俄罗斯民族教育立法的背景、特点及评价

李 永 陈卓映

苏联解体后，面对社会制度的缺位、意识形态的垮塌、社会利益的冲突，为谋求国家的长治久安，俄罗斯走上转型之路，积极调整政治制度及政策，重返西方文明。民族教育立法作为快速发展民族教育、妥善解决民族问题、提升国民整体素质，稳定国家全局发展的重要手段，被俄罗斯当局重点关注，立法条文得到不断充实和完善，推进了国内各民族的和谐与进步。中俄边境接壤，且同为新兴大国，面临着复杂、众多的民族问题以及体制改革问题，了解与研究俄罗斯民族教育立法的发展，对于完善我国民族教育体系、促进各民族团结和谐以及推动多元文化教育都具有重要意义。

一、俄罗斯民族教育立法的政治背景

俄罗斯约有200个民族，以俄罗斯人为主，其它少数民族包括阿瓦尔、亚美尼亚、巴什基尔、鞑靼、乌克兰、卡尔梅克、德意志等等。［1］20世纪90年代以来，俄罗斯重新审视自身发展，发起自上而下的社会变革，引导国家由极权政治制度向民主政治制度、从计划经济向市场经济的大规模转型。俄罗斯的政治转型牵一发而动全身，期间，民族政策和教育发展也发生了重大变化。

(一)政治转型与制度演进

从某种意义上而言，建立一种新制度比单纯推翻旧制度难度更甚。俄罗斯政治转型与社会变革之路的起点可以追溯到戈尔巴乔夫时期。他试图通过各种方式打破当时的官僚体制，破解社会危机，然均以失败告终。直到苏联剧变解体，俄罗斯联邦的政治改革进程才被拉至正轨。1991年，叶利钦当选为俄罗斯第一任总统。叶利钦当政时期，经过激烈斗争，以民主政治原则取代了苏联时期的社会主义民主集中制原则，并确立了三权分立的国家权力结构，更以根本大法的形式确立了俄罗斯的宪政制度。但在新自由主义理论的指导下，将权力过度分化与下放，滋生了民族分裂主义和激进民族主义，严重威胁到国家安全和政局稳定。2000年普京上台以来，对俄罗斯进行了新一轮改革，提出“俄罗斯新思想”。普京政府在坚持自由民主的前提下，更加强调“政府守夜人”的监护作用和“可控民主”，不断加强中央集权，巩固克里姆林宫权威，重构了俄联邦垂直权力体系，俄罗斯的综合国力也由此大大增强，但距离彻底的政治转型和理想制度的建立仍有很长一段路要走。

(二)政治转型与民族政策

苏联解体后，俄罗斯继承了其政治遗产，仍然保持了“制度化的多种族”形式。［2］面对众多复杂且敏感的民族问题，俄罗斯实行了一系列迥异于苏联时期的治理策略。首先，奉行人权和公民权高于民族权利。俄罗斯放弃了苏联时期各民族平等的法律原则，认为在无法做到完全平等的基础上一味宣扬平等，只会激起少数民族的反感，从而更加强化自我意识和狭隘民族主义。其次，回避民族自决，强调对国家民族的认同。一方面修正“民族自决权”概念，强调“自决”是国家的自决而非民族的自决;另一方面，中央与地方签署条约，淡化其民族自我意识。［3］再次，保护传统特色，推行民族文化自治策略。坚持在统一的教育空间下，通过多元原则保障各族群保存与发展自身的历史、语言和文化。

(三)政治转型与教育发展

“教育更可以被比作放大镜，因为教育能在一个极大的范围内反映和表现出社会发展的矛盾过程，以及这一过程的积极和消极方面。”［4］苏联解体以后，其高度集权的教育管理体制也随之瓦解，民主化的政治体制、市场化的经济体制以及多元化的意识形态使得与国家发展息息相关的教育体制更加倾向于分权与自治。无论是政府与社会，中央与地方，亦或政府与学校，都发生了完全不同于苏联时期的权力变迁，比如大学自主权逐渐扩大，教育地方化、市场化取向渐趋明显。俄罗斯实行分权制和国家－社会的管理原则，把对教育的管理权分给联邦、联邦主体和地方自治机构三级，允许社会其他组织团体和各级各类教育机构参与国家教育管理，增强了教育的自主性和灵活性。同时又以法律形式强调教育的平等性，保障公民受教育的权利。于民族教育而言，增强地方办学自主性，根据自身特色和具体情况大力发展民族教育。

