农村低保政策目标偏异及其矫正对策

王文龙

（湖州师范学院 农村发展研究院，浙江 湖州 313000）

改革开放40年来，经过整体性开发扶贫到区域性集中扶贫再到精准扶贫，中国扶贫事业取得很大进展，按照2010年农村扶贫标准，中国农村贫困率从1978年的97.5%下降到2017年的3.1%，农村贫困人口从1978年的7.7 亿下降到0.3 亿。[1]但随着扶贫工作的深入，扶贫难度越来越大，因为剩下的农村贫困人口普遍缺乏自我发展能力，大部分集中于老、弱、病、残家庭，需要政府进行兜底救助。农村低保正是为这些特困人口提供兜底救助，使他们获得基本生活保障的政策安排，它对于实现社会公平，全面建设小康社会，促进社会和谐发展都具有重要意义。然而，由于技术局限，制度缺陷与信息不对称，农村低保政策在实践中存在着大量骗保，漏保、错保，泛福利化与异化行为，不仅引发新的社会矛盾，损害政府公信力，助长权力寻租，也造成负向激励，扭曲农民价值观，使农村低保目标偏离初衷。只有尽快矫正农村低保政策目标偏异，使农村剩余贫困人口得到精准救助，才能补齐精准扶贫短板，顺利实现全面小康社会目标。

一、国内关于农村低保政策目标偏异的相关研究及其不足

自2007年国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》以来，农村低保制度就在全国全面铺开，针对政策实施中存在的问题，学者们进行了大量研究，其中农村低保政策目标偏异是学者们研究的重点。

（一）国内关于农村低保政策目标偏异研究的成果

经过十多年的研究，从已有文献资料看，国内学者对农村低保政策目标偏异的研究主要集中于三个方面。

1.对农村低保政策目标偏异类型进行了分析。学者们根据农村低保政策目标偏异形成的原因、性质与影响不同，将其分为五类。一是骗保，指通过提供虚假信息套取农村低保的行为，包括瞒报、虚报自家或关系户可支配收入，虚构并不存在的低保户，瞒报已经过世的低保人继续领取农村低保金三种行为。[2]二是漏保。指一些符合条件的农户由于主客观原因没有被纳入农村低保，包括贫困户由于文化水平较低被动放弃申报，部分农户由于收入核算存在偏差错失低保资格，贫困户由于信息闭塞错过低保申报时机等形成的漏保，此外，部分农民价值观过于传统或人缘较差也可能导致漏保。[3]三是错保。指一些不符合条件的农户由于主客观原因获得了农村低保资格，包括由于农户收入精准核算困难导致的错保和人情保，关系保导致的错保。[4]四是泛福利化。指农村低保被迫承担其他福利功能，导致其目标偏离，功能泛化。包括将农村低保当做公共福利在社区相对贫困户之间轮保，[5]也包括将农村低保当作公共资源在农村弱势村民之间进行分配的拆保，并保。[6]五是目标异化。指农村低保目标被扭曲，背离初衷，主要包括炫耀性寻租，低保特权化，维稳保，控制保等四种类型。[7]

2.对农村低保政策目标偏异的原因进行了分析。针对农村低保目标的偏异，国内学者主要从四个视角进行了原因分析。一是技术视角。主要从农民收入量化核算困难角度和农民收入核算成本过高角度解释了农村低保政策目标偏差原因。[8]二是制度视角。主要从中央集权管理体制存在管理链条较长，委托—代理层级过多角度与官僚体制惰性、路径依赖角度解释了农村低保目标偏差原因。[9]三是权力视角。主要从权力寻租与权力竞争角度解释了农村低保目标瞄准偏差原因。[10]四是文化视角。主要从传统的差序格局文化角度与功利主义价值观崛起角度解释了农村低保政策目标偏异的原因。[11]

3.对农村低保政策目标偏异的矫正对策进行了研究。根据农村低保政策目标偏异产生的原因，学者们对应地从技术进路，制度进路，权力进路，文化进路提出了矫正对策。一是技术进路。包括进一步完善农户收入核算指标体系，进一步改进收入核算方法，加强农村信息化建设三个方面。[12]二是制度进路。包括取消指标分配，以全面的家计调查为依据确定农村低保对象；进一步完善农村社会保障体系，提高农村社会保障水平，根据各地农村实际贫困率确定农村低保率；并根据不同贫困程度划分不同低保档次三个方面。[13]三是权力进路。包括加强权力监督，完善社区民主评议制度和农村低保办理程序三个方面。四是文化进路。包括复兴农村传统文化，使农民重建自强自立的传统价值观；教育农民，纠正农民的认知偏差，使农民对农村低保有正确认识两个方面。[14]

