垃圾焚烧厂建设引发邻避冲突的原因及治理研究

郭梁赟 李忻愉 李嘉欣 唐亚文 吴美静

摘要：垃圾焚烧设施的建设是缓解当前我国垃圾处理问题的重要方式之一。垃圾焚烧厂的建设引发了苏家坨、六里屯、阿苏卫三地的邻避冲突。通过对三地邻避冲突的分析比较，我们发现通过制定合理的经济利益补偿标准、科学选址，做好城市规划、决策过程民主化以及强化对垃圾焚烧厂的监管，能够较好的治理邻避冲突。

关键词：邻避冲突;垃圾焚烧厂

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.05.054

1研究背景

根据《2017年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》，2016年全国214大中城市生活垃圾产生量为18850.5万吨，如此大的生活垃圾量给我国的垃圾处理提出了极大的挑战。 目前我国生活垃圾处理主要还是采取填埋的方式，但是随着城市的逐步发展，城市用地越趋紧张，原填埋场使用年限将近，填埋的方式已经不能满足垃圾处理的需求了，并且由于过度填埋所造成的垃圾问题也越趋严重。因此，我国目前正在努力引进与发展垃圾焚烧技术，来缓解垃圾处理问题。然而垃圾焚烧厂的建设却引发了周边居民的抵制，这严重影响了垃圾处理和垃圾治理的工作。

2文献综述

邻避冲突的概念界定：邻避及邻避冲突。1977年O'Hare提出了邻避（Not On My Block）这一概念，用于描述那些来描述那些兴建能够带来整体性社会利益、但对周围居民产生负面影响的设施。而Not In My Backyard一词，1980 年时由英国记者Emilie Travel Livezey提出，描述当时美国人普遍对于化工垃圾极为警觉和反感的态度，后被媒体和学界广泛使用，指在现代化与都市化的进程中，许多集体消费的必要公共设施与非集体消费的生产设施，均面临因设施的外部性扩散，而引起周边居民反对与抗争的现象。此后，虽然相关研究的概念使用仍然多种多样，但逐渐呈现统一使用NIMBY（Not In My Backyard）或类似缩略语的趋势。国内对邻避的研究始于二十世纪九十年代，首先由台湾学者引进并研究，而大陆在21世纪之后才开始出现。张乐、童星认为，所谓“邻避”，意指一种产生效益为全体社会所共享，但负外部效果却由附近的民众来承担的设施，当这些公共服务设施的影响达到一定程度或人们认知程度提升，从而造成当地民众的抗拒心态与反对行动。

邻避与邻避冲突是经常混用的概念，不同学者有不同叫法与倾向。王佃利、徐晴晴认为邻避冲突即由邻避设施的选址和设置引发与当地居民之间的冲突及其效应;陈宝胜认为邻避冲突是指在一定社会政治经济技术发展背景下，某些成本效用分配不均衡的设施可能会 遭到周边居民的反对与抗争而引发的利益冲突。邻避冲突（Not In My Backyard conflict）是近年来社会的一种常态冲突，它是因邻避设施周边区民反对该类设施在本地区的选址和兴建而与政府部门之间发生的抵制和对抗性行为。

垃圾焚烧厂作为今后一段时间内我国垃圾处理的重要方式，专门研究这一类邻避冲突是有必要的。

3研究方法

3.1文献研究法

首先，我们通过知网搜索“邻避运动”、“邻避冲突”“垃圾焚烧厂∧邻避冲突”“垃圾焚烧厂建设∧邻避冲突”“垃圾焚烧厂∧邻避”等搜索方式，搜索相关的论文;其次，我们通过相关书籍专注等来查找与之相关的资料，以对以往专家学者的研究成果有更深的了解;再次外，我们通过搜索引擎搜索相关事件的关键字，从网络上的新闻报道、贴吧、论坛、博客、微博等渠道搜集事件的相关信息。

3.2深度访谈法

本文的一手资料大多为通过与当事人（包括周边村民、小区居民、事件组织者等）的深度访谈法获得，通过与当事人的深度访谈，了解事件相关信息，同时也了解当事人对于垃圾焚烧厂的观点、态度。此外，对于当事人的描述，我们也经过网络、新闻报道、论文等多渠道以确保出信息的真实性。

