党政合署体制下的行政法发展

王 婵 路康铎 王荣惠

（1.山东农业大学公共管理学院 山东 泰安 271018；2.华北理工大学 河北 唐山 063210；3.山东建筑大学 山东 济南 250014）

一、党政机构合署概述

党政机构合署属于机构改革方式的一种，通过对现有机构组织中的相关职能配置人员编制管理体制进行整合与变革，使整合后的机构组织在程序和运作上更加效率更加便捷①，十九大报告提出，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，通过党政机关联动将职能相同或相近的党政机构进行合并，最大限度避免政府职能交叉、推诿扯皮、政出多门、多头管理，以此提高行政效率，降低行政成本。

党政合署的问题早在2008 年就曾提出，自2008 年以来，我国在进行行政机构改革与党的部门改革主要是推行大部制改革，就是在行政机关中将那些职能相近的部门进行整合，相对集中行使行政职权。大部制的改革方式为统筹党政机构建设提供了一种途径，这种方式在当时很大程度上解决了行政过程中的很多问题，但同时大部制改革存在很多不足，党政合署需要在一个更加完善更加成熟的体系中不断改革。

（一）党政合署的主体与改革方向

1.合署改革的主体

党的十九大报告中对于党政合署机构主体只规定了比较概括性的范围，具体能够进行合并的主体在2018 年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中进行了较为全面的总结，《方案》称，地方机构改革要全面贯彻落实党中央关于深化党和国家机构改革的决策部署，坚持加强党的全面领导，坚持省市县统筹、党政群统筹，根据各层级党委和政府的主要职责，合理调整和设置机构，理顺权责关系，改革方案按程序报批后组织实施。

在2017 年初中共中央发布了《中国共产党工作机关条例》（试行），该条例主要就是围绕着“党的工作机关”和“国家机关”之间的关系以及工作进行指导，根据该条例，党的工作机关主要包括办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关。政府各工作部门也可以分为办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关。双方的工作部门虽然名称相同，都有各自的辅助机关与派出机构，但是担任的职能在一定程度上是不同的，因此万万不可仅仅因为机构主体的名称相同而笼统地合并办公。

2.党政合署的范围

党政机关合署办公②必须要对机构范围进行界定，如果缺少科学、合理、合法和可实行的范围标准，将导致在实践过程中对此种机构形态任意设置，不仅达不到党政合署改革的初衷，还会影响权力的正常运作，影响行政体制的正常发展，甚至会影响党政关系之间的发展。党政合署的范围标准的确立是党政合署办公规范化的必经之路，其具体标准的形成预示着党政机关合署的规范化，是党政合署工作的最主要开端，有助于党政合署工作的进一步完善与发展。

党政机构合署的范围应当限定在职能相似或者相近③的党政部门机构之间。职能是指法律所规定的机构的功能、作用，而职能相近[1]的机构则是指在职能内容上相同、相似或者彼此之间的能相互关联的机构，前者是指在机构的职能相同或相似，在处理相关问题时存在交叉或者重合，而后者则指机构职能虽然并不相同或者相似，但是所涉及的业务的领域相同，机构职能相互关联在程序上存在关系。这与2017 年初中共中央发布的《中国共产党工作机关条例》对合署办公的范围做出的界定基本相同，《机关条例》所做出的这种类似于二元[2]标准的界定方法对于合署办公具有很强的规范作用。

若党政机关合署办公的目的就仅仅是为了提高工作效率，便于工作人员集中的需要，那么采取合署办公的组织形态似乎并不能适用于这种工作方法，因此确定合署办公的范围不仅仅是为了提高效率，更是为了整合工作机构实现我国党政机构的变革与发展，通过划定范围来确定党政机构的相关性与关联性，既维护了我们党十九大确立的党政合署改革的初衷，同时又能避免只追求表面效率而忽略深层次的改革目标。

3.党政合署最终组织形式

虽然目前就党政合署的方向问题还不够清晰，但是根据十九大报告中所指出的改革方向，党政机构的合署改革主要分为合署办公和合并设立两种方法。合署办公是指在不改变原有机构名称与职能的基础上将两个或多个职能相似的机构合并成一个相联系的部门，但是合署办公并不代表着一个机构多块牌子，合署改革表明两个机构已经组成了内部相对统一的有机整体，对于内部机构的划分不是以内部部门的名称来划分的，而是以各个部门各自的职能进行划分的。而合并设立则是指将两个以上职能相似的部门合并成一个部门。改革合并之后的政党机构，不仅要凸显对其的领导，还要保证在行政过程中保障行政行为的合法性授权。