（二）国内关于农村低保政策目标偏异相关研究的不足

在看到国内学者对农村低保政策目标偏异研究取得丰硕成果的同时，也应看到他们的研究还存在三大不足，直接影响中国农村低保政策的实践。

1.对农村低保目标异化问题研究不足。国内学者对骗保，漏保，错保，农村低保的泛福利化问题研究比较多，但对农村低保目标的异化问题研究不足。广义上农村低保目标的泛福利化也是一种异化，但泛福利化只改变了农村低保的救助对象，并没有改变其救助本质，民间反对较少。而炫耀性寻租，特权化，维稳保，控制保都对社会起消解作用，会激化社会矛盾，削弱政府权威。炫耀性寻租以权力异化为前提，它导致腐败与不公，扩大了社会贫富差距，强化了官本位，并形成示范效应，引起社会广泛不满，激化社会矛盾，危及政府合法性。农村低保特权化会导致新的不公，并刺激村民对农村低保的过度竞争，使错保问题，权力寻租问题更加严重。维稳保可能导致农村低保资源错配，刺激无理上访户的更多欲求，并形成示范效应，恶化基层治理环境。控制保则将农村低保性质异化，侵害部分低保户正当权利，形成人身依附，必然会催生新的社会矛盾，影响政府形象。因此，对于农村低保目标异化问题，学界应进一步加强研究。

2.对农村低保政策目标偏异原因缺乏系统性分析。尽管学者们从不同角度对农村低保政策进行了研究，但系统性的研究还比较少，相关研究呈现出碎片化，孤立化倾向，难以有效指导复杂的农村低保实践，导致农村低保政策在实践中出现大量的目标偏异，影响精准扶贫战略的实现。作为一项系统工程，农村低保目标瞄准受瞄准技术，宏观制度设计，社区内外不同利益主体权力博弈，社区文化变迁的综合影响，只有进行整体性制度设计，才能有效提高农村低保目标瞄准精度，减少目标的异化，任何碎片化的政策设计必然受到其他因素制约，实施效果有限。如对农村低保目标的泛福利化问题，一般学者们往往从文化角度解释其异化，贺雪峰教授进一步从制度层面解释了泛福利化问题，认为部门之间缺乏沟通导致上级政府部门提供的农村低保名额过多，在政府政策惰性与路径依赖严重，内地农村经济分化程度普遍较低、区分度较小的情况下，地方性知识与共识导致农村低保目标泛福利化。当然，农村低保的泛福利化也与当前缺乏精准全面的家计调查，低保认定比较粗放有关。只有充分认识农村低保政策目标偏异原因的复杂性，才能制定系统的矫正方案，有效提高农村低保目标的瞄准精度。

本研究所有数据利用统计学软件SPSS 20.0进行统计学分析，计量资料用均数±标准差±s)表示，多组采用单因素方差分析，两组间比较采用t检验，以P<0.05为差异具有统计学意义。

3.提出的矫正方案缺乏系统性，往往治标不治本。对农村低保政策目标偏异原因的片面认识必然导致其提出的矫正方案缺乏系统性，实施效果有限。还是以农村低保的泛福利化为例，学者们提出的矫正方案是加强对农民的社会保障知识教育，让农民正确认识农村低保性质，以有效减少农村低保的泛福利化。但如果农村低保瞄准技术不进一步提高，收入调查不进一步精准化，在面对大量缺乏区分度的低保申请户时，农村地方性知识依然可能导向泛福利化。并且，如果政府不积极完善农村社会保障体系，使老，弱，病，残得到应有救助，不加强部门协作，实行比较精准的家计核查，合理减少农村低保名额，则农村低保政策的泛福利化依然难以避免。此外，学者们提出的矫正对策经常流于表面，导致对策往往治标不治本，难以从根本上解决问题。以农村低保特权化为例，由于福利捆绑，导致农村低保户的生活水平可能超过部分非低保户的生活水平，形成福利反超，产生新的不公平，福利捆绑也导致低保户对其他社会救助资源的机会垄断，使真正需要救助的农户失去救助机会，造成新的不公平。因此，要解除农村低保政策的特权化，就必须废除福利捆绑政策，按照需要在村民之间合理分配各种救助资源。但这需要大量的入户调查，政府各部门之间的密切配合，但基层政府既缺乏资源也缺乏意愿进行全面的家计调查。因此，要解决农村低保特权化问题，还必须对中国的财税体制进行重大改革，使基层有更多支配资源，同时进一步完善基层自治，加强政府监督，提高行政效率，并积极鼓励第三方社会公益组织发展，为政府提供更专业的社会服务，弥补政府慈善缺口。