4事件回顾

4.1六里屯案例概述

六里屯位于北京市西北郊海淀区永丰乡。六里屯垃圾填埋场于1999建成，2000 年正式启用运行，此后，该垃圾填埋场周边居住和工作的人口不断增加，居民多次向有关部门反映臭味扰民问题。2005年9月，北京市海淀区市政管理委员会向北京市环保局报送垃圾焚烧发电厂环评报告，计划选址于六里屯垃圾填埋场南侧。同年11月，环评报告得到北京市环保局的同意批复。2006年底，海淀区政府宣布计划在2007年动工建设垃圾焚烧发电厂。消息传出后遭到填埋场周边居民的强烈反对。2007 年6月5日世界环境日，上千名身穿印有“反对建设六里 屯垃圾焚烧厂”字样白色文化衫的六里屯居民聚集在北京市环保总局门口，手举标语，请求停建六里屯垃圾焚烧厂。6月12 日环保总局公布关于六里屯垃圾焚烧发电项目的行政复议决定，指出该项目应进一步组织论证，扩大征求公众意见范围并将结果报送北京市环保局核准并发布公告，然后报国家环保总局备案.在此之前，该项目不得开工建设，六里屯项目搁置。201 1年春节前夕，海淀区区委书记赵凤桐在北京市两会上明确回应，不在六里屯建设垃圾焚烧发电厂。

4.2阿苏卫案例概述

阿苏卫是北京市昌平区百善鎮和小汤山镇交界处的一个村庄.1994年这里建成一个垃圾填埋场。2009年4月，北京市政府提出在阿苏卫建设垃圾焚烧发电厂项目。7月下旬.该项目进行了第一次环境影响评价公示，这引发了周边几个高档社区居民的高度关注和强烈反对。他们在网上掀起了抵制阿苏卫垃圾焚烧厂的热潮。同时居民组织了两次线下维权行动——第一次是在2009年8月1日58辆私家车在社区附近巡游;第二次是同年9月4日在北京农业展览馆100多名社区居民在展览馆前集结“散步”，这次维权行动中多位居民被警察带走并被行政拘留。两次维权行动后社区居民开始转变维权思路，他们组成以律师黄小山为代表的“奥北志愿者小组”通过学习和研究，完成了《中国城市环境的生死抉择——垃圾焚烧政策 与公众意愿》，并通过不同渠道递交给政府相关部门。2010年2月22日，政府官员、专家、居民代表（黄小山）及媒体记者一行7 人赴日本进行了为期10天的垃圾无害化处理考察。阿苏卫垃圾焚烧厂项目于 2014年底进行了新的环评公示，2015年4月23日举行了环评审批听证会，该项目目前在建。

4.3苏家坨案例

六里屯反建成功之后，2010年政府决定在同处海淀区的苏家坨大工村的一处建设垃海淀循环经济产业园再生能源发电厂（即垃圾焚烧厂）。该处位于六里屯西侧，海淀区和门头沟交界处。因垃圾焚烧厂建设需要，政府对苏家坨进行了搬迁工作。该项目涉搬迁腾退涉及海淀的大工村、周家巷、徐各庄、南安河、北安河、北四社区、位于门头沟区的金隅集团回迁楼。然而部分居民因不满意政府的拆迁政策，没有搬迁。从此“留下的”苏家坨村民便开始与垃圾焚烧厂的拉锯战。2017年2月27日该项目烟囱排放出红棕色烟体，这引发了周边群众的恐慌，居民通过各种渠道投诉，这使得该项目于居民之间的矛盾更加凸显。

5成因分析

5.1基于污染及健康的担忧

无论是六里屯、阿苏卫、还是苏家坨都提到了对垃圾焚烧厂对于污染及其由此对于身体健康的污染，如地下水、空气污染等。垃圾焚烧厂产生的污染主要源于垃圾运输过程中的泄露、垃圾焚烧产生的废气以及焚烧产生的残渣，而这些处理不当都会对周边环境以及居民的生命财产造成巨大威脅，因此居民的顾虑就不足为其了。而其中最突出的莫过于二噁英了。二噁英实际上是一些氯化多核芳香化合物的总称，总的英文简写为PCDD/Fs，其毒性被传“比氰化物大1000倍，比马钱子碱大 500倍”，加之传闻其具有高度致癌性，因此居民对此讳莫如深，无论官方如何解释排放标准的安全性。几乎每个案例中都有“二噁英”这个词，二噁英几乎成为了垃圾焚烧厂的代名词。

