西北民族地区乡村振兴的途径与选择

雷兴长 徐 烨

（兰州财经大学国际经济与贸易学院 甘肃 兰州 730020）

西北民族地区主要包括新疆、宁夏、青海、甘肃少数民族比较集中的四省区。在西北五省区中，新疆有少数民族人口1298.59万人，宁夏有249.84万人，青海是283.14万人，甘肃241.05万人；而陕西省只有16万多少数民族人口，不属于少数民族地区。实施乡村振兴战略是全面建成社会主义现代化强国的重要新举措，目标是推动乡村现代化，缩小城乡差距，实现农牧民生活富裕和环境优美。民族乡村振兴措施与全国乡村振兴战略的目标要保持一致，而且要有科学性、针对性，行之有效。

一、农牧民的职业身份转换，民族地区乡村振兴的必然要求

加快实施民族地区农牧民的职业身份转换战略。乡村振兴过程，也是广大农牧民的职业身份转换过程。在未来一个较长的发展时期，农牧民由经营成本过高、经营风险过大的农牧业个体经营者转化为靠技能争工资、收入较高、相对稳定的职业务工人员是非常必要的。

民族乡村振兴，首先考虑的是如何振兴农牧民的收入，使他们的收入有大幅度提高的可能性。农牧民是民族乡村的主体。乡村振兴的重要标志是农牧民收入大幅度提升。乡村振兴就是要实现农牧民收入振兴。

推动乡村振兴，要使农牧民的利益最大化。农牧民的主要利益是经济收益，收入增长。农牧民收入主要来源于土地经营收入和务工工资收入。相比之下，未来一个时期，农牧民土地经营收入增长空间已经有限，务工工资收入增长空间仍然较大。2017年12月国家统计局发布“第三次全国农业普查主要数据公报”，2016年末，全国拥有耕地面积20.23亿亩，实际经营的牧草地（草场）面积33.65亿亩。这些土地资源供养着13亿多人口，基本上已经达到了土地使用价值的极限。有限的可用土地资源提供的经营收入只能解决6亿农牧民的生存温饱，很难使广大农牧民生活不断富裕。因此，根据农牧民收入结构转变的需要，必须加快实施民族地区农牧业个体经营者的职业转换战略。

职业身份转换的另一因素是：农牧民的身份过于“传统”，有几千的历史，与新时代、现代化的发展要求存在较大的距离与隔阂；农牧民的身份过于“原始”，一直在土地耕作，生产方式太陈旧，无法适应现代农业发展方式。古老的农业社会时代产生的农牧民阶层是很难融入现代社会的，大多数农牧民转换职业身份是时代发展的要求。

通过农牧业个体经营者的职业转换战略，使大多数农牧民由农牧业个体经营的小老板逐渐转变为乡村自主择业的职业员工，使多数农牧民由自负盈亏的个体经营者转化为旱涝保收的依靠工资收入的打工人员，以此确保乡村人员的收入稳定与快速增长，最终达到缩小城乡收入差距的目标。

从“第三次全国农业普查主要数据公报”反映的资料看，2016年，全国有农牧业从业人员31422万人，西北少数民族集中的四省区有农牧业从业人员1760.58万人。与全国相比，西北民族地区农牧业从业人员的数量不算多，但是，由于经济发展相对缓慢，增大了农牧民的职业身份转换的难度。

2016年西北民族地区农牧业从业人员

向城镇、非农产业进行劳务输出是民族地区乡村农牧民职业身份转换的基础。精准扶贫脱贫活动开展以来，劳务输出对贫困户脱贫的突出贡献，得到了甘肃省临夏回族自治州和甘南藏族自治州两地各级政府的高度认可、大力支持。甘南州2016全年城乡外出务工劳动力12.46万人，占总人口17.67%，占农牧区劳动力的40.06%；临夏州2017年输转劳务50.9万人，占总人口25.29%，占乡村劳动力的54.48%。大规模的劳务输出，为民族地区实施农牧民职业身份转换创造了重要前提条件。

