教育救助与实现新时代“弱有所扶”

陈成文

（江西财经大学 江西新时代治理研究中心，江西 南昌 330013）

“弱有所扶”是党的十九大报告中提出的一个全新的民生建设目标。“弱有所扶”中的“弱”是指弱势群体，它可以分为经济型弱势群体、社会型弱势群体、生理型弱势群体、心理型弱势群体和文化型弱势群体五种类型。[1]实现“弱有所扶”，让弱势群体同全国人民一道进入全面小康社会，既是中国共产党在新时代对践行“以人民为中心”发展思想的庄严承诺，也是中国共产党对补齐民生“短板”问题的战略决断。作为文化传承的重要途径，教育是民族振兴、社会进步的基石，是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径。2013年4月，习近平总书记在给清华大学的贺信中指出：“教育决定着人类的今天，也决定着人类的未来。”正因如此，他非常重视教育扶贫在精准扶贫中的战略地位。早在2012年12月29日，他在河北省阜平县考察扶贫开发工作时就指出：“治贫先治愚。要把下一代的教育工作做好，特别是要注重山区贫困地区下一代的成长，下一代要过上好生活，首先要有文化，这样将来他们的发展就完全不同。义务教育一定要搞好，让孩子们受到好的教育，不要让孩子们输在起跑线上。古人有‘家贫子读书’的传统。把贫困地区孩子培养出来，这才是根本的扶贫之策。”2015年9月9日，他在给“国培计划（2014）”北京师范大学贵州研修班参训教师的回信中又强调：“扶贫必扶智，让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。”可见，在习近平总书记看来，无论是“治愚”还是“扶智”，教育扶贫是治本之策。这是因为，相对于产业扶贫、就业扶贫等扶贫方式而言，教育扶贫是贫困地区脱贫致富的“牛鼻子”，其根本目标在于消除导致贫困的根源。从社会救助的角度来看，教育扶贫实质上就是教育救助。教育救助不仅是阻断弱势群体贫困代际传递的有力手段，而且也是提升弱势群体获得感的重要途径。因此，要实现新时代“弱有所扶”，就必须从制度层面上高度重视教育救助的独特功能与作用。

一、研究背景

“弱有所扶”中的“弱”是指弱势群体或社会弱者。关于“弱势群体”的界定我国古代早已有之。《礼记·礼运》中提出：“鳏寡孤独废疾者，皆有所养。”这里将孤苦伶仃、无依无靠、婚姻状况不完善，以及生理、心理上存在一定障碍的人作为弱势群体。中国古代多个朝代统治者都把“弱有所扶”作为治国理政的重要工具，但不同统治者对弱者的界定各有不同。总体来看，主要集中体现在三个方面：一是重点关注和扶助最低层中的鳏寡孤独群体；二是依附于宗法关系和道德恩惠，体现了“皇权与臣民”；三是帮扶政策主要倾斜于鳏寡孤独、老病残疾等成员。[2]直到清末民初，教育救助的雏形才开始出现，而当时教育救助指的是慈善团体在“养”的基础上，对受助者进行文化知识和工作技能教育，帮助受助对象在未来能自谋生路和发展，避免再次陷入困境的救济活动。[3]20世纪90年代中后期，伴随着我国经济体制改革的快速推进，下岗失业人员、城市农民工等弱势群体问题开始成为社会的突出问题，引起了我国政府和社会各界的高度关注。[4]2002年3月，朱镕基总理在九届全国人大五次会议所作的《政府工作报告》中首次正式使用了“弱势群体”这一术语。而教育救助主要是指国家、社会团体或个人为保障适龄人口获得接受教育的机会，为弱势群体提供物质或资金援助的一种制度，主要运用减免、捐赠、资助等方式帮助困难人口完成相关阶段的学业，以提高文化技能，从而解决他们的生计问题。[5]关于弱势群体的教育救助问题，国内外学者开展了大量研究并取得了诸多成果。

