的组织体系。村务公开通过与村民大会等的互动，共同组成了村委会的职能抓手。从形式上看，村务公开是村民社会互动中的具体体现。在以村为单位的社会群体中，村民以村务公开参与村内事务，从而实现与群体和群体内成员的互动。在这一互动中，存在着人际互动和群体互动两个维度的分野。在村务公开涉及到村委会选举、重大事项决策等群体内容时，村民的不同主张会形成多种群体内部之间的关系构建，从而构成群体互动。从社会功能上看，村务公开是社会控制的边际缩小，村务公开通过对政府政策的实施，实现政府与村民的间接互动，这种互动并不带有强制性，因此是一种非正式控制。村委会在治理理念、方式、物质基础上都依赖于地方政府，村委会不能完全脱离于地方政府的管理，是政府科层制的向下延伸。村委会的“准政府”特征就使得村务公开在一定程度上成为地方政府治理的代理方式。

（二）精准扶贫的两个理论视角

从精准扶贫的主客体层面来看，精准扶贫过程包含着管理和治理两个层面的理论原理。

1.管理的视角。管理是由一方主导、多方参与的公共活动，管理目标的最大化决定了管理不能针对个体进行，必须以公共活动为载体。通过管理的含义及特征理解精准扶贫，是对精准扶贫理念及落实过程的整体回顾。精准扶贫工作绩效提升的引导力和主导力都依赖于政府力量。[6]首先，精准扶贫是由政府进行主导，同时以全社会的共同参与为边际。自2013年习近平总书记提出精准扶贫理念以来，各级政府制定了配套制度，因地制宜采取措施保证精准扶贫思想和落地有效实施。从主体上看，精准扶贫是政府行政活动的体现，政策的制定、实施、监督，都是以行政活动为基本载体。精准扶贫政策的落实很大程度上依赖于服务供给主体的责任承担情况，具体包括了政府、社会及家庭的责任整合，其中政府的责任创新是关键所在。[7]扶贫资金的协调使用、管理同样是以政府为凭借，以专项扶贫资金为例，其来源除吸引社会投资外，政府部门的转移支付也占有很大的比重，社会对精准扶贫的参与除民间投资外，还包括对扶贫过程的监督等，构成精准扶贫的社会参与框架。精准扶贫以实现公共利益最大化为目标导向。宏观上看，全面小康一个也不能掉队，精准扶贫是为保证到2020年实现“两个一百年”目标而提出的针对性路径，它聚焦于当前社会中的经济弱势群体，重点帮扶，以补齐全面小康社会的短板。微观上看，精准扶贫的基本单位是村，具体落实为家庭和个人。“滴灌”式的扶贫注入使得家庭和个人追平基本贫困线，进而能够带来基层社会物质水准的再优化，包括目标与方式两个方面，推动公共利益的不断优化和提升。

2.治理的视角。治理是一种偏重于工具性的政治行为，其目标是善治，即公共利益最大化的管理活动与过程。[8]治理视角下的精准扶贫在实施主体、实施架构、实施对象方面表现出新的特点。就治理主体而言，根据党的十九大的要求，市县级政府落实区域内的扶贫工作，乡镇管辖本行政区的具体操作，村委会是具体的实施主体，这是精准扶贫的行政框架；在操作层面中，村民本身也是其主体，精准识别是在横向对比村民家庭收入的基础上进行的，精准扶持更加强调集体扶贫，精准扶贫的反馈系统强调村民的主体作用。就架构而言，村委会本身就是基层群众自治组织，在精准扶贫过程中，村委会在政府的指导下开展扶贫工作，实现了人民群众与政府的合作，并且在这一过程中，村委会占据主要地位。就治理对象而言，在治理过程中，掌握相对权力的治理主体，也是被治理的对象，即政党、政府、社会、市场既是精准扶贫的主体，也是被改造的对象。治理下的政府—社会—市场—政党关系是多向互动的，不同主体之间既相互改造，又相互制约，始终处在一种活动的框架下，由此实现市政治理的党委领导、政府负责、社会协调、公众参与、法治保障。精准扶贫要发挥政府、企业、社会组织、公众等多元主体的合力，实现脱贫攻坚多元主体的“同频共振”，[9]政府是责任主体，民间力量是参与主体，村民是受益主体，政府不断从扶贫治理过程中发现问题并及时调整，实现扶贫政策的因势利导，由此实现多方互动。

三、村务公开与精准扶贫的耦合关系分析

村务公开是基层自治的基本方式，对于基层治理现代化目标的实现具有重要意义，而精准扶贫作为全面实现小康社会奋斗目标的一项实施战略，二者的着眼点和实施载体都在于基层，因此，两者在客观上必然存在耦合机理，这种耦合主要体现在理论、政策和功能三个方面

