野生动物栖息地的立法保护：以美国林蛙栖息地保护为例

郭一君

（华东政法大学，上海 200042）

2017年，国家一级保护动物“绿孔雀”在云南的栖息地被破坏的新闻在网上引起热议。该事件不断发酵，2018年8月28日，昆明市中级人民法院开庭审理了这起“中国第一例濒危野生动物保护预防性公益诉讼”。一方面，绿孔雀、苏铁等珍稀濒危野生动植物栖息地面临被侵害的危险；另一方面，戛洒江水电站已经投入10亿多元，一旦停建经济损失巨大，司法部门面临两难选择。濒危物种保护所涉及的经济发展与生物多样性保护、栖息地保护与私人利益冲突、生态补偿等问题是我国经济建设、生态文明建设亟待解决的重要问题。

1 我国野生动植物栖息地立法保护现状

1972年《人类环境宣言》和1992年《生物多样性公约》呼吁国际社会加强对生物多样性的保护。为落实公约义务，我国陆续颁布实施了1988年《野生动物保护法》、1989年《环境保护法》、1994年《自然保护区条例》，为国内野生动植物栖息地和生物多样性保护提供了法律依据。我国野生动植物资源非常丰富，但栖息地保护状况不容乐观。近年来，地方政府为了经济发展修建水电站而破坏濒危动植物栖息地报道频见于报端，经济发展和生态保护的两难选择困扰着政府部门。

《野生动物保护法》第12条规定了政府主导的模式，但未对“栖息地”的定义作出明确的规定，法定概念存在模糊不清等问题。《自然保护区条例》第10条规定了自然保护区的范围，但“天然集中分布区域”是否可以认为是“栖息地”的解释仍然存在争议。《自然区保护条例》禁止在自然区范围内砍伐、放牧等，仅允许科学研究，且需要经过严格的审批手续。这在一定程度上改变了原来居住在该区域居民的原有生活方式和习惯，同时为了避免出现违法破坏行为，政府部门也付出了巨大的执法成本。如果忽视土地权属问题和权利人的利益诉求，不仅损害个人合法权益，也影响自然保护区的建设。

2 美国“密西西比林蛙案”概述

2018年11月27日，美国联邦最高法院（简称“最高法院”）就“惠好公司诉美国渔业及野生动植物管理局案”（简称“密西西比林蛙案”或“林蛙案”）作出最终判决。在长达6年的诉讼中，联邦各级法院就《濒危物种法》规定的“关键栖息地”的定义和“司法审查”等问题展开讨论，不仅折射出当前美国社会关于濒危物种保护和私人产权问题不同的利益诉求，也为我国濒危野生动植物保护提供了值得借鉴的有益经验。

2.1 诉讼过程及结果

自2012年开始，一种名为 “密西西比林蛙”（the Dusky Gopher Frog）的濒危动物在美国引起了司法界和动物保护者们的广泛关注，起因是美国渔业及野生动植物管理局（United States Fish and Wildlife Service， FWS）将位于路易斯安那州圣塔姆马尼教区（St. Tammany Parish, Louisiana）约625 hm2的私有林土地指定为密西西比林蛙的“关键栖息地”（critical habitat）。包括惠好公司（WEYERHAEUSER CO.）在内的十余位土地所有者认为美国渔业及野生动植物管理局（以下简称“管理局”）的指定侵犯了他们在该土地上享有的合法权利，遂提起诉讼要求法院判定管理局的指定无效。由于该案涉及土地使用监管和对联邦机构的司法审查，在经历了地方法院初审、巡回法庭上诉、重审后，引起了全国范围的关注。美国15个州作为法庭之友（Amicus curiae）和巡回法院的6位法官提请最高法院复审。最高法院于2018年11月27日作出“撤销原判，发回重审”（vacated and remanded）的裁决。该案历时6年，一波三折，引起美国社会关于濒危物种保护和私人产权的广泛讨论。