西方国家早在19世纪就开始关注弱势群体的问题。如：恩格斯在1842－1844年期间考察英国后写成的《英国工人阶级状况》一书，就提到弱势群体这一概念；德国社会学家韦伯提出社会分层理论，对社会弱者问题的研究产生了重大影响；美国社会学家在韦伯的社会分层的基础上提出了六个阶层的划分方法，即：上上层、下上层、上中层、下中层、上下层、下下层。[6]西方国家也较早就关注到弱势群体的教育救助及扶持问题，并探索出不同模式促进弱势群体受教育权的公平性。法国在19世纪末就初步建立了现代学制，并实行免费初等教育政策，进入20世纪之后，进一步对贫困群体实行分类教育救助，即侧重于对边远贫困地区的教育扶持和对弱势群体的教育扶持；以“共同基石”和“方向指导”为基础，确保所有学生享有教育均等机会，并利用分类导向构建不同的政策，从而强化教育扶持政策的针对性和有效性。[7]美国主要以弱势青年为目标群体开展了以职业团为形式的青年教育救助计划。[7]其主要做法为：一是从救助方式来看，由以“传统的助学金”和“贷款项目”救助为主向“以税抵费”和“减免税收”政策转变，救助事业呈现出救助机构多层次、资金来源多元化、救助性质多样化和救助项目层出不穷的良好局面；[8]二是从接受教育均等机会来看，为增加低收入家庭学生接受良好教育的平等机会，实行了“教育券”计划，即主张将教育经费以代币券形式直接发给家长，通过家长利用教育券选择公私学校的同时，将市场机制引进教育领域；[9]三是从法律规范教育政策来看，2002年的“密歇根诉讼案”对美国高校实行的扶持行动产生了重大的影响。一方面，它为高校实施扶持行动设定了“个体化审查”、“严格限制”等法律原则；另一方面，它强化了对族群倾向性教育政策的限制。[10]英国伦敦以青年弱势群体为对象，构建提供教育、培训和服务的专门机构，并发展成为伦敦青少年就业扶持网络。[11]与法美英国家依靠自身力量开展教育救助不同的是，墨西哥借助国际和国内综合力量来开展教育救助。墨西哥土著居民由于经济条件以及历史渊源而处于弱势地位，常常遭受排斥和歧视。2001年由世界银行发起、福特基金会资助、墨西哥大学和高等教育机构全国联合会共同负责实施的土著教育扶持计划，改变了这种遭受排斥和歧视的局面。[12]20世纪末，奥地利由于社会转型和经济结构调整的改革致使国内经济遭受严重困境，导致青年群体的失业率居高不下。为此，奥地利政府向世界银行低息贷款6000 万，启动实施“奥地利青年救助教育工程”，主要用来解决国内青年弱势群体的教育与就业难题，帮助青少年顺利实现从学校到社会的跳跃。[11]

20世纪90年代，我国才开始关注到弱势群体并逐渐开展相关方面的研究。当时，弱势群体的概念内涵只是利用少数几个具体指标进行简单界定，空间范围比较狭窄。直到21世纪，学术界才逐渐开始研究弱势群体的教育扶持问题，但他们大多数的研究视角都比较单一。目前，我国弱势群体的教育救助工作主要集中在农村、少数民族地区、高等院校以及城市中农民工子女就读的学校等区域。为解决农村贫困学生的教育救助问题，杨文圣等提倡建立以政府扶助为主、学校自筹相结合的长效机制，并由政府担任教育救助的主体机构。[13]我国虽然对少数民族地区实行特有的民族政策和扶贫攻坚战略，但仍然存在政策运用不充分的问题，对此，段敏芳指出，在资金管理上建立以省级为主的管理机制，并理顺“一费制”的执行机制；[14]刘苏荣也指出，在充分利用这些民族政策的基础上，通过实施倾斜政策来加大少数民族教育救助工作的力度。[15]除了农村和少数民族地区外，城市中的农民工随迁子女也是庞大的弱势群体中的一部分，农民工子女的教育救助问题也是一个急需关注的问题，对此，徐丽敏认为，要运用社会介入的方式参与到农民工子女教育救助的问题中，发挥社会工作者的功能角色，以满足农民工随迁子女的多层次教育救助需求。[16]