二、当前政府农村低保目标矫正对策的成效与不足

理论的进步推动实践的发展，正是认识到农村低保目标存在严重偏异，政府相关部门对农村低保政策进行了矫正，使其目标瞄准精度不断提高，一定程度上促进了社会公平，维护了社会和谐。但由于理论本身的不完善，加上行政体制改革滞后，导致这些矫正对策存在很大局限，效果有限。

（一）政府采取的农村低保目标矫正对策

1.不断加强农村低保管控能力。通过进一步规范农村低保办理程序，有效堵塞制度漏洞。为减少农村低保目标偏差，中央政府不断规范农村低保办理程序，强化程序的执行。在农村低保办理过程中，主管部门特别强调村政府应对农村低保申报材料进行认真审核，调查，组织有代表性的社区民主评议会进行认真评审，对审核结果进行有效公示，乡镇政府，县民政部门应对村政府上报的低保名单进行认真审核，对审批结果进行有效公示，对公示结果异议要及时反馈。此外，为减轻农村低保审核工作负担，提高低保瞄准精度，政府部门在人均可支配收入之外，还根据本地实际情况对农村低保进行了门槛控制，将有劳动能力却长期好逸恶劳导致家庭贫困的农户，子女有正常赡养能力却不尽赡养义务导致贫困的农户，非不可抗力因素超额经济支出导致贫困的农户，家庭有经营性实业的农户，家庭有财政供养的直系亲属的农户等直接排除在农村低保之外。通过门槛控制，规范农村低保办理程序，政府不断加强对农村低保的管控。

2.不断提高农村低保瞄准技术。一是进一步完善农户收入核算方法。通过优化农户收入核算指标，将其根据不同性质归入经营性收入，工资性收入，财产性收入，转移性收入，使农户收入结构更为明晰，收入核算更加精准。通过设计虚拟收入计算方法，低成本地对农户收入进行比较精准的核算，提高了农村低保目标瞄准效率。二是进一步提高农村低保管理的信息化水平。通过完善农村信息基础设施，加强相关部门人员的专业技术培训，推动部门之间的信息交流与合作，建设农村低保资料数据库，实现农村低保的大数据管理。三是对农村低保金进行分档发放。由于农村低保户家庭人均收入存在差异，单一标准的低保金发放忽视这种差异，必然导致分配不公，重度贫困户无法满足正常生活需求，轻度贫困户却分配过多，形成收入反超。根据农村低保户收入差异对低保金进行分档发放，能够实现比较公平的低保资源分配。

3.不断提高农村低保办理的民主水平。为防止基层政府官员利用自己的行政权力独断专行，使农村低保变成唐僧肉，政府进一步完善了社区民主评议制度。通过让更多利益相关者，独立第三方机构参与民主评议，使社区民主评议会具有广泛代表性，以防止少数人的控制，保证农村低保评议结果的公正。为防止基层官员利用信息优势暗箱操作影响农村低保目标，政府要求对农村低保评议结果，县民政部门审核结果进行有效公示，以接受群众监督，实现阳光行政，防止基层政府官员的机会主义行为，减少农村低保政策目标偏异。

