民族地区乡村振兴目标下基层党组织建设研究

陈 纪 张笑语

党的十九大报告首次提出实施“乡村振兴”战略，把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，同时把支持民族地区加快发展作为实施区域协调发展战略的主要内容。由于特殊的自然环境和现实条件，民族地区乡村与其他地区乡村相比，经济发展基础薄弱、社会发育滞后，加之民族因素、宗教因素和文化因素的影响，故而成为我国全面实施乡村振兴战略的重点和难点区域。办好农村的事情，关键在党［1］。概而言之，以基层党组织建设推进民族地区乡村振兴，就是要在各民族群众现实生活实践中充分发挥党组织的领导核心作用及其独特的政治优势，使该地区乡村逐步实现“产业兴旺、生活富裕、乡风文明、治理有效、生态宜居、环境友好”这一总体要求。

当前，学术界针对乡村振兴的相关研究，一方面从整体角度把握乡村振兴战略的时代意义和实现路径，普遍认为乡村振兴战略是适应新时代我国社会主要矛盾变化和解决当前社会主要矛盾的必然选择［2］，应当通过经济、政治、社会、文化、生态多方面工作的协力推进。另一方面围绕乡村振兴实践过程中的治理机制、城乡协调、产业开发、生态建设、教育脱贫等具体方面分别展开深入研究。如以实现乡村治理现代化，助力乡村振兴战略落地生根［3］，创造一个与绿色生产相契合的制度环境，实现乡村振兴在生态层面的要求［4］等。此外，也有个别学者在研究乡村振兴中涉及到“基层党组织”与“民族地区”这两个要素，着重分析了基层党组织在推进乡村治理现代化中的现实意义与实际挑战［5］，以及把抓好党建作为最大政绩，以田园乡村建设为重要抓手［6］等作为实现路径。

现有研究成果虽然从总体和具体要求层面分别探讨了如何实现乡村振兴，且对民族地区乡村振兴中基层党组织建设问题也有所涉及，但尚没有从基层党组织建设角度系统地探讨其乡村振兴实践过程中应有的政治性功能和社会性功效。鉴于此，本研究力图阐明民族地区乡村振兴目标下基层党组织建设的功能定位，在分析基层党组织建设现实困境的基础上探究乡村振兴的实现路径。这不仅为推进民族地区乡村振兴提供了一种有益的尝试，而且对该地区实现农业农村现代化都具有现实意义。

一、民族地区乡村振兴目标下基层党组织建设的功能定位

在我国，基层党组织是贯彻党在农村各项方针政策及决策部署的坚强战斗堡垒，在推进民族地区乡村振兴的实践过程中同样占据不可替代的领导地位。依据民族地区乡村振兴的目标要求，基层党组织的功能应定位于最大限度地发挥其引领力、凝聚力与创新力。

第一，发挥基层党组织的“引领力”。自新中国成立以来，中国共产党以其自身具备的先进性与纯洁性成为深扎基层的领导力量，新时代乡村振兴战略目标的实施更是对基层党组织的“引领力”提出了更高的要求。因此，必须切实发挥基层党组织在民族地区乡村经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设中的引领作用。

引领实现“农民富”。引领民族地区乡村振兴进程与脱贫攻坚相结合，调动全体党员干部和人民群众投身到乡村集体经济高速度、高质量、高效益发展之中，巩固集体经济物质基础、创新集体经济发展形式，逐步实现该地区乡村产业兴旺、民生改善、精准脱贫。

引领实现“治安稳”。引领民族地区构建乡村振兴建设与精神文明建设相结合的社会治理体系，以及建立健全党政主导下的多元主体协同参与、协商合作的社会治理模式，充分挖掘当地传统治理资源的时代价值，实施该地区自治、法治、德治相结合的治理路径及构建各民族交流、交往、交融的民族关系。

引领实现“乡村美”。引领民族地区构建乡村振兴建设与生态文明建设相结合的环境治理体系，以及建立健全农村经济发展与生态环境相互协调、自然资源合理开发与有效保护齐头并进的环境治理模式，促进当地生态环境的改善及生态宜居美丽乡村的打造。倡导村民树立乡村生态意识和绿色发展观念，强化“草根参与保护计划”［7］的社会认知，着力建设干净清洁、山清水秀、绿树成荫的新农村。