综上所述，国内外学者主要致力于厘清弱势群体的范围并着重研究教育救助的制度公平性及方式高效性。与西方发达国家相比，我国针对教育救助方面所采取的举措和相关研究略显不足和薄弱。从研究内容来看，针对教育救助方面的研究比较单一，研究成果较少，且其研究的系统化、广度和深度还有待进一步深化。要推进我国教育救助事业的长效发展，就必须进一步完善我国的教育救助制度，注重教育救助的种类丰富性和方式多样性；从研究对象来看，主要以某一地区或某一类弱势群体为研究对象，没有以弱势群体的主导性需求为视角开展研究，这可能导致政策出台的针对性不强，即出现教育救助政策的契合度偏差。这是因为基于需求或者能够充分契合需求者需要的供给才可能成为有效供给。[17]因此，要实现新时代“弱有所扶”的民生“短板”，就必须构建并健全教育救助体系。

二、教育救助：实现新时代“弱有所扶”的推进器

要实现“弱有所扶”这一民生建设目标，就必须切实提升“弱有所扶”制度的有效供给。“弱有所扶”是指对在政治、经济、社会以及自身缺陷上等处于弱势地位的群体给予帮助、扶持的一种政策。从社会结构意义上来看，可以根据经济收入维度、社会地位维度、体质维度、精神维度、能力维度将“弱势群体”划分为经济型弱势群体、社会型弱势群体、生理型弱势群体、心理型弱势群体和文化型弱势群体五大类。[1]教育是“五大”弱势群体的需求之本，是对“弱有所扶”制度在教育方面的一种救助性政策，以帮助弱势群体在获得一定的知识和能力后实现由“输血”到“造血”转变的过程。

1.教育救助是阻断弱势群体贫困代际传递的有力手段。贫困代际传递是指贫困以及导致贫困的相关条件在家庭内部代与代之间进行传递的过程，即由父辈传给子女，使子女在成年后继承父辈贫困的一种传递过程。[18]究其根源，形成贫困代际传递性的原因除了经济因素外，更体现在文化和精神两个维度，且文化贫困和精神贫困也是造成经济贫困的重要原因。换言之，文化水平低的家庭产生贫困代际传递的可能性更大。要阻断贫困代际传递发展趋势，实现新时代的“弱有所扶”，根本在于教育。习近平总书记在脱贫攻坚中一再强调“扶贫先扶智”和“治贫先治愚”的发展思路，其根本也在于强调优先发展教育。教育救助作为一种内生式的扶贫方式，它能极大地促进贫困学生的知识存量和人力资本的提高，即在开展教育救助的过程中，贫困学子的综合素质和技能得到全面提升，使他们在未来的就业市场中能够获得较好的工作岗位，至此他们将逐步地走出了“贫困陷阱”。这也意味着，通过教育救助的深入开展，不仅能让更多的贫困学生利用知识逐步走出贫困，更重要的是，他们所在的家庭贫困困境也将得到改善，贫困的代际传递问题也因此被阻断。

2.教育救助是提升弱势群体获得感的重要途径。获得感是一个本土性非常强的“中国概念”，在国外尚不存在直接的概念对应。[19]“获得感”从字面上可理解为在“得”的基础上所带来的深刻主观心理感受。弱势群体在物质和精神上都处于比较匮乏的状态，其中物质匮乏主要是由于经济条件比较差，缺乏满足个人及家庭基本生存需要的生活必需品，而精神匮乏主要是由于文化水平低或受教育的程度低，导致弱势群体自身无法通过知识来调节心态而产生的一种内心贫穷的状态，长此以往容易演化为自卑、怯弱等心理问题，最终可能成为心理型弱势群体。物质匮乏虽能靠经济救助的途径来解决，但这种“输血”式救济是短期的，且弱势群体经济上的获得也只是暂时的。而精神匮乏则须在以物质为支撑的基础上通过教育救助来加强心理疏导。习近平总书记在十八届五中全会中提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，其中共享就是强调提升人们的获得感。而要提升弱势群体的获得感，教育救助是其中一个重要途径，即为贫困学子提供受教育权的均等化机会，重视弱势群体的知识教育和能力培养，这种“造血”式救济不仅使其实现精神脱贫（消除心灵上的自卑感），也能帮助他们顺利摆脱物质贫困，直接给弱势群体带来了获得感体验，特别是真切地体会到教育所带来的收益。