4.不断精细化农村低保管理手段。随着精准扶贫的推进，国家对农村扶贫资源投入的增加，农村低保审核也逐步精细化，要求对低保户进行详细的入户摸底调查，并将相关调查资料建档立卡。入户调查为农村低保的评议，审核提供了客观依据，有效减少了人情保，关系保，福利保的存在，并压缩了家族文化，派系文化作用的空间，减少了错保的可能性。详细的家计调查，农村低保管理信息化水平的提高，大数据管理也为精准扶贫提供了依据，能够有效防止农村低保资源过剩和泛福利化，有利于对农村低保进行动态的调整，打破农村低保的终身制，实现农村低保资源的优化配置，促进社会和谐。

（二）政府农村低保目标矫正对策的成效与不足

农村低保目标矫正对策有效提高了农村低保目标瞄准精度，优化了低保资源配置效率，促进了社会公正。从农村低保保障的人数看，近两年由于瞄准技术提高，管控力度加大，导致农村低保保障人数出现较大幅度下降，从2015年的4903.6 万人下降到2018年的3940.6 万人，农村低保率由2013年最高峰的8.6%下降到2018年的5%左右，但依然高于国家3.1%的贫困率，基本实现应保尽保。从农村低保保障水平看，人均保障收入有大幅提高，低保金由2015年的人均3178 元/人·年提高到2018年的4754 元/人·年。农村低保瞄准精度的提高使农民对农村低保整体满意度大幅提升，[1]但分类看，农村低保目标矫正对策效果却存在很大差异，需进一步完善。

1.骗保，漏保问题基本得到解决。随着反腐力度加大，农村低保办理程序、社区民主评议制度、信息公开制度的不断完善，对权力监督的强化都使骗保难度增大。而村民权力意识的觉醒，价值观的改变，信息的畅通都使村民漏保的可能性减少。因此，从总体看，农村低保目标瞄准政策的完善使骗保，漏保问题大幅减少。但在中西部部分地区，由于基层政府悬浮且组织涣散，强人治村与恶人治村普遍存在，村民原子化严重，青壮年人口大量流失，导致农村低保民主评议，公示程序经常被取消，或被地方黑恶势力把持，形同虚设。在这些地方，骗保，漏保问题还不同程度存在，甘肃杨改兰事件只是冰山一角。在越贫困的地区，地方政府组织越涣散，黑恶势力越猖獗，骗保，漏保问题越有可能存在。

2.错保问题，目标异化问题大幅减少。随着目标瞄准技术的不断改进，管理的精细化，基于技术问题的错保不断减少。中央政府对低保名额的较大幅度收缩，也减少了错保机会。而农村低保办理程序的不断完善，农村低保材料审核的严格化，也减少了错保的可能。社区民主评议制度的不断完善，审核结果，审批结果的公开公示化，也对权力寻租形成制约与监督，使人情保，关系保难以遁形，有效减少了人为的错保行为。反腐斗争的不断深化，也使炫耀性寻租风险大增，有效减少了权力寻租造成的农村低保异化。随着农村低保户权力意识的觉醒，基于人身依附关系的控制保越来越受到低保户抵制，舆论谴责，也不断减少。但由于扶贫体制的路径依赖，基层治理资源的匮乏，以及行政部门的惰政与长期的刚性维稳思维，使农村低保福利捆绑形成的特权保及维稳保依然大量存在。

通过对政府农村低保目标矫正对策效果的分析可以发现，虽然这些矫正对策有效减少了农村低保政策目标偏异，提高了农村低保目标瞄准精度，但在关键性的维稳保，特权保，泛福利化问题上，这些矫正对策作用有限，并且，漏保，骗保，人情保，关系保等问题依然在部分落后地区存在。要进一步提高农村低保目标瞄准精度，就必须进一步完善农村低保目标矫正对策。

（三）当前政府农村低保目标矫正对策存在的主要问题

由于农村低保目标瞄准是一个系统工程，因此要对农村低保政策目标偏异进行矫正，就必须进行系统的对策调整，片面、孤立的对策调整效果有限。当前政府的农村低保目标矫正对策效果有限就在于其对策比较片面，缺乏系统性。