（一）理论互通

1.村务公开与精准扶贫同属于基层治理框架。村务公开与精准扶贫的着眼点都在基层。在主体上，根据《村委会组织法》及相关规定，村务公开由村委会负责运行。村委会根据本村工作实际，对需要进行公开的事项经村委会讨论后确定公开内容、形式、方式、时间，再经村务监督小组核查后由村委会进行公开并报上级政府备案。在操作中，基层一级政府对村务公开进行指导。精准扶贫与以往扶贫最大的不同就在于它强调精准，从宏观层面讲，精准的要义在于改以片区扶贫为定点定向，扶贫直接以村、户或个人为对象；在政策层面，扶贫资源也相应对接这些扶贫对象，实现下移。此外，精准扶贫的实施主体同样也主要是村委会，驻村干部为扶贫负责人，在方式上治理强调多元共治。村委会是基层群众自治组织，这一性质决定了村务公开与精准扶贫不能脱离村民而单独存在。村民在这其中既是受众，也是主体，既承担了监督责任，又能及时进行意见反馈。

2.村务公开与精准扶贫以追求地方稳定与社会发展为共同价值。从宏观的视角看，村务公开强调村务自治，这包含了两个方面的含义：一是村民的直接参与。村民通过选举村委会、参加村民大会等形式直接参与村内事项的决策、执行，实现村民对基层自治的直接参与。这种直接参与有别于县、乡级地方事项的参与。一般而言，县、乡级的直接参与更多意指对人大代表的选举，而村务公开的直接参与则涵盖各个方面，范围更为广泛。二是村民的自我治理。村民的参与扩大了参与主体的范围，已经具备了治理的特征。就方式而言，村民对村内重大事项的决策是通过村民大会等形式来实现的，村民大会是一种协商民主，它最终追求的是集体的共同利益。精准扶贫是为实现2020年全面建成小康社会的目标而提出的，它所追求的是补齐短板，实现共同富裕，这是社会主义社会的本质体现。村务公开与精准扶贫具有相同的目标导向。作为改进和完善基层治理的方式，它们首先要协调基层社会中的固有矛盾，通过全体参与扩大村民的知情权、参与权，并以民主的方式协调利益差别，尽可能地降低矛盾冲突，保证基层的稳定。在稳定的基础上，以社会发展将村民的利益和需求引向新的方向，从而反馈固有矛盾。

3.村务公开与精准扶贫以基层主导与政策引导为基本方式。由于村务公开与精准扶贫共同归属于基层治理的框架，其实际的主导地位自然归属于基层。首先，基层是各级政府中与村民联系最为直接和最紧密的，最易于把握基层社会动态特征，从而增强基层政府决策的灵活性和实效性。其次，基层处于政府决策的末端，是决策的最终执行环节，其主导地位能够保证政府决策的有效实施，规避多元主体带来的自主和无序对政策的冲击。基层政府的这种上级政府与村民之间的中间角色，决定了基层政府对村务公开和精准扶贫的把握将直接影响到两者的互动和能动性发挥。但是，基层政府的人力、物力、财力毕竟是有限的，且不同的地域之间存在着较大的差别，因此，上级政府的政策成为弥补这种差别的有效凭借。同时，通过强化乡镇的行政控制权力，并将这种行政控制权力向下延伸，渗透到“村民自治”组织系统内，村委会、村党支部在乡镇党委的领导下，实现“乡政”与“村治”互动，实施对农村基层社会的治理，[10]有利于保障精准扶贫的有效落实，避免以村为单位的自主扶贫的盲目性，规避村对上级政府扶贫资源直接下放的消化困境。以政策引导实现区域资源分配的相对公平，集中资源加大对相对落后和贫困地区的公共投入，体现“精准性”特征。同时在宏观层面对精准扶贫和村务公开进行协调把握，增强联动，发挥政策的整体性。

（二）功能互补

1.村务公开调和精准扶贫的内在矛盾。精准扶贫的内在矛盾主要体现在：结构性矛盾，即扶贫资源的下移与地方的消化能力不强的矛盾。精准扶贫要求精准发力，把扶贫资源对接到贫困村和户，而不再由政府逐级协调。但这种资源的下移在当前却存在两方面的问题：一是扶贫资金对于贫困地区的覆盖，在部分地区助长了贫困人口“等、靠、要”的依赖思想，[11]扶贫单位更多关注于资源的直接利用而忽视其“附加价值”；二是不同层级行为主体的利益分歧使贫困户识别偏离，[12]同时扶贫资源的利用方式单一，资源的叠加使其成为“懒扶”的温床，利用效率大大降低。信息不对称的矛盾，即对驻村干部的考核不统一。驻村干部的业务主管部门为地方扶贫单位，人事主管部门为其原所在单位，这两者之间各有自己的考核标准，但考核都指向驻村干部的扶贫工作，且这二者之间一般不存在过多的职能交叉，造成信息的封闭。村务公开强调公开，村民自然成为村委会和扶贫单位、驻村干部与贫困户之外的第三方，通过第三方的参与能够激发扶贫资源的活力。只有通过村务公开进行民主管理，把分散的农民组织并参到带扶贫过程中，才能真正给农民以实惠，真正实现农业的长足发展，农村的全面繁荣和农民素质的全面提升。[13]