3.教育救助是增强弱势群体公平感的根本保障。在教育领域中，公平感是对教育事实存在进行判断时引发的主观体验，是基于个体（群体）对教育公平事实的“实然”与“应然”状态之间关系的看法。[20]相较于普通群体，弱势群体在缺乏教育机会均等化的同时，也面临着差别化对待的问题。显然，在社会发展不平衡不充分的背景下，弱势群体的各项权益受到不同程度的侵害，而教育救助政策的实施为他们提供公平竞争的机会，有助于他们实现阶层的向上流动。而要增加弱势群体的受教育机会并让他们公平地接受教育，需从制度化的角度出发，通过教育救助的方式保障并维护好弱势群体的基本受教育权。经过多年的努力，我国教育扶贫的实践成果突出，不仅完全普及了九年义务教育，也逐渐建立起了从学前教育到高等教育全覆盖的助学体系，确保了绝大部分处于学习期的弱势群体享有受教育均等化的机会。教育救助作为一项政策性举措，在保障弱势群体基本受教育权上具有兜底作用，它以资金支持、乡村教师队伍建设以及教育资源倾斜的途径来保障教育的起点公平和过程公平，且为后续教育的结果公平提供足够支撑，因而首先在心理上增强了弱势群体的公平感，其次在教育的事实公平和个人主观体验上让弱势群体切实体会到教育的公平感。可以说，教育救助是增强弱势群体公平感的根本保障。

三、“碎片化”：当前我国教育救助的实践困境

关于弱势群体的教育救助问题，国家出台了诸多帮助弱势群体获得受教育权的法律、法令、措施以及意见等，地方政府根据中央文件精神并结合当地实际情况，出台了系列文件。2012年11月18日，国务院颁布的《关于加强特殊教育教师队伍的意见》中指出：“从规划、培养、管理、待遇、营造氛围等方面，第一次对特殊教育教师队伍建设作出全面部署，对特殊教育教师队伍建设坚持‘特教特办’和质量与数量并重的原则。”2013年7月29日，国务院颁布《关于实施教育扶贫工程的意见》又明确指出：“为贯彻党的十八大报告精神，充分发挥教育在扶贫开发中的重要作用，进一步组织实施教育扶贫工程，提出了全面加强基础教育、加快发展现代职业教育、提高高等教育服务能力、提高学生资助水平以及提高教育信息化水平的五大任务”。2015年7月14日，国务院颁布《关于完善国家助学贷款政策的若干意见》再一次强调：“为进一步提升国家助学贷款政策实施效果，提出以下意见：第一，完善贷款政策，切实减轻借款学生经济负担；第二，健全运行机制，促进国家助学贷款持续健康发展；第三，加强组织领导，不断提升国家助学贷款管理水平。”2017年10月18日，党“十九大”着重强调：“优先发展教育事业。推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，办好学前教育、特殊教育和网络教育，普及高中阶段教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育，同时完善职业教育和培训体系、健全学生资助制度、支持和规范社会力量兴办教育以及办好继续教育。”经过多年的实践和完善，我国教育救助制度在增加受教育机会、提升受教育的公平性问题上已经取得了诸多阶段性成果。但是从助力“弱有所扶”来看，还面临诸多问题。这些问题归根结底是当前我国教育救助已陷入严重的“碎片化”困境中，即教育救助尚处于一种非整体性的运行状态。这种“碎片化”困境意味着，虽然国家开展教育救助项目逐年增加，但是，资源分配不均且缺乏“契合度”。[5]从现实情况来看，我国教育救助的“碎片化”困境主要表现为政策制定的“非整合性”、管理体制的“非协调性”、资源配置的“非均衡性”。