1.政府的矫正对策缺乏系统性。由于农村低保政策目标偏异原因复杂，有一因多果、一果多因、多因多果等多种情况，只有采取系统性的解决方案才能标本兼治，否则效果有限。以错保问题为例，错保有可能因为瞄准技术原因导致；也可能因为乡村振兴战略中农村低保资源投入过多，甄别困难导致；也可能因为基层政府瘫痪，恶人治村，强人治村导致社区民主评议制度，审核结果公示制度虚化，内部人控制，精英俘获导致；还可能由于宗族势力，家族势力，派系势力权力博弈导致；而乡村的原子化，对公共事务的冷漠，物质主义，功利主义思想的蔓延也助长、放任了错保行为。因此，仅仅从农村低保办理程序，农村低保目标瞄准技术入手，不解决当前基层治理中的权力失衡，不对农村的宗族势力，家族势力，派系势力进行有效约束，不改变农村原子化现状，不组织农民，改变农民的错误观念与价值观，错保问题就难以从根本上矫正。

2.政府的矫正对策遭遇体制障碍，难以有效落实。随着改革进入深水区，体制障碍已成为中国现代化的瓶颈。从农村低保角度看，瞄准技术、低保办理程序都已经比较完善，但能否让技术发挥作用，让程序落实，则受到行政体制改革滞后的制约。由于乡村自治水平低，精英外流严重，中西部广大农村强人治村，恶人治村普遍，乡村的空心化，农民的原子化也为基层政府的惰政、腐败创造了温床。对部分基层政府官员来说，精准的家计调查既耗费精力，资源，也缺乏必要性，粗略的社区瞄准更能为自己浑水摸鱼创造条件，使人情保，关系保蒙混过关。由于乡村自治水平低，权力缺乏约束，基层政府官员往往自行其是，不进行民主评议，或选择自己人进行缺乏代表性的民主评议，不进行公示，或在不合适的地点、时间进行公示，使政府对农村低保的监控形式化。农民的大量外流，原子化导致社会监督形同虚设，加上农村信息不发达造成信息不对称，进一步增加了社会监督难度。而城乡二元体制导致的农村社会保障体系不完善且保障水平低，财税体制不合理导致的基层资源匮乏，政府管理粗放导致的指标分配，都对农村低保的泛福利化，特权化负有责任。而维稳体制的长期存在，法治建设的滞后，也为维稳保的存在创造了条件。因此，不深化行政体制改革，进一步完善乡村自治，将农民组织起来，农村低保的目标偏异就难以根治。

三、进一步完善农村低保目标矫正对策

鉴于农村低保目标偏差是多种因素综合作用的结果，政府的矫正对策遭遇体制瓶颈，要进一步完善农村低保目标矫正对策，提高农村低保瞄准精度，就必须进行系统系的政策调整，特别是对农村行政体制进行重点突破。

1.进一步完善农村低保目标瞄准技术，提高瞄准精度。乡村振兴战略与精准扶贫战略的实施，大量人力、物力资源向乡村的投入，对贫困户全面的家计调查与建档立卡，农村信息基础设施的完善，各相关部门的协调与合作，数据库的建立与信息共享，都为农村低保大数据核查创造了条件。而虚拟收入计算方法，农村低保门槛控制的不断加强，也为社区精准瞄准提供了新工具。应该说，农村低保目标瞄准技术已经比较完善，当前最大问题是政府缺乏必要资源对农村低保户进行精准的家计调查，只有充分利用社会力量，特别是第三方志愿力量，如各种公益社会组织，高校，科研院所，乡贤理事会，乡村慈善组织，才能有效弥补政府的人力资源缺口，提高调查的专业性与可信度。此外，对于农村低保资格的门槛控制，也不应过于教条，必须根据实际情况合理执行。如民政部规定，直系亲属有财政供养的农户不允许申请低保，但如果夫妻双方父母四人都是农民，夫妻只有一人体制内就业，收入较低，在三线以上城市，背负巨额房贷，生活、教育支出压力巨大，这种家庭在城市都属于底层，根本没有精力照顾双方父母。这种情况农村很多，双方老人为独生子女读书耗尽财富，但子女缺乏赡养能力，导致老年生活贫困，对这类农户政府也应酌情考虑纳入低保。