（二）党政合署遵循的基本原则

党政合署遵循的原则[3]主要是在党政合署改革过程中对于如何处理好党政关系，针对改革过程中问题的处理所应当遵循的基本原则。在一定情况下针对党政合署机构改革的立法也应当遵循的原则。

在党政合署改革过程中处理好党政之间的关系最重要的原则就是要始终坚持中国共产党的领导。坚持和加强党的全面领导，是中国人民历经革命、建设与改革，在深切体验和自主思考过程中获得的共识，是我们党在经受磨难中不断发展壮大、我国社会主义事业在战胜困难中不断前进的成功经验[4]。坚持和加强党的领导同时也是我们在党政合署改革过程中破解改革难题，提升改革效率，不断克服困难的力量支撑。

（三）党政合署发展前景

在新的历史条件下，我们党要更好进行具有许多新的历史特点的伟大斗争、推进党的建设新的伟大工程、推进中国特色社会主义伟大事业，必须进一步加强和规范党的工作机关工作。实行党政合署是增强党对行政工作的领导，加强行政工作的稳定性与权威性的重要保证，对于夯实我国行政组织基础，推进我国治理体系和治理能力现代化，提高我国行政水平具有重大的意义。

党政合署工作涉及到政党制度与国家机关制度等不同种类的制度方式，其中国家机关机构制度是改革依靠的首要内容，机构改革必然涉及到宪法制度的改革，无论是2018 年的修宪还是相关报告的提出，都在不停地对党政合署改革进行探索，不断地在寻找处理党政关系的科学路径，党政机构合署迫切需要具体而又科学的方法与理论进行指导，而理论与方法都是在实践过程中不断探索出来的，为此党政机构整合提出理论指导，推动系统化的制度体系尤为重要。

二、当下党政合署体制重构的必要性

（一）党政合署是当前行政机构改革的必然要求

首先，当前我国的党政机构改革与我国的党政体制密切相关，几乎没有党政机构合署的案例可以进行借鉴，但就当前我国党政机构的具体形式，进行党政机构合署改革是具有可行性的，一方面在于我国现阶段的行政体制，党的权力体系对于宪法权利体系是具有主导性的，另一方面在党的机构与行政机构的关系上存在着职能相似或者相近的部门为机构的整合提供了可能。

其次，在当前我国的党政关系方面，近些年来我国一直在探索党政关系规范化的道路，在强调党政关系协调的同时，使某些无关的职能进行分离，使某些相关的职能进行合并，这样对于规范党在政府过程中的运作模式，提升我国行政效率，加强党政工作的效率以及协调具有重要的意义。

再次，党政合署体制改革是机构改革工作法治化的基本要求，法治中国的建设需要通过立法发挥其对改革的引领和推动作用，早在1982 年《宪法》第五条就有规定，中华人民共和国实行依法治国，建设法治国家。而且在《党章》中的总纲部分也把完善中国特色社会主义法律体系，加强法律实施工作，实现国家各项工作法治化作为中国共产党的重要任务。不仅在我国各个政策性文件中都体现出法治的重要性，而且法治的发展与完善则充分为党政合署机构改革提供了必要的前提条件，为正当机构的改革提供了法律基础。

党政合署的重大改革意义也是改革者努力促成党政合署办公改革的重要驱动力，实行党政合署办公改革，在新时代新时期让公民过上更加美好的生活，需要更科学合理的管理体制，需要更优质高效的公共服务。在全面推进法治社会、依宪治国，加快建设法治政府的背景下，深化机构和行政体制改革，具有重要意义。

最后，党的许多工作部门的职能与一些行政部门的职能有着很大的重合度，极大地浪费了办公资源。实行党政合署办公改革，也是建设便捷性国家的体现。通过充分整理合并职能相近部门的人力与办公场所的各种资源，可以大大节省政府的人力、物力成本，同时也大大缩短了信息沟通的时间与空间距离，减少不必要的财政开支，降低公共服务的财政成本。

（二）党政合署是解决当前社会矛盾的重要因素

机构职能的繁琐与不平衡是当前改革的基本动因，也是当前社会矛盾在行政机构领域的表现。从时间上看中国在任何历史时期都存在着行政机构职能不平衡的矛盾，不同层次之间具体矛盾也各不相同，这些矛盾在制约行政效率的同时，从另一方面也推动了行政机构的改革。