第二，发挥基层党组织的“凝聚力”。乡村作为一个关系空间，构成了影响乡村各主体政治、经济、社会、文化行为的多元、动态、互动的关联关系［8］。据此，应发挥基层党组织在民族地区乡村振兴实践过程中“统揽全局，协调各方”的领导核心作用。这就要求其能够将各类关系予以“并联”，以各主体彼此联合所生成的强大凝聚力，逐步实现民族地区乡村振兴。

需要“凝”党员群体之力。以党组织建设为抓手，促成全党上下团结一心、和衷共济，锻造一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。并且，以良好的党风、政风营造良好的乡村秩序和社会风气，共同促使民族地区乡村振兴所涉及的各项工作扎实推进。

需要“凝”人民群众之力。以基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用为支撑，充分调动村民在乡村各项工作中的积极性、主动性和创造性，本着共建共享的原则，让村民投入到乡村建设和乡村治理中来，激发人民群众在实现乡村振兴过程中的主观能动性，以保证乡村振兴实践“涵盖全体农村行动者愿望与现实、覆盖全方位农村生活过程与方面的多元繁荣”［9］。

需要“凝”各民族之力。以基层党组织和基层党员为联结各民族同胞的纽带，逐步消解因民族观念与宗教文化等产生的民族矛盾，维护平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系，在实现各民族国家认同与民族认同的统一中共同推进民族地区乡村振兴。

第三，发挥基层党组织的“创新力”。2015年，欧盟委员会提出社会创新是解决乡村地区特别是民族地区乡村目前所面临的“边缘化”问题的最有效方法［10］。当前，以加强党组织建设驱动民族地区各领域创新，促进乡村全方位发展，是提升该地区乡村自我造血功能，实现乡村振兴的必然选择。

应推动实现“产业创新”。这就要求基层党组织积极开发民族地区乡村产业的多元、可持续发展选项［11］，特别是要注重以民族文化和自然条件为依托、以信息技术为助推器、以政策支持为保障、以农业供给侧结构性改革为主线，构建农村一二三产业融合发展的产业体系，实现该地区农业农村的全面升级。

应推动实现“机制创新”。这就要求基层党组织要积极探索乡村振兴在制度层面新的实现形式和运行机制，特别是要注重以完善企业产权制度和生产要素市场化配置为重点，以高效、匹配、创新的体制机制构建实现民族地区农业农村发展的体系化、制度化、规范化。

应推动实现“乡风革新”。这就要求基层党组织积极提升民族地区乡村文明程度，特别是要注重以社会主义核心价值观为导向、以加强中华民族共有精神家园建设和铸牢中华民族共同体意识为目标，不断培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，开创民族地区乡村文明新时代。

二、民族地区乡村振兴目标下基层党组织建设的现实困境

当今笼罩世界范围的“乡村衰败”问题在我国民族地区亦表现明显［12］。并且，民族地区受其自身建设状况和外部环境影响，基层党组织整体战斗力有待提升，尚未充分发挥其推进乡村振兴应具备的引领力、凝聚力与创新力等功能。尤其在各种因素交互作用下，民族地区基层党组织建设依然面临着一些现实困境。

(一)政策执行能力较弱

农村党员干部一头联着上级政策、一头联着农村群众，是党的路线、方针、政策在民族地区乡村的践行者，其政策执行能力如何将直接影响乡村振兴能否最终实现。然而，受民族地区历史因素和现实条件的掣肘，基层党组织领导班子建设整体不足，使基层党组织政策执行能力较弱现象依然存在，限制了以党建促进乡村振兴所需的引领力、凝聚力与创新力。

