“无废城市”建设试点中法与政策之关系

■王雨彤 中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所2017级硕士

2018年底，国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》，提出2019年将在全国范围内选择10个左右有条件、有基础、规模适当的城市开展“无废城市”建设试点，核心内容是推进城市生产方式和生活方式的绿色化发展。对试点城市而言，绿色化发展不仅需要以经济和技术作为重要的支撑，更需要以法与政策作为重要的治理工具，法与政策之间的关系会影响治理工具的内生结构，进而决定整个治理工具在推进“无废城市”建设中功能发挥的大小。

在中国，法被普遍解释为“由国家制定或认可，以权利义务为主要内容，由国家强制力保证实施的社会行为规范及其相应的规范性文件的总称”。由此可见，强制性和稳定性是法具有的鲜明属性。对试点城市政府而言，法的上述属性决定了“无废城市”建设目标的实现必然需要法这一重要的社会调控手段发挥作用。其中，强制性决定了法可依靠其强制力要求人们普遍遵循，指导和规范政府的管理行为、企业的生产行为、社会公众的生活行为；而稳定性则决定了“无废城市”建设不再是朝令夕改的口号或倡议，而是通过立法以明文形式固定下来的，需要执法、司法、守法各个环节加以遵循的社会规范。因此，只有重视法的社会作用、加强现有环境法体系的继承与创新，才能增强试点方案的系统性、协同性和可操作性。

《辞海》中，政策被解释为“国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而规定的行动依据和准则”。与法相比，政策在制定主体、实施手段、约束力等方面均有所区别。在“无废城市”建设过程中，试点城市也离不开政策的指引和保障。

首先，由于政策具有较大的灵活性，而“无废城市”在建设过程中必然有各类法律法规无法全面应对的问题，因此灵活多变的政策能弥补法律法规的空白和疏漏。其次，由于政策具有及时性，能够及时应对“无废城市”建设阶段种种的社会问题，因此政策不仅能够有效解决社会矛盾，还能维护法律法规的权威性与稳定性。最后，由于政策具有针对性，而“无废城市”的成功建设又需要社会各界共同参与，因此试点城市政府可通过制定优惠政策、奖励政策、激励政策等针对性手段推动企业实现技术与管理创新、帮助公众树立“无废城市”人人有责的环保理念。

法与政策的协调是实现依法治国的条件之一。在“无废城市”建设试点推进过程中，法与政策都具有各自的优越性，二者的关系不是传统意义上的指导关系，亦不是替代关系，而是协调并存的关系。这种协调体现在：首先，以生态文明作为共同理念和追求目标；其次，政策的制定与实施均以合法性为前提；最后，法律与地方性法规的实施要以政策作为重要辅助。只有二者共存发展，才能使得“无废城市”建设步入科学、合理、良性的运转轨道，从而实现生态环境与人类社会的“共赢”。