行政机构的改革本身就是对当前所处的社会条件下的社会矛盾的一种应对方式，社会矛盾使得当前党政机构存在不平衡不完善的矛盾，揭示了我国当前在行政领域所应面对的核心问题和当前行政机构改革的根本任务。只有充分地把握社会矛盾才能更加有针对性地调整和优化政府职能，促进社会矛盾的尽快解决。

党政机构改革要适应当前我国处理主要矛盾的方向与方法，从而对我国党政机构进行实质性的变革。社会矛盾是从量变不断积累到质变的过程，也是当前党政机构改革实现从量变到质变的重要推动力。要在改革过程中始终把握好广大人民群众对于美好生活的需要，使机构改革真正做到公平公正、效率和普惠大众。

三、党政合署改革对于当前行政法的影响

（一）党政合署对于行政法改革的必要性

俗话说改革所致立法先行，党政合署改革势必会影响行政法的制定与规范，根据行政法的特点，既有有利于党政合署改革的方面，又有限制其发展的方面。

1.行政法在形式上，行政法本身的灵活性导致其难以形成统一的法典。因此在改革过程中立法的方式与过程可以简单化与便利化，从而促进党政合署改革的顺利进行。另外由于行政法的法律渊源的多样性也决定了在党政合署改革的立法过程中可以在各个层次不同阶段不同的具体问题进行具体的规制，避免了法律对于具体问题规定过于抽象的缺点。

但是由于行政法的灵活性可能导致在制定法律的过程中出现不同层次的法律渊源相互矛盾或者出现重复规定不利于行政法律的简洁明了与方便查询，更有甚者会导致行政法律立法出现体系结构上的断层，不仅不利于行政法发展，也不利于党政合署改革的推进。

党政合署改革势必会导致国家行政机构的重大调整与变革，当然也会导致行政法的立改废，尤其是在行政机构领域的立法会发生重大的变革，因此在行政法有关行政机关方面的立法应当仔细考量，既要满足当前行政改革的要求也要满足行政机关上下级之间的工作关系，确保其内容的有机统一也要保证其所规定的行政机构之间的关系做到有机统一，相互配合把行政效能发挥到最大。

2.行政法在实质上是控制与规范行政权的法，党政合署改革的目的也在于加强对于行政权力的控制从而保护好公民权利，因此党政合署改革会对行政法的发展与完善具有促进作用，一方面通过立法规范党政合署改革的内容与方式，另一方面通过立法也在逐步实现行政法控制与规范行政权的目标，以改革推动立法的发展与进步。

3.行政法的内容是调整行政关系的法，党政合署改革势必会产生新的类型的行政关系，新的行政关系的产生也必然要求新的行政立法加以调节，因此党政合署改革不仅仅是要求在行政机关领域加强立法，同样重要的是要在党政合署后所产生的新的行政关系进行调节而进行的立法，立法的目的不仅仅在于为现有的改革方案铺平道路，同样重要的是要通过立法将现有的问题以及未来将会产生的问题以及与之相关的问题进行调节，通过立法者的高瞻远瞩用法律的稳定性来解决社会生活灵活多变的问题，只有这样才会制定出好的稳定的法律。

（二）当前行政法面临的挑战

党政合署之于行政法的挑战主要集中于对于行政组织法的挑战，行政组织法主要规定了行政机关的性质和法律地位；组成机构；职权；行政机关的设立、变更和撤销；活动的原则和制度。党政合署改革所涉及的正是对于行政组织机构的重大变革，党政合署改革必然会导致行政组织法的重大变革。

1.对行政组织体系的挑战

党政合署的改革主要内容便是将在内容或性质上形同或相近的党的工作机构与行政机构进行合并整合，虽然只是说明了整合的改革目的，但是却并未说明在党政合署之后对于所成立的工作部门是属于行政机关体系还是属于党的机关体系，又或者是在合署办公之后党与政府各有自己的一套管理体系，在各自的管理体系中对合署部门进行管理与控制。

就目前的形势来看党政合署办公之后就其管理体系进行党政分别管理，这样的改革方法达不到党政合署改革所确定的目的，反而会加重党与政府的工作负担，更加不利于行政效率的提升。因此当前的合署办公的主要形式便是将合署办公的最终部门纳入到行政管理体系当中去，因为党的工作部门在改革之前属于党的工作体系，而行政法对其并没有约束性，因此将党的工作部门融入行政体系当中会对行政法产生不小的冲击，甚至会使其迎来根本性的变动。