在民族地区农村工作中，有些党员干部还存在“能力弱化、年龄老化、思想僵化、知识贫化、作风浮化”的‘五化’问题。有些党员干部在实际工作中发展理念缺乏创新，忽视农业农村发展质量、特色产业发展及绿色协调发展，以及忽视村委会在村民自治中的作用，未能吸纳民间力量投入到乡村建设之中。有些党员干部忽视对重大决策和相关法律的学习，极少数党员坚守宗族观念、等级观念、封建观念、守旧观念等。此外，还有些党员干部缺乏促进产业发展、缓解民族矛盾、提供管理服务等方面的工作技能，以及政策执行未能与当地经济、政治、社会、文化发展相匹配等。这些很大程度上限制了基层党组织角色功能的充分发挥，无法与乡村振兴的要求相适应。

(二)基层政风有待优化

马克思曾说:“我们现在必须绝对保持党的纪律，否则将一事无成。”［13］基层党组织是民族地区乡村治理的领导核心，只有加强纪律建设才可实现乡村政治生态的风清气正。然而，基层仍然是全面从严治党的薄弱点，民族地区乡村因其特殊的地理位置易成为全面从严治党的“盲区”。这也反映了民族地区基层党组织纪律建设不足，导致有些地方基层党组织政风有待优化，少部分党员甚至游离于党风政纪的边缘。

对上而言，民族地区有些基层党组织对上级党委主体责任和纪委监督责任的传导往往缺位，甚至根据自身意愿对组织内纪律“截留”。这使得损害民族地区农村群众利益问题得不到有效监督和解决。对内而言，有些党员缺乏政纪观念，尚未形成健全的纪律检查与处置机制。这使得贪污腐败与不作为现象在民族地区乡村易产生，破坏了党在少数民族同胞心中的形象，干扰了党对新时期农村基层工作的领导。对下而言，少部分党员干部忽视群众路线与群众工作，各民族群众对党组织工作的支持不积极。就是说，当前民族地区乡村党组织尚未很好地形成对上、对内、对下的全方位纪律管理制度，尚未形成自觉、自主、自动维护和遵守党内纪律的政治生态。基层党组织整体政风的腐化使得民族地区乡村党组织的引领力、凝聚力、创新力大大减弱，甚至因其“掠夺性”属性勾画出乡村冲突的轮廓［14］，这阻碍了以基层党建推进民族地区乡村振兴的整体进程。

(三)资源支配能力不足

基层党组织作为中国共产党嵌入在农村的执政力量，其建设的成效始终受到特定的农村经济发展水平的制约［15］。由于集体经济是社会主义公有制在农村的具体表现形式，民族地区集体经济发展规模与发展质量决定了基层党组织资源支配能力不足，进而影响其在推动乡村振兴过程中的引领力、凝聚力、创新力。

受自然与历史等因素综合作用影响，民族地区农村与其他地区农村相比经济基础较为落后，基层党组织的执政基础也较为薄弱。集体作为社会资本，是通过成员之间的终身依恋和相互信任而建立起来的［16］。然而，特别是自家庭联产承包责任制推行之后，农村集体资源、资金、资产基本分至各农户，使得集体经济长期缺乏经营性收入，“空壳村”的现象也在民族地区屡见不鲜。当前在全国推行的富民产业带动集体经济发展浪潮之中，民族地区乡村则明显“动力”不足，仍保持着以农牧业为主的单一农业产业结构。其带来的直接结果就是减少了基层党组织可支配资源，限制了基层党组织领导效能的发挥，使得以基层党建推进乡村振兴的进程呈现为起点低、收效慢等特征。

(四)社会治理水平不高

谢恩·辛格曾在对53个国家的个人和数据分析后指出:“非权威人士在社会群体异质性相对较高的社会中政治影响力往往较低”［17］。因各民族文化的异质性及传统政治观念和宗教权威的制约，降低了民族地区基层党组织的影响力，使得其社会治理水平不高，从而制约了基层党组织推动民族地区乡村振兴的引领力、凝聚力、创新力。

