我国城市社区居家养老PPP模式应用的问题及对策研究

刘耀东 宋茜培 孟菊香

摘要：伴随着经济社会的发展，我国的人口老龄化程度日益加深，老年人口的增多给我国传统的养老模式带来了挑战，日益呈现出资金不足、供需矛盾等问题。PPP模式在城市社区居家养老服务中的应用在一定程度上缓解了城市老年群体养老服务需求与供给之间的矛盾。在探究当前我国城市社区居家养老PPP模式发展现状及问题的基础上，寻求国内外发展经验，以期解决城市社区居家养老PPP模式应用中出现的公私利益冲突、法律法规不健全、服务项目与内容供需失衡、监管不到位等问题，构建公共部门与私人部门间利益共享、风险共担的城市社区居家养老PPP模式。

关键词：人口老龄化;城市社区居家养老;PPP模式

中图分类号：F24文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.05.033

我国传统的养老模式是以家庭养老为主，机构养老为辅，但是伴随着我国人口老龄化程度的不断加深，传统的养老模式已难以满足当前庞大的老年群体的服务需求。根据中华人民共和国2017年国民经济与社会发展统计公报资料显示，截止到2017年年末，“我国60周岁及以上的人数达24090万人，占总人口的17.3%，其中65周岁及以上的人口有15831万人，占总人口的11.4%”。我国的人口老龄化问题日益加深，已成为社会密切关注和亟待改善的问题。2013年，《关于加快发展养老服务业的若干意见》文件中明确提出，“逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系”。城市社区居家养老服务属于准公共物品的范畴，因此，将PPP模式注入城市社区居家养老服务中是有利于提高服务质量和服务效率的。福利多元主义理论强调政府不再是社会福利的唯一提供者，主张多元主体参与，政府在福利供给方面承担规范者和购买者的角色，该主张与当前城市社区居家养老PPP模式的内涵有异曲同工之处。因而，基于福利多元主义理论，在城市社区居家养老中引入PPP模式，形成公私部门共同投资、共同管理、利益共享、风险共担的养老服务模式，融合居家养老与社区养老，以期缓解养老服务的供需矛盾，构建完善的社区养老体系。

1我国城市社区居家养老PPP模式的发展现状及问题

社区居家养老一词最早出现在《关于加快实现社会福利社会化的意见》中，区别于传统的建立在血缘关系上，由子女或亲戚赡养的养老服务模式，现代意义上的社区居家养老模式是以社区为平台、以家庭为基础、以政府为主导、以社会力量为补充的多元主体参与的服务模式，旨在为老年人群提供生活照料、家政服务、医疗保健等物质需求和娱乐、关爱、心理咨询等精神需求，是与机构养老、家庭养老相互补充的一种养老模式。

进入老龄化社会后，政府密切关注并采取了相应的措施，我国城市社区居家养老模式建设取得了一定的成绩。我国初步建立起一批城市社区居家养老服务设施和场所。据统计显示，至2017年年末全国各类養老服务机构和设施15.5万个，比上年增长10.6%，其中注册登记的养老服务机构2.9万个，社区养老机构和设施4.3万个，社区互助型养老设施8.3万个;各类养老床位合计744.8万张，比上年增长2%（每千名老年人拥有养老床位30.9张），其中社区留宿和日间照料床位338.5万张;各类老年活动室35.0万个，享受高龄补贴的老年人2682.2万人，比上年增长13.9%;享受护理补贴的老年人61.3万人，比上年增长51.5%;享受养老服务补贴的老年人354.4万人，比上年增长25.3%。然而，我国城市社区居家养老还面临着诸多问题和困难。