在新时代，实施民族地区乡村振兴战略，推动农牧民的职业身份转换，必须建立健全相应的配套措施：

第一，建立乡村职业务工制度。在深化农村经济改革，完善农牧区承包地“三权”分置的基础上，建立乡村职业务工制度：允许不种地的自由职业务工人员和不参与农牧业经营的职业务农人员的大量存在；并保护他们在乡村或城市的各种权益，包括在农牧区的耕地和牧场的承包权、宅基地，以及在城镇医疗保险、失业救济等权益。

第二，建立乡村技能培训体系。在民族地区，建立并形成常态化的职业培训体系，鼓励农牧民主动地参加职业身份转换的各种技能培训。通过公共财政投入，建立城乡不同类型、不同专业的职业技能、汉语言文字培训学校，农牧民可以自由、免费、多次参加务工技能培训，并获得相应的技能合格证书。

第三，建立乡村的汉语言文字教育制度。在民族地区乡村，尤其是在藏族区域和维族区域，要强化对农牧民子女的汉语言文字教育，为他们将来进入城市、企业等非少数民族区域从事打工务工做好铺垫，以求消除农牧民流动务工的文化语言交流障碍，为赢得更多就业机会或提升竞争能力创造条件。

二、农牧业经营主体的转换，民族地区乡村振兴的重要环节

乡村振兴进程，需要新型农牧业经营主体推动。实施农牧业经营主体转换战略，是构建现代农牧业体系的需要，是发展多种形式适度规模经营的需要，是培育新型农牧业经营主体的需要，是最大限度降低农牧民经营风险的需要，也是引导工商资本参与乡村振兴的需要。

通过深化土地制度改革和承包地“三权”分置，实现农牧业经营主体转换战略，逐渐把农牧业经营主体由个体农民为主的较为单一经营主体，转换为农业经营强人（新型职业农民）、股份制专业合作社、家庭农场、现代农业企业为主的多元经营主体。

目前，农牧业经营主体过多、过小，承受经营风险能力过弱，不利于推进农牧业现代化。2017年12月国家统计局公布了第三次全国农业普查对全国农牧业经营主体的调查主要结果：2016年，全国农牧业经营户20743万户，其中规模农业经营户398万户。全国农业经营单位204万个，其中，以农业生产经营或服务为主的农民合作社91万个。

在少数民族人口数量较多的新疆、宁夏、甘肃、青海四省区，除了新疆由于耕地、草地资源丰富，规模农业经营户占比相对较高，其他省区规模农业经营户仍然较少。2016年，新疆的规模农业经营户占农业经营户总数的近10%，宁夏只占1.8%，甘肃仅占0.8%，青海占2.61%，全国平均占1.91%。

2016年农业经营主体数量民 单位：万户、万个

2016年，全国国内生产总值743585.5亿元，其中，农牧业产值63672.8亿元，只占全国生产总值8.6%，农牧业经营户却有20743万，如果再抛去掉204万个农业经营单位创造的农牧业产值，农牧业个体经营户的户均产值效益是非常低的。西北民族地区的农牧业现代化水平更低，经营效益更弱，农牧业个体经营户的户均产值更不理想。

关键是农牧业个体经营户的经营成本还在不断上升，来自自然气候和市场销售的经营风险也随时有可能发生，经营效益的上升空间又不大。经营收益与经营成本、经营风险不正常的比例关系，使弱小的农牧业个体经营户时常陷入经营与生活的困境。

在新时代，农牧业仍是乡村振兴的主导产业，但是，必须发展现代农业、优质农产品。发展现代农牧业和开拓优质农业，不仅需要劳动力投入，更需要科技、资金、风险的大量投入。这些都是个体农牧民无法拥有和无力承担的。

2016年，全国有20743万农牧业经营户，就意味着至少拥有2亿多个有农牧业经营自主权的个体老板。尽管中国的农牧业市场空间不小，但是也难以承载2亿多个体经营老板的市场搏弈拼杀，伤亡惨重的结果几乎是不可避免的，一些市场经营失败者就有可能陷入贫困。更何况，国内农产品市场越来越开放，大量国外农产品纷纷涌入，弱小的农牧业经营户直接面临着与美国大农场主的竞争。