部分传统的民族观念使得基层党组织社会治理受到阻碍。在少数民族乡村地区，日常生活秩序维护多依赖于传统精英治理方式，以及那些在长期历史发展中约定俗成的村规民约与社会资本。本民族内部的事务习惯由本民族自行解决，使得少数民族居民缺乏对社会治理合理性的认知，对上级政策推进容易持否定和排斥态度，消减了基层党建对乡村治理的实际效能。此外，在少数民族聚居地区，民族问题与宗教问题相互交织，阻碍着社会治理水平的提升。由于农村地区空间发展的结构性特征隐藏着一系列经济、社会和政治矛盾，从而粘合形成了农村“对立”的基础［18］。同时，这些矛盾极易被那些极少数宗教极端分子所利用，威胁社会秩序和社会稳定，增大了基层社会治理的外部阻力。

三、基层党组织建设视角下民族地区乡村振兴的实现路径

当前，如何破解基层党组织建设面临着现实困境，即如何加强民族地区基层党组织建设，以充分发挥其引领力、凝聚力和创新力等功能，应当是以之推进该地区乡村振兴必须回应的重大现实问题。因此，尝试从配强基层党组织领导班子，严明基层党组织内部纪律，以及从基层党组织着力乡村经济发展要务，完善乡村治理机制等方面，探讨民族地区乡村振兴的实现路径。

第一，配强基层党组织领导班子，培养乡村振兴的带头力量。阿曼达·戴维斯对澳大利亚农村领导分析获得的启示是，加强和稳固农村强有力的领导人有助于提高农村社区的内部能力，保障农村发展的长期可持续性［19］。民族地区乡村振兴对于基层党组织来说是一场“硬仗”，离不开农村基层党组织发挥战斗堡垒作用。因此，选好配强农村基层党组织领导班子，是培养民族地区乡村振兴带头力量的关键所在。

首先，严格选人用人标准，开拓选人用人渠道，打破地域、行业、民族等因素的限制。在保证基层党组织领导班子成员具有优良的政治素养和服务能力的同时，还应注重考量其对党和国家民族宗教政策和当地民族问题的掌握程度，目的是更好地保证民族地区乡村振兴工作的稳步推进。其次，民族地区应加强基层党组织党员队伍教育培训及提升其整体素质。对此，可以开展“滴灌式”教育培训［20］，充分发挥县、乡两级党校的作用，结合新时代乡村振兴的总体要求，把党的民族宗教政策、相关法律法规及民族地区发展策略等作为基层党组织领导班子教育培训的基本要求，把市场经济、现代管理、农业科技、生态治理等作为教育培训的重要内容。通过卓有成效的教育培训，保证基层党组织领导班子在民族地区乡村振兴实践中成为带头力量。最后，切实保障民族地区基层党组织领导班子的经济待遇。上级财政部门要加大转移支付等资金支持力度，明确基层党委书记和其他党员干部的经济待遇，从而激发他们工作的积极性。

第二，严明基层党组织内部纪律，净化乡村振兴的政治生态。当前，如何以落实基层党组织主体责任、严明内部政治纪律、强化执纪监督等手段，建设一个作风顽强、纪律严明、锐意进取的农村基层党组织，既是乡村振兴目标下基层党组织建设的主攻方向，也是净化民族地区乡村振兴政治生态的根本保证。

一是要强化民族地区基层党组织管党治党的政治责任。针对民族地区乡村振兴过程中涉及的具体权责，确定县、乡(镇)、村三级党组织的责任清单，建立健全基层党组织责任体系，强化党员干部全面从严治党的政治担当。二是民族地区基层党组织要强化执纪监督问责。通过预防与惩治相结合，查处发生在少数民族群众身边的腐败问题，让民族地区人民群众切身感受到全面从严治党的成效。当前，特别是需要建立健全执纪监督问责的长效机制，以确保基层党组织的纯洁性，围绕扶贫、拆迁、低保、农业补贴等违纪违法问题易发多发的领域，构建巡视巡察、审计调查、督导检查工作机制，对发现的问题严格整改、严肃处理。三是民族地区应建立适当针对从严治党的奖励与处罚机制。对那些有突出贡献、遵纪守法的党员模范予以奖励以示表彰，对那些无视纪律、违反法律的党员予以惩罚以示惩戒。同时，要注意建立健全不合格党员退出机制，及时处理不合格党员，永葆党的先进性与纯洁性。