2.精准扶贫是村务公开民主化的转移续接。村务公开是基层民主治理的方式之一，但当前也同样面临困境，主要表现在内容单一、程序缺失、监督机制不健全、反馈机制缺失等。[14]村务公开的困境直接成为基层民主的掣肘。就目前情况来看，依靠传统方式难以走出这一困境，其他载体的运用是其可凭借的方式，对固有路径的突破也是基层民主方式的创新。精准扶贫过程与村民生产生活密切相关，在基层自治的框架下与村务公开发生联系。村民对精准扶贫的参与也是其意见表达、权利维护、参与决策的过程。精准扶贫聚焦于贫困户，面向全体村民，从主体上保障了村民参与的广泛性；同时，从纵向角度看，精准扶贫是整个扶贫过程的一个阶段，并不代表扶贫过程的完结。

3.村务公开与精准扶贫共同构成地方善治的框架逻辑。善治是治理追求的目标之一，它具有权力运行的规范化、民主化、效率和协调的特征。首先，善治强调规范的制度设计，即权力运行不仅具有合法性，更要求作合理性论证。合法性的重点在于加强对权力的制约，合理性强调权力行使的正向效应的发挥。其次，民主化关注于过程本身，主体的多元、价值的统一是民主的要义，即要体现最大多数人的意志和利益。再次，效率关注于治理的质量提升，横向范围的广度是在效率提升的基础上扩大的。最后，协调即各个治理要素的统一，同时它还包含各要素与整体之间矛盾的协调，协商是善治的实现形式。[15]村务公开与精准扶贫都强调效应的提升，它们属于地方善治的两个不同方面，村务公开是一种操作方式，精准扶贫属于一种理念指导下的战略设计，它们都以追求地方矛盾的调和和人民福祉的增进为共同目标，两者在实施过程中的配合是善治过程的两个支点，共同支撑善治的框架。

（三）实践互动

1.精准扶贫目标与村务公开功能形成互动关系。精准扶贫聚焦于横向比较下的相对贫困人口，通过集中资源定点定向，以补齐短板、消除绝对贫困，实现全面建成小康社会为目标。在这一过程中，仅仅凭借例如财政转移支付等“输血式”的扶贫方式只能实现短期内的贫困指数增量的减缓，从长远来看，并不能实现完全脱贫，政策回收带来的返贫现象较为突出。因此，它必然依赖于一定组织进行长期的扶贫刺激，逐渐引导贫困户脱贫。村委会作为精准扶贫的直接组织，在扶贫过程中能够承担这一组织角色。村务公开是村委会的工作机制之一，作为信息互动的载体，它与精准扶贫必然发生互动联系。首先，精准扶贫政策、村内贫困户的识别甄选等需要通过村务公开实现与村民的互动；其次，扶贫主体并不局限于村委会和贫困户，在产业扶贫中，村内发展集体产业、进行资源开发同样涉及全体村民，因此村务公开又在扶贫与全体村民之间发挥桥梁作用。

2.精准扶贫过程与村务公开框架形成互动关系。精准扶贫内在地包含精准识别、精准扶持、精准反馈等主要环节，其在时间上存在继起关系并相互影响。同时，三者以时间为维度构成回环系统，即精准反馈并不意味着扶贫过程的结束，它服务于下一轮的精准识别，体现扶贫政策的递进性和科学性。村务公开框架涉及范围较广，就内容而言，包括政策公开、财务公开、集体事项公开等；就形式而言，当前主要形式包括广播、宣传栏等；就程序而言，村委会提出并确定公开内容、形式，经村务监督小组审核后进行公开。精准扶贫过程涉及政策、财务，属于村内集体协商的范围，因此它的民主性依赖村务公开来实现。在具体帮扶过程中，由于帮扶措施多样，通过村务公开可以让村民透视整个扶贫工作系统，增进村民对扶贫工作的理解和支持，推动帮扶工作顺利进行。[16]同时，当前宣传栏、广播等形式利用已久，有其固有优势，因此也是精准扶贫公开的有利凭借。精准扶贫在实施过程中，又通过村务公开与全体村民建立关系，同时扶贫又面向全体村民，从而体现扶贫的整体提升能力，而非单一狭隘地关注贫困户，使政策陷入局限。

四、结语

在精准脱贫话语体系的转变下，本轮扶贫结束后，如何削减相对贫困人口，逐渐缩小收入差距，实现共同富裕，是中国扶贫事业需要回应的问题。扶贫减贫是一项系统工程，需要实现与基层治理的融合，才能巩固扶贫效果，避免政策回收带来的返贫现象。村务公开与精准扶贫的融合为精准扶贫长效机制的构建准备了实践基础，也为基层治理不断吸收治理实践的新价值新理念提供了契机。村务公开与精准扶贫都是基层治理框架下治理的具体表现在理念上具有同向性，在方式和功能上具有互补性，在实践中具有互动性。基于当前村务公开与精准扶贫的实施逻辑，从理论上探究二者的耦合关系，为探究如何发挥基层治理的优势，构建精准扶贫的长效机制准备了条件。