5.2经济利益原因

通过与对当地居民的访谈的分析，我们发现经济因素也是引发冲突的重要原因。而经济利益包括对于当地房价影响、拆迁补偿等问题。六里屯、苏家坨垃圾填埋厂近年来新建了许多中高档小区一般这些高档小区都不在规定的拆迁补偿的范围与距离之内，也就是所这些居民的利益就算受到了侵害，他们也很难得到相应的利益补偿。此外，就算得到一定的经济补偿，这对于巨大的房价损失也是微不足道的。因此假如建设垃圾焚烧厂，这群人的利益的损失是不可挽回的。阿苏卫事件的领导者之一的H说：“为什么那时候关注就是因为我们都是一帮富人，我们那时候就是出于对财产权的保护。因为我们那个时候别墅太贵了，那时候北京房价那么高，我们都上千万买的别墅，这一辈子就买这么一套别墅，你说放这儿建一个焚烧厂，那我们就认为这是臭气的问题，另外一个就是房价的问题。你这一建我们房价咣当就腰斩了，一斩就是几百万1000万，那我们哪干，是不是？”。而阿苏卫垃圾填埋场附近的村民，也是受垃圾焚烧厂与之前的填埋场影响最大的人群，然而他们对于垃圾焚烧厂的态度与高档小区的居民截然不同。在垃圾填埋场影响到居民的相关生活的时候，他们也采取过拦截运载垃圾的市政车辆。但是当周围村民知道要建垃圾焚烧厂，且自己会被拆迁后，周边的村民对此都保持了沉默，代之加紧施工、加盖房屋（以获得更多的补偿）。面对对于建设垃圾焚烧厂这同一件事，受影响更严重的一方对此默许支持，而影响更轻的一方却坚决反对，这与经济利益有莫大关系。苏家坨事件根本原因也更简单——对搬迁补偿条件不满意。当问到补助到位时是否可以接受垃圾焚烧厂的建设时，一居民说“咱这儿说老实话，它又不影响我们，你又不碍我们的事儿，那你就弄呗”。

5.3社会心理原因

美国著名的社会学家戈夫曼（Erving Goffma）在《污名：受损身份管理札记》 一书中较为系统地研究了污名化与社会排斥的关系，指出污名化就是社会赋予某些个体或群体以贬低性、侮辱性的标签，进而导致社会不公正待遇等后果的过程。现代社会出于对日益增多的风险的担忧，人们赋予污名的对象的范围发生了改变，不再局限于对群体 （个人）的污名，而是推广到任何被认为是有危险的事物、技术和组织甚至制度设置上来。现在垃圾焚烧厂被贴上了“二噁英”、“污染”、“致癌”等标签，成为了大众眼里的负面事物，人们从媒体得到也是类似的负面形象。于是只要出现垃圾焚烧厂，出于直觉人们“理所当然”的去反对它。

5.4政府处理方式不当

从三个案例中我们可以看出，在垃圾焚烧设施引起的邻避冲突的成因中，政府的行为方式不当在其中的作用不可忽视。

政府的职能越位是指其超越自身职权范围，部分或完全取代其他社会主体有权参与管理的公共事务。这样的行为不仅会对政府管理造成负担，降低资源配置效率，也会抑制公民参与社会治理的热情和意愿。在三个案例中，我们可以看到政府在垃圾焚烧设施立项过程中对公众参与权与决策权的忽略和代行是造成邻避冲突的重要原因。六里屯案例中，在选址决策政府是做出决策后才告知公众，虽然因为受到公众要求，召开了听证会，但与会代表大多数是“政府帮手”，缺乏一定的代表性，并且利用媒体，大肆宣传“垃圾焚烧完全无害化”的观点，缺乏客观性;在阿苏卫案例中，政府也是在选址决策已经确定后才进行了环境影响评价公示，在选址决策过程中并没有征集公众的意见，而是单方面做出决策后，通知公众;而在苏家坨案例中，在修建之前进行了民意调查，但并未告知当地居民此次调查的用途，公众并不知参与的调查是用于“焚烧厂选址”。我们可以看出，政府在选址的决策过程中，对公众的参与权并没有足够重视，有意识地通过封锁或瞒报消息、语言上打太极、形式化参与等方式。