1.1公私利益冲突

在城市社区居家养老模式中注入PPP理念是符合可持续发展趋势的，由多元主体参与养老服务中，公共部门和私营部门通过资本合作，引入市场竞争机制，可以充分发挥公私部门双方的优势，从而提高城市社区居家养老产品或服务的质量和供给效率。但是，在城市社区居家养老PPP模式的具体运作中，由于没有具体的法律法规来界定公私部门双方的利益分配，既没有针对公共部门参与社区居家养老服务的“标尺”，也没有给私人部门设置“保护网”，双方容易在具体操作中形成利益冲突。如若过分重视保护私人部门的利益，则公共利益会因此受到损害;如若过分重视保护公共部门的利益，则会损伤私人部门参与居家养老服务的积极性。因此，在福利多元主义视角下城市社区居家养老PPP模式的应用中，需要以制度和标准的形式找到公共部门和私人部门之间利益分配的“度”。

1.2资金能力不足

福利多元主义理论认为政府不再是唯一的服务提供者，强调多元投入，PPP模式也主张公共部门和私人部门共同参与投资社区居家养老服务项目中。我国现阶段城市社区居家养老服务的资金主要来自于三个部门，即公共部门的财政投入、私人部门的社会资本以及老年人的自费投入等。然而，公共部门的财政投入大多使用于社区建设、管理人员的薪资、基础设施建设等方面，在居家养老服务方面实际投入资金较少，而私人部门具有“经济人”的本质特征，一般以追求盈利为目的，而私人部门投资社区居家养老产业的资金风险较大，投资回报周期表较长，私人部门常出现资金断链问题。

1.3精神服务供需失衡

现阶段，我国城市社区居家养老为老人提供的服务主要分为两个方面，即物质服务和精神服务，其中物质服务包括日间生活照料、家政服务、医疗保健服务等，精神服务分为心理健康咨询、娱乐活动等。然而，我国目前在社区中搭建的医疗服务平台只能满足老年人的基本健康需求，无法实现健康服务的全覆盖，医疗科技水平有待提高。最为重要的是，我国目前在城市社区居家养老中涉及的精神层面的服务存在严重的供需失衡，现有的心理健康咨询和娱乐活动难以满足老年人日益增长的精神需求，且精神服务种类也有待丰富多样化。

1.4养老服务队伍构建不协调

高水平、优质化的养老服务队伍是提升城市社区居家养老服务的基础。当前我国城市社区居家养老的服务人员重要由社区管理人员、专职人员和志愿者几部分组成。社区管理人员除需提供一部分服务外，其主要工作是以管理为主，专职人员由于薪资较低，人员较少且服务投入度不高，另外，专职人员中取得助理社会工作师等职业证书的又少之又少，志愿者具有较大的流动性和不稳定性，因此，作为城市社区居家养老服务的三大主要提供服务的群体，其服务队伍建设具有人员不足、积极性不高、流动性较大、专业化水平不高等特点，整个养老服务队伍构建不协调。

2国外经验借鉴

2.1美国PPP模式：政府主导与市场结合

美国作为世界第一大经济体，在政府的主导作用下，为鼓励社会力量参与养老事业，构建多层次、立体化的养老模式，将福利化与产业化进行有效的融合，充分发挥市场机制的作用，政府与私营部门在养老领域的合作水平较高。

第一，构建了完备的法律体系。美国早在1965年起，为了能够为老年人的医疗、救助、安养机构提供法律保障，出台了《多目标老人中心方案》、《老年法》等法律。其次，建立完善的养老金制度。由于美国强大的养老金制度的支持，使得市场力量能够大量引入美国养老机构中。

第二，为了吸引非政府组织和民间资本参与养老事业，政府大力推行PPP模式。当前，美国养老服务机构存在着三种服务和管理模式：一是由一些团体或个人进行出资，政府雇用专业人员进行管理;二是政府自己单独进行资金投入，而管理则交给团体或个人;三是在出资方面，政府、团体和个人三方共同负担，管理则交由团体或个人负责。