1.政策制定的“非整合性”。政策制定的“非整合性”是指教育救助政策体系的各组成部分存在明显的政策不完备、甄别效果差以及制度无法衔接等问题。主要体现在：一是教育救助政策体系的不完备。从我国已有的教育救助政策来看，无论是政策立法还是政策内容上都存在一定程度的不完善不全面问题。具体来说，一方面，我国关于教育救助的许多工作还无法实现立法；目前，我国针对弱势群体开展的教育救助带有很大的临时性色彩，缺乏制度上的长远规划，也没有上升到一定的法律层面，往往是有资金就资助没有资金就不资助。与义务教育阶段中《义务教育法》的内容相比，高中阶段以及高等教育阶段的教育救助很不完善。国务院颁布的《关于建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度的意见》中就明确指出：“目前我国普通高中家庭经济困难学生国家资助制度尚未完全建立，多数普通高中家庭经济困难的学生尚未得到资助”。另一方面，由于教育救助的政策内容不完善导致扶贫效果非常有限；当前，我国教育扶贫对待各阶段各区域的教育对象存在重视程度不一的现状。如：特殊教育中，义务阶段的教育最易受到重视，而非义务阶段（学前教育、高中教育和高等教育）教育中残疾人群体的教育救助往往被忽视。同时，教育救助关注的重点主要集中在“西部地区”、“农村地区”、“民族地区”、“儿童”和“残疾人”等，导致城市地区以及弱势成年人的教育救助常常被忽视。二是教育救助对象甄别的单一化和瞄准偏差。救助机构在认定教育救助对象时，主要依据学业成绩作为隐性条件，致使学习成绩较差、因家庭贫困而辍学的学生难以获得教育救助。三是教育救助与就业救助政策之间缺乏有效衔接。贫困学生因家境贫困、社会资本匮乏、个人自身因素受限等原因，获取就业信息、就业机会等方面都较为困难，因此急需通过就业救助来改善就业困境。可见，教育救助与就业救助属于同一救助链条的两个环节，只有将二者有机配合才能发挥救助链条的有效性和完整性。但是，当前我国教育救助与就业救助之间缺乏有机衔接[21]，从而大大影响了教育救助功能的有效发挥。

2.资源配置的“非均衡性”。资源配置的“非均衡性”主要表现为城乡之间、区域之间教育救助资源配置的不均衡。这种不均衡主要体现在：一是师资配置不均衡。由于我国“二元结构”长期存在，农村贫困地区因受经济发展情况的制约，在教学设施、师资队伍和办学条件等方面明显落后于城市地区。[21]尽管国家积极实施“三支一扶”计划和教育支持计划，但农村师资队伍短缺的现实短期内还是难以得到根本扭转。在农村贫困地区，缺少编制、职称晋升受限、工资待遇较低等现实困境导致师资明显不足，同样专业不对口等现象在农村地区也普遍存在。如：在我国青海省西宁地区的农村学校中，1／3 的师资队伍中所学专业与其教授专业不对口[21]。二是教育资金配置不均衡。制约教育救助有效实施的关键因素在于教育资源匮乏，突出表现在教育资金配置不均衡。据相关研究指出，财政拨款经费最高地区与最低地区相比来看，前者对小学、初中、普通高中、职业中学和普通高校的经费投入分别为后者的 10.2 倍、8.9 倍、7.8 倍、5.6 倍和 8.1 倍。[21]可见，由于不同区域的教育救助资金的差异，教育救助的政策效果出现区域的差别化，即：教育扶贫的效果在资金充裕的地方明显好于资金短缺的地方。