2.2 争议焦点

2018年1月22日，最高法院下达“调卷令”（certiorari）提审此案，并且明确了将要重点审理的两个问题：关键栖息地的界定和法院司法审查的权限。

最高法院采用文本解释的方法，对“栖息地”和“关键栖息地”的定义进行了区分。《濒危物种法》第1533条a项第3款中认定“关键栖息地”属于“栖息地”的“子集”（subset），而不是管理局所认为的“关键栖息地可以不是现有栖息地”。换言之，该法案仅是授权内政部在现有栖息地范围内指定关键栖息地而非其他广泛的区域。巡回法院忽视了这一规定，应当重新进行审理。

基于《美国行政程序法》所确立的基本推定——针对联邦机构错误适用法律有权进行司法审查以及林肯诉比希尔案（Lincoln v. Vigil）所确立的司法审查先例，法官们认为法院一直持有强烈的司法审查倾向，管理局的经济影响分析结果未对1号栖息地进行单独分析，存在不合理之处，影响了自由裁量权的行使。因此，巡回法院需要对管理局的经济影响评估是否存在缺陷进行审理。

2.3 案例评析

本案涉及的法律主要有《濒危物种法》（ESA）、《国家环境政策法》（NEPA）和《行政程序法》（APA），同时也与“商业条款”“谢弗林尊重”(Chevron Deference)和诸多案例有关。其中最为重要的是《濒危物种法》关于栖息地、联邦机构自由裁量权和司法审查的规定。

2.3.1 《濒危物种法》关于“关键栖息地”的规定 《濒危物种法》第1536条b项第2款明确规定了内政部长对濒危物种的生存所承担的义务。第1533条a项第3款规定了内政部长应当为濒危物种指定关键栖息地。同时也规定了各州之间的合作（第1535条）、联邦各部门之间的合作（第1536条）、国际合作以及处罚、执行、拨款等内容。

本案诉讼双方和各级法院围绕该条款进行了不同的分析，呈现出巨大的差异。结合第1533条a项第3款，最高法院给出了“答案”：关键栖息地属于栖息地的“子集”，不能超出栖息地的范畴。栖息地必须是“可栖息的”（habitable），也就是必须是现在或将来可以生活的区域。不难发现，这极大地限制了关键栖息地的范围，也与多数环保组织所期待的结果大相径庭。但必须指出这一解释是基于法律文本和司法判例作出的，其合法性和权威性不容置疑。

2.3.2 国际条约中的“栖息地”条款 根据“条约必须遵守原则”（Pacta Sunt Servanda Principle）这一习惯国际法规则，最高法院在裁判案件时也需要注意美国应承担的国际条约义务。尽管《华盛顿公约》中没有“栖息地”的条款，但1979年《波恩公约》第1条就对“栖息地”的定义作出明确表述：“在迁徙物种迁徙范围内能够为该物种提供适宜生存条件的任何区域”。这说明“栖息地”的范围应当包括物种“迁徙范围内”的区域，而非“所有可能适合其生活”的区域。其具体内涵是指栖息地需要满足两个条件：一是适宜该物种生存的任何区域，二是栖息地必须在该物种的迁徙范围内。由此可见，如果某一区域不属于濒危物种的迁徙范围，即便满足适宜生存的条件，也无法被认定为栖息地。结合上述法律文本分析，最高法院的解释没有与《波恩公约》的相关规定冲突，在合理范畴之内。

2.3.3 环境法中的司法审查 1969年，美国国会颁布《国家环境政策法》要求联邦机构全面应对环境问题，这也扩展了法院对行政行为进行司法审查的范围。结合《行政程序法》706条规定，法院可以对行政机关的任何行为进行原则上的审查。《濒危物种法》规定公民可以针对联邦机构关于濒危物种的许可证发放、列入清单、委员会的决定等提起诉讼。

本案围绕第1533条b项第2款产生了巨大的争议。该条款确定了关键栖息地的指定依据：经济影响评估是管理局的义务，而是否予以豁免则是其自由裁量范畴。尤为特殊的是，最高法院不再单纯着眼于自由裁量是否应当受到司法审查这一问题的探讨，而是重新回顾管理局的经济影响评估，肯定了惠好公司认为经济影响评估存在瑕疵的主张。这一思路解决了令下级法院十分苦恼的司法审查权限问题，为要求巡回法院重新审理管理局的经济影响评估是否错误提供了依据。