二、俄罗斯民族教育立法的特点

发展民族教育，势必需要强有力的法律进行规定、约束和指导。民族教育立法应当同步于民族教育事业的发展，涵盖民族教育领域的各个方面，构建满足社会发展需要的民族教育体系，保证民族教育事业和社会协调发展。通过分析俄罗斯民族教育立法文本，其主要特点有如下五个方面。

(一)强调自由平等的公民权利

面对苏联解体后遗留的大量悬而未决的民族问题，俄罗斯总结经验教训，逐步回避民族平等和民族自决提法，接受西方国家强调人权和公民权的思想，将其植入法律文本与行动之中。平等公民权是俄罗斯民族教育立法的基石。《俄罗斯联邦宪法》规定少数民族与主体民族、少数民族与少数民族所拥有的公民权是平等的。［5］上世纪90年代颁布了《联邦教育法》(1992年)和《联邦高等和研究生专业教育法》(1996)，这两部教育法旨在促进“公民、勤奋、尊重一般和人权，保护环境、家园和家庭”的精神。从长远而言，他们希望这些法律成为深度改变教育态度与教育实践的立法基石。［6］2000年出台的《俄罗斯国家教育论纲》重申了教育在国家政策中的优先地位，“保证公民受教育的平等权利和每一个公民在一生中不断提高受教育水平的机会”。［7］2012年出台的《俄罗斯联邦2025年前国家民族政策战略》则将“保障个人和公民的权利、平等与自由，无论他们的种族、民族、语言、对宗教和其他情况的态度如何”列为俄联邦国家民族政策的战略目标之一。

(二)构建多元交融的文化环境

俄罗斯重视不同信仰者、不同民族群体以及不同价值体系支持者的需求，支持教育在统一空间下的多元发展，强调构建包容的文化环境，尊重不同族群的文化习俗、语言习惯，保障少数民族文化平等，而非仅仅服务于主流文化。俄政府在民族属性问题上坚持自我认同原则，认为每个人的民族由自己决定，其民族属性不应为国家或他人所左右。1996年以后，俄罗斯新发放的护照、身份证和其它能体现公民身份的证件上，“民族”这一栏被直接取消。俄联邦以实际行动尊重公民个体民族认同权，增强国家统一感，抵制民族歧视。《俄罗斯联邦民族教育构想》(2006年)提出，民族教育政策的前提任务是“满足俄罗斯各民族的民族文化和语言教育需求”。［8］在民族语言文化教育上，《宪法》第26条和《俄罗斯联邦教育法》第6条都对公民自由选择受教育的语言和使用语言的权利进行了保障。在财政支持上，俄罗斯在2014－2020年俄罗斯加强民族团结和俄罗斯人民族裔和文化发展联邦计划中，明确提出投入67亿多卢布，用于更有效地利用俄罗斯的民族和文化潜力，促进民族团结。［9］