3.管理体制的“非协调性”。管理体制的“非协调性”是指教育救助尚处于一种零散性、非协调性的运行状态。这种“非协调性”主要表现在：一是事务、权责叠加。民政部门与教育部门的事务在一定层次上存在交叉，在履行相应职责的时候，很大程度上会出现难以界定职责主体，导致双方都进行介入与干预，使公共资源使用上存在浪费及低效现象。二是缺乏专门监管机构。我国大多数地区尚未建立专门的管理机构来管理教育救助资金以及监督救助资金的到位情况，仍然依靠教育部门内部的普教科与财务科来共同管理资金、其他科室参与监督的方式，使教育救助工作的开展出现诸多运行不畅通的问题。三是多头管理，缺位或不公平现象突出。我国开展贫困生救助工作的部门不仅仅是教育部门，还有民政局、团委、妇联、残联和总工会等相关政府部门和各种社会组织，有些政府部门或社会组织向相关学校进行资助时甚至直接与各相关学校进行联系。[15]在教育救助管理事务上，经常出现政出多门、救助力量分散、分工无序、救助对象重叠等诸多问题。问题的根源在于管理体制的“非协调性”，即贫困群体的救助工作由民政部门负责，而教育救助事务则属于教育部门的职责范围，并且这些工作还受到其他部门的牵制，因而这种管理体制的“非协调性”容易产生有些事务出现多头管理而有些事务却出现缺位的结果。

四、整体性治理：实现新时代“弱有所扶”的现实呼唤

拓宽教育救助功能作用，不仅是保障弱势群体受教育权公平性的基础，更是实现新时代“弱有所扶”的现实呼唤。“碎片化”困境不仅导致了教育救助对象瞄准偏差问题，而且降低了教育救助资源的配置效率，最终影响了教育救助的实现效果。当前我国教育救助要走出“碎片化”的实践困境，就必须推进“整体性”治理。所谓“整体性”治理，就是要正确把握教育救助的整体性结构，充分发挥教育救助整体性结构的功能。从整体性治理的“弱有所扶”政策目标出发，我国教育救助政策必须以尽快整合教育救助的政策体系、积极优化教育救助的资源配置、努力健全教育救助的管理机制和认真营造教育救助的社会氛围为重点来加以完善。

（一）尽快整合教育救助的政策体系

健全的教育救助政策体系，既能凸显政策制定的科学性，又能推动新时代“弱有所扶”的加快实现。因此，要加快实现新时代“弱有所扶”，就必须尽快整合教育救助的政策体系，从而充分发挥出教育的扶贫功能。而要尽快整合教育救助的政策体系，应从以下三个方面入手：

1.建立健全教育救助的政策内容，以完善并落实教育救助工作。一方面，目前我国教育救助工作主要是由各县级政府来具体开展，但不同地区的县级政府有不同的运行程序和实施机制，从而导致教育救助的工作效果存在明显的差异化。为此，要提高我国教育救助的工作成效，就必须建立健全教育救助的政策内容，特别是制定统一的运行章程和实施机制。另一方面，应扩大政策的覆盖范围，以完善并落实教育救助工作。而要扩大政策的覆盖范围，就必须确保人们的知情权和参与权，这就要求相关履责主体应加强政策宣传，通过新闻媒体的政策解读、学校知识讲座、居委会与村委会的院坝会以及社会宣传等方式将教育救助政策尽可能传达给每个贫困家庭，让他们获得更多的教育救助政策信息，对教育救助政策有更深的了解。

2.着力构建科学有效的对象甄别机制，以提高对象瞄准的精准度。对象瞄准的精准度是指教育救助的供给与需求之间的高度一致性。要提高对象瞄准的精准度应着力构建好科学有效的对象甄别机制，那么首先应设计好甄别指标、甄别程序、履职机构、运行程序等全过程，从而为提高对象瞄准的精准度奠定坚实的基础。甄别指标的科学设置需结合社会实际，比如说，通过了解家庭的人口数、父母的劳动能力、父母赡养长辈负担、小孩多寡及其父母受教育情况等指标后综合相关统计分析来建立。只有根据多维指标才能建立科学的甄别机制，而完善的甄别机制的建立有助于构建科学全面的瞄准范围，进而直接提高对象甄别的瞄准度。