第三，着力乡村经济发展要务，增强乡村振兴的经济实力。习近平总书记指出，发展集体经济是实现共同富裕的重要保证，是振兴贫困地区农业发展的必由之路。结合民族地区经济基础薄弱、产业结构单一的现状，以及乡村振兴对农村经济发展的新要求，基层党组织着力当地经济发展要务，是增强乡村振兴经济实力的重要内容。

结合当地实际，基层党组织要巩固民族地区农村集体经济发展的基础，妥善处理家庭联产承包制与集体经济发展的关系，积极创造各种条件，解决当地农村集体经济水平较低问题。一是要加大民族地区政策扶持力度。民族地区基层党组织应向各级政府积极争取资金支持和政策优待，建立扶持集体经济发展专项资金及加大财政投入，并制定发展村级集体经济所需的金融扶持、税收减免、土地征用、设施完善等政策。二是要加大“农村能人”的发掘和培养。民族地区基层党组织应注重选拔具有实干精神和开放意识的农村能人，通过培育和提高其带头致富和组织协调能力，提升农村集体经济内部管理经营者的人力资本水平，以民族地区乡村的内生的、自下而上的发展取代过往机制化运行中自上而下的安排［21］，促进“能人主导型”集体经济的发展。三是要建立有效的集体经济分配激励机制。民族地区基层党组织既要注重理顺集体与个人的关系，在分配制度中要体现成员在集体中的相应权利，激发其关心集体经济的主人翁意识，又要注重理顺个人与个人的关系，兼顾效率与公平，调动成员参与农村集体经营的积极性［22］。

第四，完善乡村治理机制，开拓乡村振兴的善治之路。马林德·库普曼针对欧洲11个国家在促进农业现代化与农村可持续发展之间协同作用的研究表明，通过建立更多的基于本土的、多参与者的治理体系，有利于提升治理横向和纵向的协调性［23］。乡村振兴的实现，不仅以经济尺度来衡量，还应当通过有效的乡村治理来体现。与其他地区乡村相比，民族地区乡村社会更加多元和特殊，民族风俗和宗教信仰等要素贯穿于在当地治理之中。因此，需要基层党组织引导建立与当地实际和乡土逻辑相吻合的治理机制，做到尊重差异，包容个性，确保民族地区乡村社会充满活力、和谐有序。

一方面，应坚持党的领导，发挥基层党组织在乡村治理实践中的政治领导、组织领导、思想领导，以基层党组织“先进性”带动乡村治理的“高效性”，同时确保权力行使在法律范围之内，避免以权代法现象的发生。另一方面，应将中国乡村社会凝聚力与信任度从过度依赖无私奉献的领导人重归公民自身，使得一种强调和重视持续性参与的新公民精神在广大民族地区乡村萌芽和生长［24］。因此，民族地区基层党组织应进一步优化当地治理结构，将社会参与机制的完善作为引领乡村治理现代化的重要支撑，吸引多元民族精英和各类民间组织参与乡村治理实践中。需要注意的是，治理机制的建设要与民族地区自身特点相结合，注重整合和发挥少数民族习惯法、乡规民约在改善人际关系、规范社会行为等方面的积极作用［25］。

结 语

实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署，也是新时代“三农”工作的总抓手。与东部沿海地区乡村相比，民族地区乡村基础更为薄弱、条件更为艰苦，且该地区乡村振兴的实现也具有维护民族团结、统筹地区发展的重要意义。可以说，民族地区乡村振兴能否实现直接决定了我国全面推进乡村振兴战略的目标能否最终实现。所以，基层党组织作为党在基层社会的执政之基与力量之源，在民族地区乡村振兴的实践过程中被赋予很高的角色期待。

面对民族地区基层党组织建设在推进乡村振兴进程中的种种困境，其内部建设和外部环境都亟待改进和完善。倘若民族地区基层党组织难以在乡村振兴实践中发挥引领力、凝聚力与创新力，必将进一步阻碍该地区农业农村现代化的实现。在全面推进乡村振兴战略的机遇下，民族地区基层党组织应当克服各种条件和因素制约，肩负起其在民族地区乡村振兴实践过程中的时代重任，保障农村各民族群众“获得感”和“幸福感”不断提升。