从另外一个角度分析，2亿多农牧民是实际上的农牧业个体经营老板，但是大多数农牧民并不具有充当老板的素质和能力。2016年，全国农业生产经营人员共有31422万，在年龄构成上，年龄35岁及以下的6023万人，年龄在36至54岁之间的14848万人，年龄55岁及以上的10551万人；在受教育程度构成上，未上过学的占6.4%，小学文化程度的占37%，初中文化程度的占48.3%，高中或中专文化程度的只占7.1%，大专文化程度及以上的仅1.2%。在西部地区的农牧业生产经营人员中，年龄在35岁及以下的占21.9%，明显高于其他三个地区；未上过学和只上过小学的分别占到8.7%、44.7%，也高于其他地区。这与西部地区的少数民族较多、受教育程度偏低、年青人外出务工困难较多有直接关系。新疆维吾尔自治区54岁以下的青壮年占农牧业生产经营人员的84.04%，宁夏回族自治区占78.9%，大大高于全国各地区的青壮年占农牧业生产经营人员的比重，可见民族地区的青壮年农牧民外出务工困难较多，大多数人只能在家乡从事农牧业生产经营。

总体上，不论是西北民族地区还是其他地区农村，从事农牧业生产经营人员普遍存在受教育程度偏低的问题，在掌握农牧业新技术、经营决策能力、对农产品市场反映灵敏度上，大多数农牧民都不具备条件，难以当好农牧业个体经营老板。结果就是：在从事农牧业经营的农牧民中，出现数量规模不小的贫困户老板。

因此，实施乡村振兴战略，必须推动农牧业经营主体结构转换，逐渐把农牧业经营主体由个体农民为主的较为单一经营主体，转换为农业经营强人、股份制专业合作社、集体或家庭农场、现代农业企业为主的多元经营主体。尽管推动农牧业经营主体转换的难度会很大、成本会很高、时间会很漫长，然而这是乡村振兴不可回避的历史进程，势在必行。在21世纪的市场经济体制下，让素质偏低、没有经营能力的大多数农牧民去承担农牧业经营老板的责任与风险，对他们来说是一件很“痛苦”、很“残酷”的事。

2016年新疆、宁夏、甘肃、青海农业经营户 单位：万户/万个

2016年农业生产经营人员数量和结构 单位：万人、%

实施农牧业经营主体转换战略，可以激活乡村振兴所需要的各种资源要素，实现乡村与城市的资源要素的双向流动。2017年底的中央经济工作会议提出“清除阻碍要素下乡各种障碍”。目前，农村资源流向城市没问题，但城市资源难以流向农村，障碍非常大。乡村落后的主要原因就是城市资源“下不去”。要增加乡村振兴的制度性供给，让资源能流动到乡村。如果实行农牧业经营主体转换，把农牧业经营主体由个体农民为主的较为单一经营主体，转换为农业经营强人、股份制专业合作社、家庭或集体农场、现代农业企业为主的多元经营主体。城市的工商业资本要素就可以大量流向乡村，投资建立各种类型的现代农牧业企业，承担农牧民个体经营户难以承受的各种农牧业经营风险。与此同时，农牧民也可以放心进入城市务工，或在农牧业企业打工，靠技能争工资收入。

目前，农产品的生产主体在乡村，农产品的消费市场在城镇，二者之间缺少有机联系，经常使乡全国 东部

地区中部地区西部地区东北地区新疆维吾尔族自治区村生产主体陷入被动，农产品市场滞销，农牧民经济效益损失惨重。通过乡村振兴，构建一批有规模、有实力的新型农牧业经营主体或主体组织，能够主动控制农产品生产，间接掌控城市农产品市场，积极引导城市农产品消费，全力确保乡村农牧业经济效益。

推行农牧业经营主体转换的主要战略性举措：

第一，要强化乡村振兴制度性供给

实施乡村振兴战略，转换农牧业经营主体，是在构建一项复杂的系统工程，需要解决诸多历史性难题，传统思路、常规政策的作用有限，必须大力推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给。通过体制改革、制度创新和政策完善，创建有利于乡村振兴和新型农业经营主体发展的社会氛围和经营环境。