3.推进教育救助与就业救助的无缝对接，以增强教育救助的政策效果。要发挥教育救助的最大功效，就必须做好教育救助与就业救助的有效衔接。首先，应制定倾斜性的就业救助政策。如免费为贫困毕业生提供就业信息、就业咨询和开展就业招聘会，并对聘用贫困毕业生的企业实施一定税收减免或税收优惠政策，帮助贫困生实现就业愿景。其次，在制定教育救助政策时，将就业政策纳入统筹、综合安排，避免救助力量分散，同时构建科学的教育救助与就业救助信息系统，实现信息资源的共享。再次，中央及其地方民政部门应建立专门的机构来统筹就业救助和教育救助，将二者进行统一管理，促进二者无缝对接。

（二）积极优化教育救助的资源配置

教育救助资源的均衡配置是教育公平的重要体现，它有利于保障弱势群体享有教育机会的均等化。其中，教育资源分为教师资源和资金资源，两者代表着学校的师资水平和财力水平，也是教育质量和教育公平的重要反映。面对资源配置的“非均衡性”的实践困境，教育救助作为精准扶贫的实现方式，其承担着保障弱势群体同普通群体一样平等接受教育的角色。因此，要帮助弱势群体摆脱弱势困境，就必须提升教育救助的质量水平。[5]

1.积极完善教师晋升和合理流动的机制。教师的晋升空间是促进合理流动的前提和动力，因此，教师、校长的职称晋升制度应以一定年限的农村等贫困地区的教学经历并通过相关考核评估作为晋升资格，同时大力提高农村教师尤其是弱势群体教育学校的工资水平，以增强对优秀教师人才的吸引，从而有效推进我国各区域师资的配置均衡。除了提高基层教师工资待遇外，建议国家积极贯彻落实师范生免费教育政策、乡村教师扶持计划、特岗教师计划[22]，从而加大农村地区、边远地区以及少数民族地区的师资对口培养。另外，面对当前城市的优质教师资源过度累积而农村等贫困地区间却严重短缺的现状，政府应加强宏观调控，以待遇提升、职称晋升以及社会福利等政策优惠为手段，促进优质教师合理流动。

2.极健全贫困地区教育资金的补充机制。由于贫困地区的经济不发达与教育不发达互为因果关系，因此，教育资金配置应向弱势地区、弱势学校倾斜，以加强贫困地区义务教育阶段的学校硬件和软件建设，大力开展农村远程教育项目，实现优质教育资源的共享，同时也要重视城市弱势学校的建设和改造。此外，针对贫困地区教育发展的重点领域和薄弱环节，国家应提供专项资金来给予财力支持，[22]从而作为一种教育资金的补充机制，实现贫困地区教育资金的均衡配置和精准配置，在提高教育救助效果的同时让弱势群体能依靠教育的途径摆脱贫困。

（三）努力健全教育救助的管理机制

全面完善的管理机制是做好教育救助工作的关键，它能对各项工作进行合理分工并划分相应的管理主体，以进一步确保“扶真贫”和“真扶贫”目标的如期实现[23]。因此，要让每一位弱势群体都有享有教育机会的均等化，就需要健全的教育救助管理机制来落实好教育扶贫工作。而要建立健全教育救助管理机制，首先必须理清管理职责边界，发挥好整体联动效应，其次建立针对学校等教育救助主体履责的监督机制。具体来看，主要体现在以下两个方面：

