“无废城市”建设试点实施方案立法定位探析

■唐克 中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所2018级博士

一、“无废城市”试点建设的规范基础

2018年12月29日，国务院办公厅印发了《“无废城市”建设试点工作方案》，被国家确定为试点的城市需要编制《“无废城市”建设试点实施方案》（以下简称《方案》）以明确开展试点工作的目标成果、进度安排和保障措施等。可见，《方案》是试点地区开展“无废城市”建设的规范前提，必须对其立法定位予以明确。

二、《方案》的规范性质定位

由于各试点地区的《方案》仍处于制定过程中，属于边沁所称的“应当的法”，只有在明确《方案》的规范性质后，才能完成“应然之法”向“实然之法”的转变。一方面，从分析实证主义法学的路径观察，例如奥斯丁和凯尔森认为，作为“命令”的规范是法的典型形态，作为法理学真正研究对象的规则，应当符合“命令—义务—制裁”的逻辑结构，这充分说明了《方案》的权威不应来源于外部制定者的绝对优势地位，而是应取决于其内部制裁的强制力，这种效力只有义务性规范和禁止性规范能够保障；另一方面，从既有的实法范畴进行分析，与《方案》具备紧密关联性的《循环经济促进法》主要由宏观性、倡导性的条文所构成，在实践中欠缺可操作性，更无助于“无废城市”试点目标的落实。综上所述，试点地区在制定《方案》时，应将其规范性定位为以强制性规范，尤其是义务性规范为主，兼具禁止性规范，仅在激励措施中使用授权性规范；同时，应以确定性规范为主，兼备少量准用性规范，以尽可能减少对《循环经济促进法》等相关单行法律法规的依赖。

三、《方案》的规范价值定位

《方案》作为开展试点工作的指导性纲领，应全面体现正义、秩序和效率三大基础价值。首先，罗尔斯认为，法的正义价值包含自由和平等两个侧面，自由侧面体现在公民的法定权利。根据霍菲尔德的权利结构理论，法律关系主体间必然存在彼此对应的“狭义的权利（claim）”与“狭义的义务（duty）”，缺乏任意一方都会导致法律关系的不成立，此种特性决定了《方案》应以义务性规范为主，同时应承认相对人在“无废城市”建设法律关系中所享有的权利，尤其应明确公民对于实质上违反法规目的行为的举报权和监督权；其平等侧面决定了相对人在三个层次上的均势地位，由低至高分别为：法律地位平等、机会平等和待遇平等。在《方案》中强调平等价值的目的是通过市场竞争机制促进资源的合理配置，提升工农业绿色生产和废物资源化利用的能力。其次，《方案》的秩序价值同样包含两个侧面：安全侧面和可预见性侧面。国办印发的 《工作方案》中强调了固体废物带来的双重负外部性：既污染环境，又浪费资源，这种表述决定了试点地区制定的 《方案》应兼顾生态环境安全和社会经济安全，并在二者发生不可调和的矛盾时，以前者为主要价值追求。同时，《方案》通过激励机制，例如财政税收优惠政策，给予法律主体以鼓励性评价和预期，促使其减少垃圾产出并促进对其资源化利用；或通过禁止性规定和相应罚则，例如对非法转移、倾倒的行为设定罚款或责令停产停业，给予与法律主体以否定性评价，这正是《方案》为公民、企业和行政机关三者提供的可预见性价值。最后，《方案》 亦应体现效率价值，即通过合理配置主体间的权利义务关系，保障“无废城市”建设的科学性。