第二，要有转化农牧业经营主体的战略筹划

农牧业经营主体转换，既要积极培育新型农业经营主体，又要努力化解一般农牧业经营户。尤其是近2亿农牧业经营户转换是一大难题，除了一部分农牧业经营户发展转变为规模农业经营户，其余的大部分农牧业经营户要通过改行换业，实现创业就业，不论是城市还是乡村，工商企业还是农牧企业，都要做好接纳他们的战略准备。

第三，要实行有中国特色的农牧业现代企业制度

新型农牧业经营主体，要根据农牧业、乡村、农牧民的实际情况，构建具有中国特色的农业现代企业制度。十九大提出“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系”，是对新型农业经营主体建设的基本要求；同时，还要考虑接纳转换下来的农业经营户打工务工的特殊要求，发展设施农牧业，实行现代农业工人工资制度。

第四，要推动乡村与城市的资源要素双向流动

通过乡村发展要素的市场化配置，激活经营主体、激活资源要素、激活流动市场。尤其是要清除城市要素下乡的各种障碍，鼓励引导工商资本参与乡村振兴，创建新型农牧业经营主体，投入更多的科学技术、振兴资金，承担更多的经营风险、建设责任。当然，也要让工商资本获得合理利益，实现城乡共享、双赢。

目前，民族地区的农牧业经营主体转换已经起步，主要是推动培育新型农牧业经营主体。2016年，新疆经过县级以上农业部门认定的家庭农场有704个，专业合作社总数已达2.4万家，其中国家级和自治区级示范社分别达153家、1833家。2017年，宁夏提出新增农民合作社和家庭农场各300个，通过经营权流转、股份合作等形式，推动新型农牧业经营主体成长。宁夏全区已完成农村土地承包经营权确权登记面积1568.9万亩，家庭承包耕地流转总面积296万亩，占家庭承包经营耕地面积的26.7%，为农牧业经营主体转换、新型农业经营主体形成开创了重要条件。

三、乡村建设管理服务城镇化，民族地区乡村振兴的主要目标

乡村发展城镇化是乡村振兴的重要内容。乡村振兴的主要目标之一是缩小城乡差别。实现缩小城乡差别的主要内容是全力推动乡村城镇化水平，而不是回归旧式传统乡村。在新时代的未来30多年，实施乡村振兴战略，乡村建设与管理既要根据农村的实际情况，又要参照现代城镇化的发展要求，最起码在乡村基础建设上要有城镇化标准；在乡村的公共管理、公共服务、公共卫生上要实现城镇化目标。

改革开放以来，尤其是近5年精准扶贫脱贫活动开展以来，农村地区包括民族贫困地区，乡村公共基础设施和公共服务事业获得了长足进步。2016年末，在乡镇地域范围内，有火车站的乡镇占8.6%，有高速公路出入口的占21.5%。99.3%的村通公路，61.9%的村内主要道路有路灯。乡村公共文化体育设施也愈加普及，2016年末，96.8%的乡镇有图书馆、文化站，11.9%的乡镇有剧场、影剧院，16.6%的乡镇有体育场馆，70.6%的乡镇有公园及休闲健身广场。59.2%的村有体育健身场所。

乡村电力、能源、通讯设施建设加快，乡村居民现代生活水平逐渐提升。2016年末，全国有99.7%的村通电，11.9%的村通天然气，99.5%的村通电话，82.8%的村安装了有线电视，89.9%的村通宽带互联网，25.1%的村有电子商务配送站点。由于天然气资源丰富，2016年末，西部地区通天然气的村占18.3%，明显高于全国乡村水平；但是，西部地区村社的电、电话、有线电视、宽带互联网、电子商务配送站点的通达率还是低于东部、中部、东北三地区。西部民族地区，地广人稀，乡村定居点过于分散，影响到乡村电力、能源、通讯设施建设与使用。

近年来，在各级政府的努力下，乡村公共环境卫生设施从无到有，迅速发展，村民生活环境条件不断改善。2016年末，91.3%的乡镇，可以集中或部分集中供水；90.8%的乡镇，生活垃圾可以集中处理或部分集中处理。同时，73.9%的村，生活垃圾能够集中处理或部分集中处理；17.4%的村，生活污水能够集中处理或部分集中处理；53.5%的村，完成或部分完成改厕。由于西部地区是民族贫困州县和深度贫困地区比较集中的区域，在精准扶贫、脱贫攻坚活动中，政府对乡村公共环境卫生设施建设投入力度较大，缩小了西部乡村村民生活环境条件与全国乡村的差距。2016年，西部地区对生活垃圾集中处理的乡镇占89.0%，村社占60.3%。