第三，为养老机构融资开辟渠道，培育市场力量。首先，在美国政府的政策引导下，养老机构能够利用以达金融市场的多元化融资渠道来发展养老事业。为增加老年人的支付能力，推出了“以房养老”等金融產品。其次，老龄企业发展迅速。目前美国之所以在养老产品的服务质量和供给效率等方面提升较快，主要原因在于涌现出了很多具有优秀的管理和运营技术经营良好的老龄企业集团，从而使得市场化运营的效率得到较大幅度的提升。再次，咨询服务的不断完善起着“专业谋士”作用，为美国养老事业的发展提供了服务支持。

2.2新加坡PPP模式：政社分工配合

新加坡于2000年正式步入老龄化社会，其重要标志为60岁及以上的老年人口所占的比例从1990年的8.4%上升到2000年的10.8%。然而，这一老龄化的态势还在进一步加速，到2010年，新加坡人口老龄化比例在10年间上升了5.2个百分点，达到16%。新加坡政府高度重视养老事业的发展，面对日益严重的人口老龄化问题，政府在法律、政策等方面为其提供支持，因此，实际上政府发挥着主导性作用。一方面，在养老机构的发展方面，制定专门的法律法规，使养老机构能够做到有法可依。另一方面，为了有效综合协调养老事业发展，成立了专门机构。人口老龄化跨部门委员会于1998年成立了。该委员会分为经济保障、健康护理等小组、就业小组、社会融入小组、健康护理小组、住屋小组、社会和谐小组等六个小组，综合解决老年人面临的各种问题。新加坡成立了“家庭和老年理事会”，旨在加强在养老院管理和指导方面，从而为养老院服务的规范提供了有效的保障。

2.3日本PPP模式：激发社会组织活力

日本是世界上老龄化程度最高的国家。根据日本厚生劳动省公布 2011 年人口普查数据显示，日本 65 岁以上老年人口比例为 23.1%，通过这个数据我们不难看出，与欧美一些发达国家相比，日本的老龄化程度要严重得多。基于日本老年人高龄化的特点，日本主要采取社区居家养老的模式，强调老年人接受养老服务的场所在家中，为了满足老年人家政服务和日常护理等需求，社区主要为老年人提供上门服务工作。这是由于日本多数老年人行动能力较差，身体健康状况不好，老年人养老对上门服务的需求较为旺盛。日本政府为缓解个体化的服务所带来的供需矛盾，不断发动志愿者组织参与到社区养老当中。在日本，非营利性组织参与到日本的居家养老服务的现象十分普遍，据统计，有超过 10000 个养老志愿者服务协会在从事服务于老年人的工作，这不仅解决了日本在养老事业中资金和人员的不足，而且有利用营造一个敬老爱老的文化氛围，从而能够产生一种社会化的效应。

此外，日本还积极推广公私合作项目，让更多的企业投资到社区居家养老领域。

2.4经验总结

美国、新加坡、日本在养老事业方面的有效经验，可为我国社区居家养老PPP模式的发展提供了有效的借鉴：

第一，树立了“产业化”与“福利化”有机结合的理念。西方发达国家普遍将养老事业看成是公益化与产业化相结合的事业。正是基于福利的基础上，将产业化的理论引入其中，“产业化”与“福利化”的有效结合，吸引企业的资本或非营利组织进入养老行业，把社区居家养老的发展放在整个养老产业的大格局中，从而打造政府、企业、社会组织、个人的有效合作平台。

第二，制定了完善的法律法规体系。西方发达国家十分注重契约精神，而契约精神的基础必须有完善的法律作为保障。PPP模式成功运作的前提条件就是有完善的法律作支撑，这仅保障了合作双方的权益，也避免了各种政策变化带来的风险，使PPP模式能够得到健康运行。

第三，发挥政府的主导作用，转变政府职能。政府的规范与扶持是各个发达国家养老事业得到健康发展的重要条件。各国政府力推的PPP模式使是政府与市场之间优势互补的作用，从而两者能够得到有机结合。政府职能的合理界定在推行养老机构的PPP模式中起着非常重要的作用。各发达国家为PPP模式的发展创造良好的监管、制度和政策环境是政府要发挥主导作用的重要体现，与此同时，通过PPP的合同关系，让社会组织或民营企业等社会力量成为养老机构的运营主体，从而达到共享收益、合理地分担风险的目的。