(三)树立旗帜鲜明的目标导向

俄罗斯民族教育立法旨在更好地满足各族人民的精神文化教育需求，尊重和保障民族文化，营造和谐宽容的教育环境，促进文化交流融合，优化解决民族教育问题，协同促进俄罗斯国家发展与提高国民教育水平。面对日新月异的社会发展，俄罗斯根据国情不断调整民族政策，对教育也进行了战略性规划。1996年《俄罗斯联邦国家民族政策构想》将俄罗斯国家民族政策的首要目标定为加强和巩固俄罗斯公民精神、道德一致性，保障国家完整性。民族教育要培育和发展俄罗斯爱国主义情感。2003年，俄罗斯签署加入博洛尼亚进程，进入欧洲一体化教育空间。《博洛尼亚宣言》作为博洛尼亚进程的纲领性文件，其目标是完成创建统一教育环境的任务。［10］《俄罗斯联邦2025年前国家民族政策战略》(2012年)，提出国家民族政策要以巩固全俄公民意识与精神统一为基础，强调发展各民族文化，协调民族关系并促进移民融合。近十余年来，俄联邦政府颁布执行的《2006－2010年联邦教育发展目标大纲》(2005年)，《2011－2015年联邦教育发展目标纲要》(2011年)，《俄联邦2016－2020年教育发展目标纲要》(2016)三份文件，确定了不同时期教育领域关注的重点和发展任务，为俄罗斯教育发展指明了方向。

(四)构建因地制宜的立法调整

俄罗斯地域辽阔，各地社会经济发展不平衡，享有的教育资源各异，教育发展水平和教学质量在不同地区各不相同。考虑到民族教育的目的、内容、手段都是由民族心理和区域的特殊性所决定，因此，俄罗斯联邦在制定教育相关法律法规时结合具体情况，给予各地一定的发展空间和自主权，保护民族语言文化。1993年俄联邦政府颁布的《普通学校基础教学计划》，将国家教学标准分为不可变和可变两个部分。其中，可变部分由联邦各主体和各学校灵活制订，地方教育管理部门可根据各地区民族文化传统和差异化的文化教育发展水平制订各地区的教学计划。［11］1996年通过的《俄罗斯联邦民族文化自治法》授权民族地区可创办非国立的教育机构，并具有使用民族语言教学，制定教学大纲，出版教科书的权利。《俄罗斯联邦教育法》第6、14、29条也对少数民族教育的语言和内容做出了相应规定，依法保障公民使用母语接受教育及自主合理选择教育语言的权利，促进不同文化的相互交流与理解。除了作为国语的俄语和33个具有国语地位的各加盟共和国语言外，其他205种语言在中央和地方都受到法律保护。［12］

(五)突出国家权力机关的责任

教育作为一项最大的民生工程，其健康有序的发展少不了政府的规划、引导和支持。政策的制定离不开政府的牵头，政策的实施同样需要国家权力机关发挥自身职能保障落实。为实现民族教育的目标和任务，为保障民族文化自治政策的落实，俄联邦明确规定国家权力机关务必做到在权力许可范围内建立民族文化自治选派代表制度，设立民族文化自治咨询部，根据民族文化自治原则制定民族文化自治方案。另外，《俄罗斯联邦教育法》第6条对联邦国家各权力机构在教育领域的职权进行了明晰的规定，包括行使联邦国家各教育机构创建者的职能和职权;批准联邦国家各教育标准，明确联邦各国家的规则等等。［13］

三、俄罗斯民族教育立法的评价

目前，以鼓励文化多样性为目标的多元文化教育正日益受到许多国家，尤其是多民族国家的关注。俄罗斯在民族教育立法上适应多元文化发展规律与趋势，制定了一系列法案，在推进教育公平，保障民族权利，保护文化特色，提高国民素质，促进国家文化软实力等方面，取得了积极成效，以下从四个方面对其进行评价。

(一)立法的目的和导向

依靠法制发展民族教育，是现代教育的时代要求。在理论和实践上同步加强俄罗斯民族教育立法工作与进程，推进俄罗斯民族教育规范化、法制化，对于俄罗斯民族文化的保存和继承，维护少数民族的合法权益，全面提升国民素质，加快少数民族地区经济发展步伐，为俄联邦培养各级各类人才，完善其教育体系和法制体系以及促进国家的长治久安都具有重要意义。俄罗斯联邦教育与科学部发布的教育发展主要方向提出，“利用当前基于民族传统的科学成就，更新教育过程”，“形成儿童的整体观、俄罗斯人的身份，尊重社会文化价值观、民族文化和历史遗产以及保护和发展儿童的愿望”，“形成一个人的动机，道德和语义态度，允许抵制极端主义，仇外心理”。［14］在民族教育的立法导向上，俄罗斯始终坚持尊重和接纳不同民族的传统与文化，倡导文化多元和教育平等，实现多文化之间的有效对话与交流整合，协调发展主流文化与少数民族文化。与此同时，充分考虑民族学生的不同条件，尽力保证教育的公平和正义，努力转变传统的民族教育观念，调整国家教育标准和计划，为少数民族学生提供平等的学习和发展机会。