2.改革财税体制，增强基层财政实力，完善农村社会保障制度，提高农民社会保障水平。分税制强干弱枝有效增强了中央财政实力，推动了全国性的基础设施建设，通过转移支付缩小了地区经济差距，增强了国家宏观调控能力。但这是以牺牲微观经济效率为代价，也导致城乡差距越来越大，三农问题不断恶化。农村的衰败与中西部乡村的空心化使乡村贫困问题长期存在，乡村自治虚化。乡村财政的匮乏，债务沉重也影响到乡村社会保障体系的完善与保障水平的提高，基础设施与公共服务的提供，导致城乡生活水平差距持续扩大，乡村人口大量流失，形成恶性循环。因此，要从根本上提高农民福利，完善农村社会保障体系，提高农民社会保障水平，就必须改革财税体制，让乡村获得更多的资源，这既有利于乡村经济的发展，乡村自治与乡村公共服务、基础设施的完善，也能够为农民提供更多的社会保障项目，从根源上避免农村低保的泛福利化。此外，政府也应该调整农村社会保障结构，提高社会保障水平，使社会保障资源更合理分配，以有效减少福利捆绑导致的特权化与新的不公。在新的农村社会保障体系构建中，农民基本养老金制度应进行重大改革，当前公务员退休金普遍高于6000 元每月，事业单位退休金普遍高于3000 元每月，企业员工退休金普遍高于1500 元每月，但农民基本养老金普遍在100 元每月左右，完全不成比例，根本不能满足他们的基本生活需要，应该大幅提高，并逐步实现城乡并轨。

3.进一步推进乡村自治，鼓励民间公益组织发展。早在1982年《宪法》中就有村民自治的内容，在上世界90年代初，借改革开放东风，各地纷纷进行了村民自治实践。然而，经过30 多年的实践，村民自治并没有向乡镇，县市一级推进，反而出现了式微迹象，各地普遍存在的恶人治村，强人治村是其典型表现。村民自治之所以难以推进，就在于村民选举的村长没有权力，政府委派的村支书垄断权力，对村民自治釜底抽薪，并且，在很多地方，村委会人员基本被上级部门指定，村民投票只是一个形式。只有合理划分村两委事权，让村民自治落实，使村民真正享有民主选举，民主决策，民主管理，民主监督的权力，才能对基层政府权力形成有效监督，防止农村低保社区民主评议，农村低保审核结果，审批结果公示走形式，及时纠正低保偏差。鉴于当前农村空心化严重，农民工大部分春节才回家，建议村委换届时间普遍调整到春节，并充分利用现代信息技术充分传递候选人信息，使在外村民也能通过电话，邮件，微信投票。此外，政府也应鼓励民间公益组织发展，如乡贤理事会，乡贤参事会，各种乡村慈善组织，这些组织既能够对乡村自治机构提供日常监督，弥补乡村空心化带来的日常监督不足，也能够弥补政府资源的不足，为乡村建设，乡村慈善提供支持。并且，作为第三方，由于利益中立，相对于政府更具公信力，能够为农村低保审核提供第三方评议。作为民间自治机构，乡贤理事会与乡贤参事会由城乡精英组成，比较能够超越宗族主义，家族主义，派系局限，保持中立地位，因此也应该吸纳进社区民主评议会，这对于减少权力博弈导致的农村低保错保很有意义。

4.发展农村教育，提高农民素质，让农民树立正确的价值观。乡村权力失控导致的人情保，关系保，骗保都与农民权力意识较弱有关；而基于家族，宗族，派系利益博弈导致的错保则与农民文化水平较低，缺乏现代公正思想有关；部分农户不顾自身条件不够，通过各种手段积极争取农村低保资格，以享受农村低保为荣，则与其价值观扭曲，缺乏自强自立精神有关；部分村民无论是老、弱、病、残还是其他原因都要求获得农村低保救助，则与其认知能力较低有关；部分村民将农村低保看作政府施舍，或村干部人情，从而被村干部控制，形成一定的人身依附，则与其浓厚的官本位思想有关。所有这些不合理的行为都与农民整体素质较低有关，都直接或间接地加剧了农村低保目标的偏异。只有加强农村教育，提高农民整体素质，才能使他们成为合格的现代公民。也只有成为合格的现代公民，农民才会积极争取个人权力，接受现代公正思想，突破狭义的宗族，家族，派系利益局限，追求社会的公平正义，树立自强自立的正确价值观，破除官本位崇拜，正确认识各项社会保障的性质与功能定位，为农村低保的精准瞄准创造良好社会环境。当然，考虑到当前中国城乡教育差距越来越大，应试教育泛滥的现实，要提高农民素质，中国政府还有很多工作要做。