2.党内法规对行政法内容的挑战

在宪制体系中，国家法律的重要性不言而喻，但在权力双轨制下，党内法规的地位更不容小觑。单纯从性质上看，党内法规仅仅是一种团体组织的内部规定，它不是国家法律，不靠国家强制力作为实施的保证。党内法规对党员的约束力通过党员的自觉遵守与党纪的严格执行来实现，党纪不具有强制力，却可以影响党员的政治生命与发展前途。因此，相对于国家法律这种具有强制力的硬法而言，学界普遍认为党内法规是一种软法[5]。不过，中共长期执政的特殊地位赋予党内法规更强有力的影响力。因为我国国家机关的领导干部大部分是中共党员，所以党内法规对党内关系的调整，必然涉及对国家事务的治理，进而对国家法律及其构建的宪制系统产生巨大影响。

行政规则是指行政机关为规范内部运作秩序，在行政机关内部发布的抽象性规定，这种规定的效力范围局限于行政机关内部机构及其工作人员，并不对外发生法律效力。而行政规则的外部化，是指这种内部规则的法律效果扩大化，间接影响外部的行政相对人的现象[6]。党内法规外部化与之相似，只不过受到外部化影响的不是行政相对人，而主要是执政党所控制的国家机关及其运行体制。

党政合署意味着不仅仅是党与行政机关的机构的整合，更加意味着所代表着的背后的体制规定的融合，因此党政合署的行政法的完善应当借鉴党内法规对于相关部门的规定，党内法规之于党的工作部门就好比行政组织法之于政府工作机构，要针对不同的部门所对应的党内法规及工作章程进行借鉴，从而实现党政工作部门更好的融合，避免出现因法律法规规定的冲突以及变动的不合理造成党政合署貌合神离性质的改革。

四、探索党政合署体制下行政法的改革方式与发展方向

合署改革的目的一方面在于提高行政效率，另一方面也是实行依法治国的重要体现。党的工作部门并不受行政法的制约，这对于倡导依法治国的社会是存在法律漏洞的，实行党政合署就是要把行政权力集中起来进行法律的统一管辖，将权力纳入法律的体制内，保证国家权力在法律的监督下行使。党政合署将职能相近的工作部门进行整合纳入统一的行政规范体系当中而不是统一的党的工作体系当中，同时行政体系受到行政法的制约，由此在整合权力的同时也加强了对权力的法律制约，这是党政合署改革中的重要一环，缺少法律的制约与保护，所有的改革都将在社会中显得苍白无力。

（一）立法在改革中起先导性作用

党政合署的组织建设，要同时遵守法律规范和党内规范，无论是党政机关的合并设立还是党政机构的合署办公，都体现出规范性文件的重要性，也体现出党政机构的二重性，在改革的过程中也必然会出现适用法律规范与使用党内规范之间的冲突。在应对规范之间的冲突过程中，一是要确定规范性条款之间的效力预登记之间的差异，二是建立好冲突规范条款的备案审查程序，尽最大的可能缓解党内规范与法律规范之间的冲突，加强二者之间的衔接。党政机构合署改革是在党的领导下在宪法法律范围内的改革，在改革的过程中要始终运用法治思维与法治的方法，切实贯彻“合法性是全面深化改革的推进原点和基础”这一思想原则。

重大改革于法有据并不意味着固守我国现阶段的法律不变，而是在现有法律体制框架下进行政党机构合署改革，真正要做到的是在改革过程中保持法律先行，通过法律来保证各项改革措施的顺利进行，通过立法、法律解释以及冲突调节机制来填补当前改革法律空白，另外应当将行之有效的合署机构改革的具体方法与成果尽快上升为法律，加强法律对当前改革进度的推动力和对当前改革成果的巩固。

党政合署改革离不开法律的创新与完善，同时法律的发展与变革离不开实践的不断发展，二者是相互促进、相辅相成的，落实确定好改革与立法之间的关系，同时也要保证立法的稳定性不能朝令夕改而导致改革的混乱，同时也容易导致政府机关公信力的下降。

（二）健全合署办公的行政监督与制约机制

党政合署改革势必牵扯到对其监督机制的改变，因为党政机关各有各自的一套系统④，虽然在一些体制上其工作职能有一定的重合或相似使二者可以进行合署办公的改革，但是对二者的监督的力度却只能增加不能减少，虽然将两个部门合并为一个部门提高了管理与行政的效率，但是部门合并带来的权力的集中则有可能导致权力的滥用和部门的腐败，因此加强对党政合署改革后的权力监督显得尤为重要。