(二)立法的原则和方式

立法原则是立法的灵魂，体现执政阶级的思想和意志。俄罗斯在民族教育立法上主要坚持教育机会均等、多元统一、从实际出发以及传统和创新相结合等原则。只有将保障教育机会均等上升到法律层面，以强硬手腕稳固平等的教育路径，才能最大程度减轻教育外部条件和其它差异对教育机会配置的作用力，从而广泛提高国民素质，促进民族融合与团结。多元文化教育能够保护并发展民族文化教育体系和多民族国家中的地区文化习俗，以满足公民对不同民族文化的了解和学习，满足社会和谐发展的政治要求。［15］面对复杂国情，从实际和需要出发，不断补充和完善民族教育立法内容，在统一空间下发展多元文化和推进多元文化教育，为俄罗斯处理民族问题与纠纷提供了强有力的理论依据和解决方法。(俄罗斯)通过坚持传统与创新的和谐整合原则，维系了成功的创新政策，促进了民族语言教育理论与实践的可持续性发展。［16］俄罗斯非常重视民族教育立法的影响与作用，始终坚持在教育机会均等，反对民族歧视的基础上充分运用法律手段来服务少数民族的特殊需要，实现少数民族学生的高学业成就，提升国民整体素质和国家凝聚力。

(三)立法的效果与问题

2013年9月1日起，俄罗斯开始实施新版《俄罗斯联邦教育法》，其教育体系主要包括学前教育、基础教育、中等职业教育、高等教育和补充教育。［17］在整个教育系统内，民族教育政策推进了民族教育的发展，保护民族的特色与文化，但也存在一定问题。比如《俄罗斯联邦民族文化自治法》赋予民族文化自治组织可以参与制定国家教育标准或地方教育机关的民族语言教学大纲的权利，但是《俄罗斯联邦教育法》却没有条文与之相呼应。［18］其次，还存在利益团体参与较少、实施低效、缺乏评价体系、趋同性较强以及回应性不高等问题，此外政策的完整性和科学性也有待提升。最后，在思想层面，教育界的一部分人士对民族学校的认识不足，对民族学校在社会文化空间的地位和组织特点没有达成共识［19］，导致一些民族学校教育质量不高，发展遭阻。还有一些学者认为，尽管公开宣称民主化思想，但俄罗斯现有的教育系统由于其结构和功能，并没有促进国家走向自由，而是对参与者进行社会阶层的分化，导致社会中间实体通过与“更大世界”的交流，服务于精英阶层。［20］

(四)立法的比较与特点

俄罗斯民族教育立法既具有一定的普适性，又有自身的独特性。同美澳加等多民族国家一样，俄罗斯在民族教育立法的宏观把控上特别强调尊重各个民族不同的文化发展状况和需求，重视发展多元文化教育，强调保护少数民族语言文化，引导民族教育的有序、规范、特色化发展。由于各国的历史背景、政治制度、民族结构成分和意识文化不同，因此针对少数民族教育的法制建设进程和具体法律文本也存在差异。譬如，作为主要移民国家，美国和澳大利亚分别出台了《美国印第安人教育法案》和《土著教育法》，为支持保护本国土著民族文化发展做出了巨大贡献。俄罗斯的多民族因地理位置、宗教历史而形成，上述作法未被采用。与美国和加拿大一直强调多元文化教育和多种族教育不同，澳大利亚只想保留一种主体文化，而俄罗斯总统普京则提出了超越阶层和种族利益的“俄罗斯思想”，倡导淡化民族意识，推行俄罗斯国家民族主义，强调在统一的教育空间下发展多元文化教育。除此之外，鉴于国情不同，俄罗斯同其他国家相比，其民族教育相关的管理体制、管理机构以及具体文本规定皆存在不小的差异。