被动型回应，政府沟通协调能力不足。在垃圾焚烧设施引起的邻避冲突中，需要政府具备强大的沟通能力，与公众、企业进行沟通，并通过整合各方诉求来达成共识，从而避免利弊冲突的进一步发展。然而，在三个案例中，我们可以明显看到，政府的沟通协调整合能力是不足的。一方面，他们多采取单向命令式的方式向公众传达政府的态度和意见，而没有采取双向互动的方式，听取公众及企业的意见;另一方面，在协调过程中往往采取“镇压”“恐吓”的比较粗暴的方式，阻止公众的行为。这样反而激化了公众的不满情绪，将邻避冲突推向“暴力反抗”的局面。

5.5本质：垃圾产生于处理矛盾的凸显

人们对于垃圾焚烧厂的怀疑、担心，也体现出了另一个本质原因——垃圾产生与处理之间的矛盾。随着经济生活的发展，人們产生垃圾的量也越来越大，已经超出了自然的净化能力，同时人类目前的垃圾处理能力还无法达到完全清洁无污染的处理这些垃圾的水平，无论是填埋还是焚烧都无法做到完全无污染。而据《2015中国环境状况公报》，2015年全国设市城市生活垃圾清运量 为 1.92亿吨，城市生活垃圾无害化处理量1.80 亿吨。其中，卫生填埋处理量为1.15亿吨，占 63.9%;焚烧处理量为0.61亿吨，占33.9%;其 他处理方式占2.2%。无害化处理率达93.7%，比 2014年上升1.9个百分点。全国生活垃圾焚烧处理设施无害化处理能力为21.6万吨/日，占总处理能力的 32.3%。从中可以看出，填埋、焚烧还是主体。因此垃圾产生与处理能力技术之间的矛盾也是其中隐藏的本质原因。因此，就算是现在的技术有风险、有危害管理者当局别无他法，于是便出现了“垃圾围城，没办法，肯定有人受害，但是没办法，这个是现实”。

6治理措施

（1）制定合理的经济利益补偿标准。

通过三个案例分析我们看出邻避运动的产生经济利益是一个重要的因素，无论是想拆迁的村民、房价被影响了的高档小区居民，给予一定的经济补偿的确是一个重要的措施。再者，作为环境不公的受害者，经济利益的补偿也解决环境不公的重要途径。但通过阿苏卫的例子我们发现，经济补偿一个还涉及补偿标准与补偿范围。就如设定的补偿范围是半径5公里以内的居民，那么5.1公里的居民就不会受到损害吗？这个范围以外的居民的损害通常的把不到补偿，这也是为什么阿苏卫附近中高档小区居民反对垃圾焚烧厂如此决绝的重要原因。

（2）科学选址，做好城市规划。

六里屯垃圾焚烧厂的前身六里屯垃圾填埋场建设时该地本是西六建工厂的取土坑，当时周围多是农田等，居民较少。后来城市扩张，周围的建筑越来越多，越来越近;阿苏卫附近的纳帕溪谷、橘郡等中高档小区也是在垃圾填埋场建立之后建立的。如果城市规划者在城市建设的早期就对周围的建设做好规划，做好建垃圾焚烧厂的规划，在周围布局一些对于污染敏感度较小的工厂、仓储设施等，禁止建设居住区等对环境要求较高的设施，就可以很好的规避风险，同时节省土地房屋征收补偿费用。

（3） 决策过程民主化。

纵观六里屯、阿苏卫、苏家坨的建设垃圾焚烧厂的建设决策过程，民众总是有意无意的被忽视。六里屯垃圾焚烧厂建设过程中居民并没有得到参与得到相关的决策中，只是从规划中得知 要修建一座垃圾焚烧厂;阿苏卫居民则是在去政府办事，在小汤山政府公告栏黑暗角落发现的公示，这些都加剧了群众的不满，因此决策过程公开化、民主化、透明化是一个重要举措。

（4）强化对垃圾焚烧厂的监管。

六里屯、阿苏卫、苏家坨三个案例中，垃圾焚烧厂都宣传自己是达标的，甚至是欧盟标准。但群众似乎并不信任。苏家坨案例中，2017年2月27日该焚烧厂发生了冒红烟事件，官方的解释是 “铁锈”、 “三氧化二铁”，居民并不买账，何况该焚烧厂还安有实时监控的电子显示屏。并且居民作为个体去监督焚烧厂，显然不具有相应的能力与技术条件，而与政府扯上关系的机构又通常不被信任，因此独立的第三方监督机构就想的尤为重要了。

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