第四，建立养老机构PPP模式的专门管理机构。专门机构的指导与管理是PPP模式的成功运作与推行重要保障。为了构建覆盖全国的老龄服务网络，美国在全国各社区成立老龄服务中心。联邦政府的卫生与公众服务部下设了九个区域性办公室和老龄局;公共服务部则设立于州政府;老龄代理机构设立于州以下政府。新加坡政府于1998年专门设立了人口老龄化跨部门委员会。这些专门的管理部门，有利于发挥其综合协调作用，对PPP模式的具体实施起着保障的作用。

第五，发挥养老领域社会组织的公益服务功能。非营利性的特征是社会组织区别于企业重要特征，社会组织能够保证养老事业的公益性和福利性，从而克服养老领域资金和人员的不足。为此，各发达国家也充分发挥非营利组织志愿者的积极性。如日本，有超过 10000个养老志愿者服务协会在从事服务于老年人的工作。大量的志愿者的出现，大大减轻了日本这个过渡老龄化的国家的养老负担。

3推进我国城市社区居家养老PPP模式的发展对策

3.1完善相关法律法规，缓解公私利益冲突

完善统一的法律法规体系，既是公共部门的行为“标尺”，也是私人部门的利益“保护网”。PPP模式下的城市社区居家养老服务项目是公共部门和私人部门的共有产权，两者利益共享、风险共担，任何一方的失信或失责都会给整个项目的运营造成极大的损害。公私部门双方应明确各自的职责与定位，公共部门做好土地、政策、补贴等工作，私人部门投入资金、技术和管理等。因此，需要一整套统一完善的法律法规体系，以法律来明确双方的权责关系，保证项目运营的协调性，以法规规章来统一标准、规范程序，保证项目运营的规范性。

3.2拓宽资金来源渠道，构建政策扶持体系

充足的资金来源是保证城市社区居家养老PPP模式健康运营的前提。项目的资金主要来源于两个方面，即私人部门的资金投入和公共部门的政策补贴。当前的资金筹措渠道单一，资金能力不足严重束缚了项目的发展。因此，公共部门和私人部门应创新思维，寻求其他融资渠道，例如，通过税收优惠、收费减免等政策吸引其他社会力量参与城市社区居家养老服务中，鼓励社会捐助。此外，公共部门应加大对城市社区居家养老服务产业的税收、土地的政策扶持，建立一整套的政策扶持体系，避免碎片化、低效化政策扶持。

3.3创新养老发展理念，推动智慧居家养老

创新是发展的源泉，城市社区居家养老服务不能仅仅局限于生活照料中的饮食、生活起居、卫生等方面，医疗健康中的理疗、体检、小病救助等方面，精神服务中的娱乐、心理咨询室等方面。现代化的城市社区居家养老PPP模式下的服务应该是多样化的、智慧化的，公私部门应充分利用现代科学技术，共同搭建城市社区居家养老服务平台，构建便捷高效的热线服务，提高社区居家养老的医疗服务水平，创新精神层面的服务类型，为老年群体提供舒适的养老环境。

3.4加强服務队伍建设，提高养老服务水平

助理社会工作师等资格证书是体现社区居家养老服务队伍水平的直接认证，但面对如今社区中此类持证人员极具匮乏的局面，公私部门应加强对养老服务队伍人员的培训，支持服务人员积极学习，接收正规系统的培训，考取资格证书。另外，公共部门应提高养老服务队伍人员的薪资水平，给予相应的优惠政策，加强养老服务岗位的吸引性，鼓励优质人才参与城市社区居家养老服务中去，多方位提高养老服务队伍的服务水平。

参考文献

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