四、俄罗斯民族教育立法的借鉴

尽管俄罗斯在民族教育发展，民族教育立法，实行多元文化教育等方面值得国内学习借鉴，但由于上述举措植根于俄罗斯独特的历史、文化土壤，因此在借鉴中，应结合国情，推进本土化，以此丰富和发展我国民族教育立法。

第一，健全法制体系，完善立法保障。保护民族文化和民族教育的手段多种多样，但法律手段才是最有效举措。明确的教育规划体系和明晰的支持政策体系可以准确表达国家意志，健康、良好的制度环境能为民族政策的形成与实施提供强有力的引导和约束。从新中国成立至今，中央政府颁布实施了一系列针对民族教育的重要政策措施，建立了较完整的民族教育体系，民族教育事业得到了长足发展，为民族地区培育了大批优秀人才。当前民族教育，尤其是民族地区教育与经济发达地区仍存在相当大的差距。因此，要通过加强民族教育立法，建立健全相关法律法规体系，为提升民族教育质量提供制度保障。

第二，加强民族认同，发展多元文化。中国民族教育的历史源远流长，究其本源，植根于中国特色的多民族社会格局，植根于中华民族多元一体的自觉实体。多元文化教育是一种跨边界、多民族的教育。发展多元文化是时代抉择，也是历史选择，因为多元文化教育是构建宽松教育环境、促进社会和谐发展的重要因素。［21］鉴于中俄国情有异，倘若我们过分强调文化自治，则容易掉入矫枉过正的陷阱，使得个别实行文化自治的少数民族在取得文化平等地位后，继而谋求政治利益，生出民族分裂势力，威胁国家主权。在新形势下，我们需要在多元一体格局理论指导下形成中华民族认同高于但不取代各民族认同的新理念［12］，并在此基础上落实多元文化教育。

第三，坚持统一标准，稳健实施政策。俄罗斯民族教育政策的形成和发展遵循一定规律，随着社会发展和实际需要不断进行修正和补充，进而形成教育政策群，但这些政策群的核心思想始终未变。其在教育政策的实施上采取渐进模式，先实验后推广，从而规避大风险和方向性错误。因此，中央政府及相关职能部门应当充分发挥各自作用，制定和实施核心理念一致，导向趋同，覆盖教育的各个阶段和各个领域以及不同方面的民族教育政策聚合体，注重政策之间的延续性，以促进民族教育在良好环境与完善条件配合下迅速发展。与此同时，不能因民族教育的独特性而降低要求，而是通过多种方式和渠道提升民族学生学业成就，拉动民族教育整体进步。

第四，明确立法内容，强调可操作性。民族教育立法，应以提升民族教育质量，实现民族教育公平为基本目标。在少数民族教育法律及政策的制定中，应考虑少数民族的文化和特殊需求，为少数民族学生提供适合其民族文化、心理特点的教育，提高法律政策的现实针对性和有效性。［22］政府可以考虑在少数民族聚居地成立相应的机构组织，发挥政府和社会力量保护与传承民族文化，发展民族教育，并参见俄罗斯的做法，明确政府在发展少数民族教育和保护少数民族文化权利上的义务与职责，强调可操作性。还可以考虑设立专项资金，用于扶持民族文化教育发展。

结 语

随着全球化的深入，现代社会中不同文化不断交流与碰撞，文化对政治、经济的影响越来越具有弥散性和普遍性的影响［23］，这些势必会对我国民族传统文化造成冲击。就此，俄罗斯提出民族教育政策的任务是“结合联邦文化、教育和精神领域，将多民族的俄罗斯凝结成一个政治实体”。［8］因此发展民族教育，将民族文化的保护上升到法律层面，纳入中国社会的法制发展轨道，还有助于从源头扑灭民族主义、政治分裂主义的火苗。虽然中俄道路不同，但对于我们处理民族教育问题仍具启发意义，值得密切关注，值得交流互鉴。