1.理清管理职责边界，发挥好整体联动效应。强化教育救助主体职责，政府应主动承担起制度安排、资金支持、组织实施以及救助的兜底性责任。[24]地方政府、民政部门、教育部门、财政部门和学校都是参与教育救助的管理主体，并且这些主体部门都在具体的管理工作上承担不同角色定位，明确角色边界是有效推动我国教育救助各项工作有序开展的基础。因此，要在理清各部门职责范围的基础上，协调好各部门之间的救助权责。其中，地方政府作为制定政策的决策部门，对属地教育部门、民政部门、财政部门和学校发挥着有效统筹与监督作用；民政部门主管当地民生工作，要通过摸底调查，利用大数据逐级构建贫困学生的救助档案和救助数据库建设；教育部门主管教育工作并承担着教育职责，要协助民政部门等有关机构及时提供贫困家庭学生的基本信息，并鼓励和督促学校开展各类教育救助工作；财政部门主管财政拨款，要协助并配合教育部门、民政部门等落实好教育救助资金的合理分配；作为培养机构的学校，应向家庭困难的学生提供救助并贯彻落实好国家及有关部门的教育救助政策。总之，明确各救助主体的角色边界，既能有效避免事务、权责叠加以及越位、缺位等现象的发生，又能高效地强化好教育救助主体间的职责边界，从而更好地发挥好教育救助的整体联动效应。

2.建立针对教育救助主体履责的监督机制。正如《礼记·中庸》所说：“凡事预则立，不预则废”。教育救助的高效贯彻和落实需要健全的履责监督机制，这是因为，健全的履责监督机制是激励各救助主体主动落实工作的强化剂，不仅能保障教育救助顺利施行，而且能强化各部门领导和职员的责任与担当。这就要求，必须完善上级机构对下级机构的监督以及机构间的监督，必须引入社会力量作为外部监督渠道，形成层级严密的监督网。因此，在健全的管理制度与严格完善的监督机制的共同作用下，有助于规范教育救助主体的救助程序以及落实好义务的履行，从而提高教育救助政策在实施中的精准性，最终促进教育救助惠及所有“弱势群体”，真正实现“弱有所扶”。

（四）认真营造教育救助的社会氛围

目前教育救助资金的供给与弱势群体的主导性需求之间存在偏差，这与社会参与机制不健全、社会参与环境不佳有一定关系。国家财政大力支持教育救助的同时，还亟需社会力量参与其中。因此，应充分动员社会力量，尤其是大力发展慈善救助事业，鼓励并引导社会各界参与教育捐赠。具体来看，主要表现在两个方面：

1.营造社会力量参与教育救助的良好政策环境。一是针对高等学校对学生择优救助且救助面较窄的现象，财政部门对于较贫困地区给予资金上的倾斜，使贫困地区的学校有更多的资金用于救助贫困学生，扩宽学生的教育救助面。二是建立农村文化事业教育救助机制。农村人口占全国人口的绝大多数，农村地区由于基本没有形成一定文化氛围，使农村人的文化程度普遍较低，甚至有些农村地区充斥着“读书无用论”的观念，阻碍了农村学生对获取知识的渴望。对此，教育救助主体应加强农村文化事业的发展，为农村打造一种浓厚的文化氛围，提高农村学生对于知识的偏爱与渴望，以帮助他们获得相应的素质和能力，从而充分发挥好教育救助的作用。

2.建立健全社会力量参与机制。鼓励支持社会团体、慈善组织、学校参与教育救助，实现新时代“弱有所扶”的社会帮扶资源与教育救助有效对接。引导社会力量帮扶重心下移，自愿与教育救助对象结对帮扶。作为政府部门应充分建立健全社会力量参与机制，帮助弱势群体。首先，加大财政资金对教育救助的支持力度，建立专门的教育资助资金，为教育救助的开展提供充足稳定的资金来源。其次，运用政策优惠（税收减免、金融优惠等）引导社会团体与慈善组织参与教育救助，吸引他们通过捐赠或者以慈善活动的方式参与教育救助，以促进资金的多样化与完备化，从而为弱势群体提供持续且稳定的资金帮助。再者，学校应借助多方力量（校友、当地企业家等）筹建部分资金，在缓解政府部分的财政压力的同时，也能给予弱势群体学生更多的帮助。总之，应建立起以政府为主、社会资助为辅、教育自筹相结合的教育救助长效机制。