但是，相对而言，乡村公共基础建设管理服务，尤其是民族贫困地区的乡村建设管理服务与城镇化标准水平还有不小的差距，还有较大的提升空间。

第一，通过乡村振兴，建设具有城镇化内容的民族新型乡村

公共设施的城镇标准比乡村标准要高一个层次，现代化设施内容也更多一些。在民族乡村建设管理的城镇化上，应该看重内容，公共基础设施服务内容标准要向城镇化靠拢，使农牧区的农牧民生活更加现代化；乡村公共基础设施建设管理的形式，应该因地制宜，尽量多样化，形成民族特色、乡村特色。2017年，宁夏提出，加快美丽乡村建设。推进“百村示范、千村整治”工程，建好100个美丽村庄，完成农村生活污水处理及改厕3万户，80%以上的行政村生活垃圾得到有效处理。完善乡村公用设施、公共服务，实施农村“新四通”工程，即在宁夏的贫困村及搬迁移民新村实施“通光纤、通4G、通高清电视、通电商”工程，推动贫困户通过互联网走上脱贫道路。实施“新四通”工程以来，宁夏已建成928个农村电商服务站，构建“益农信息+电子商务+精准扶贫”新模式。

2016年村能源、通讯设施普及率 单位:%

第二，通过乡村振兴，建设公共服务设施齐全的新兴民族特色小镇

在民族贫困地区，选择适合生存生活居住的、交通水源资源丰富的、具有产业发展潜质乡村，通过脱贫异地搬迁移民工程，形成乡村人口聚集，按照城市公共基础设施标准，筹划建设具有民族特色、产业特色的新兴小镇。构建民族特色小城镇，要关注两个问题：一是选择地址和城镇规划要严谨、科学，以确保构建民族特色小镇的可行性和持久性；二是既要努力又要有耐心。形成一个繁荣昌盛的民族城镇，不是一两年能够建成的，需要一二十年不懈努力建设才有可能形成。2017年，宁夏回族自治区提出，建好20个美丽小城镇，打造一批休闲农业、健康养老等特色小镇，带动农民就近就业。

第三，通过乡村振兴，推进传统小城镇的公共服务设施建设

对民族地区尤其是民族贫困乡村已经具有一定知名度、产业特色的民族乡镇，要完善公共服务功能，强化公共基础设施支撑。民族特色小城镇的公共服务设施建设，要根据人口聚集加快、产业容纳扩大的发展战略设想，按照规划超前、综合配套、集约利用的原则，加强小城镇道路、供水、供电、通信、污水垃圾处理、物流等基础设施建设；建设高速通畅、质优价廉、服务便捷的宽带网络基础设施和服务设施；加强小城镇信息基础设施建设，加速光纤入户进程，建设智慧小镇；加强步行和自行车等慢行交通设施建设，做好慢行交通系统与公共交通系统的衔接；完善特色小城镇的教育、医疗、文化、体育等公共服务设施，大力提高教育卫生等公共服务的质量和水平；开展公共卫生、大气污染、水污染、土壤污染防治行动，溯源倒逼、系统治理，带动城镇生态环境质量全面改善；加强历史文化名城名镇名村、历史文化街区、民族风情小镇等的保护，保护独特风貌，挖掘文化内涵，彰显乡愁特色，建设有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽小（城）镇。

第四，通过乡村振兴，构建国家主导的乡村建设管理体系

尤其是在深度贫困民族地区乡村建设管理，地方财力不足，需要国家大量投资；农牧民意识过于陈旧，现代化意识不足，需要国家积极引导。因此，在实施乡村振兴战略上，从脱贫攻坚、未来发展、民族稳定、民族中国化等多维角度，国家也应该重视、加强、主导民族地区乡村建设管理，强化乡村公共服务。