对于党政合署办公的监督首先应当建立起一套行政法律监督机制。加强对合署办公后的权力监督，应当针对合署机关的不同属性各自确定具体的法律监督方案，一方面要加强行政队伍自身的廉洁性建设，加强机关内部的团结性，做到思想效率相结合，另一方面要注意在合署办公后的机关中加强对权力分配的管理，既要避免权力过于集中导致腐败，又要避免权力过于分散导致办公流程的复杂化，也不利于对权力进行监督。

另外还要针对党政合署机构的考核和奖惩制度的建立与完善进行重点规划，考核机制有助于加强工作人员的责任感，奖惩制度有助于激励工作人员的荣誉感与归属感，同时加强内部工作的监督，从内而外地建立起党政合署机构的制约监督机制。

（三）推动法律的实际推行与运用

探索党政合署机构改革，需要充分地利用地方优势，发挥地方的积极性与首创性[7](P275)。实现法律变革与实际相联系，使法律能够在各个地方得到更加具体的运用。地方党政机关身处地方治理战列最前线，面对着的是更为具体更为紧迫急需当下解决的问题，因此改革的任务也就更大。提升地方党政合署机关改革积极性，为党政合署机关改革不断开辟道路，不仅仅要进行自上而下的改革[8](P87)，而且要通过地方的改革来推动上级的改革整体的改革，这样才能更容易收获巨大的成功。

（四）明确党政关系，推动法律完善

如何正确认识和处理好党政关系，实行党政分开，是社会主义建设存在的一个悬而未决的重大理论问题和实践问题。1980 年8 月18 日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上发表了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，一针见血地提出了党和国家现行领导体制中存在的权力过分集中和党政不分、以党代政的严重弊端，提出要改革权力过分集中的领导制度，使党“可以集中精力管党，管路线、方针、政策”。现如今实行党政合署体制改革，如何处理党政之间的权力分配关系到我国当前行政体制的发展方向，同时也关系到更为深远的改革方向。

尽管当前党政关系发展密切，但要到达党政完全统一，使其归属于同一系统之内还是不太现实的[9](P321)，同时如果强行实现党政不分，那么所导致的后果是难以估计的。所以正确区分党与政之间的关系界限，明确党政各自的范围是党政合署机构改革的重要前提。

党政合署机构改革要求做到将职能相近或者相似的党政机构进行合并办公，这就意味着并不是所有的机构都必须进行党政合并，作为机构是否能够合并改革的界限[10]，应当在改革过程中划分好各机关自身职能，以职能的连接点作为党政关系的界限，一方面能够帮助落实合署改革的基础，另一方面又能够帮助明确党政关系，促进党政关系平稳发展。当然此项划分能够使党更加明确行政机关各自的职能，从而加强党对行政工作的领导，提升行政效率。

现如今党政发展总体方向上是以有机结合、规范党政关系为主。当然我国目前行政体制与党的管理体制形式上是分开的，自20 世纪90 年代以来，人大的职能进一步完善，党以国家权力为切入点，将党的主张落实到国家机关的每一个角落，同时随着我国法治建设的不断完善，法制体系的不断发展，进一步对党的领导进行了完善与发展，使其不断完善自身，对其权力的行使更加明细化，在加强自身建设的同时保证其正确地行使各项权力。当前立法方向主要明晰了行政机关的职权与工作程序，使党更加接近行政系统内部，从而提升党对其的主导力量。

结语

党政机构改革是行政法领域研究的极为重要的方面，它不仅仅是单纯的政府机构改革，其改革涉及的是党与政两个不同的体制体系，所涉及的是当前行政组织法与行管行政部门法律的改革，难度是之前所有行政机构改革无法比拟的。明确立法在改革中的重要作用是改革的前提，优化政府机构设置和职能配置是改革的重要任务，坚持党的领导是改革过程中始终要坚持的原则，推进党政合署机构改革的道路宏伟而又漫长，需要党和国家的共同努力，当然也离不开广大人民群众的支持。

注释：

①中央机构编制委员会对“机构改革”的释义为：“为了适应社会政治经济发展的需要而对党政机关的管理体制、职能配置、机构设置、人员配备以及这些机构人员的组合方式、运行机制所作的较大调整和变革。”引自中央机构编制委员会网站

②该观点是针对党政合署展开论述的，党政合署作为党政机构整合的一种方式，其相应的分类方法可以为党政机构整合研究所借鉴。

③2018 年改革决定将此详述为：“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益。”

④中国共产党的组织原则移植并发展了俄国革命时期共产国际的“二十一条”，延续了“高度集中的组织”“在党内实行铁的纪律”等精神内核(参见：尤里乌斯.布劳恩塔尔著《国际史》第2 卷，上海译文出版社1986 年版，第631 页—641 页）。