3 美国濒危物种保护实践概述

自上世纪六七十年代开始，《寂静的春天》（Silent spring） 和《 公 地 的 悲 剧》（The Tragedy of the Commons）在美国社会掀起环境保护的浪潮，国际社会也开始重点关注生物多样性和野生动植物的保护问题：1971年《湿地公约》、1972年《人类环境宣言》和《世界遗产公约》加快了各国的立法进程。特别是美国作为1973年《华盛顿公约》东道国，在1973年颁布《濒危物种法》以落实公约项下义务，起到了示范性的效应。在司法实践中，1972年“塞拉俱乐部诉莫顿案”被认为是环境公益诉讼历史上的里程碑事件（严厚福,2006）。1978年“希尔案”中“小鱼”最终战胜“大坝”，环保至上主义可谓是一路高歌（陈冬, 2003）。不禁让人深思：如今，管理局不惜牺牲3 000万美元来保护100只密西西比林蛙的“努力”似乎被最高法院否定，是否意味着美国社会在濒危物种保护的重大“退步”？

事实上，《濒危物种法》实施45年以来并非一帆风顺。美国社会一直在试图寻求濒危物种保护和公共利益之间的平衡：自1986年起，斑点猫头鹰的栖息地问题一直争论不休，管理局最后指定的关键栖息地仅占其栖息地的10%，远远不能满足生存的需要，数量至今仍在下降。2003年格兰德河鲦鱼诉美国垦务局案中，环保团体以濒危物种为共同原告提起诉讼，要求解决水资源问题以保护格兰德河鲦鱼的生存。尽管最后水资源问题得到解决，但鲦鱼的生活环境已经被严重破坏。灰熊、太平洋鲑鱼等濒危物种的保护历程也十分艰难曲折。

在“密西西比林蛙栖息地案”中，环保人士认为该物种濒临灭绝是人类活动造成的，人类有义务保护其生存环境。以管理局为代表的联邦政府认为生态环境并非一成不变，可以通过具体措施改善以适应物种生存的需要，并且栖息地应当有更加科学合理的定义。最高法院明确了“栖息地”的定义，进一步加强联邦法院的司法审查权力在美国现有成熟的环境法体系下不会产生消极影响，并为今后栖息地的确定提供了明确的规则，避免了相关争议的产生，能够更好地为濒危物种或受威胁的物种提供关键栖息地的保护。

近年来，美国渔业及野生动植物管理局（FWS）通过“栖息地保护计划”（HCPs）与联邦机构之外的机构建立了伙伴关系，以保护濒危物种所依赖的生态系统，最终有助于其恢复。该计划不仅可以适用于列入名单的物种，也可以包括“拟被列入名单”（proposed for listing）的物种。在特定物种面临灭绝危险或可能灭绝之前对其进行保护，通过预防措施以避免其被列为濒危动物。管理局还采用“协商保护程序”就土地产权问题与私人或非政府组织进行协商，通过提供资金补偿等措施提升私人土地所有者的积极性。联邦机构的重视和努力并不意味着濒危物种的状况有所改善，尽管有统计表明227个美国物种免于灭绝，但仍有很多濒危物种需要保护。笔者认为，虽然“密西西比林蛙案”在最高法院被驳回，但这并不意味着该物种无法得以生存，更不能视为濒危物种保护的挫折，而是可以通过法案修订完善关键栖息地的条款，加强对私人产权的保障，鼓励联邦机构与私人、公益组织的交流与合作，从这一角度来看，是该法案随着美国社会濒危物种保护的实际情况而作出的改变。

4 美国立法司法实践对中国濒危动植物保护的启示

美国自上世纪70年代开始了濒危物种保护的立法和司法实践，取得了较为成熟的经验。特别是处理环境保护与经济发展问题的实践可以为中国解决现实问题提供经验（王曦, 2009）。我国在构建自然保护区制度时参考了美国黄石国家公园的思路，并取得了良好的效果。关于濒危物种保护与栖息地问题也可以借鉴美国《濒危物种法》和“密西西比林蛙案”的有益经验。

4.1 明晰栖息地与自然保护区的关系，发挥湿地资源的生态功能

野生动植物的生存和繁衍离不开栖息地，濒危物种保护的关键在于栖息地的保护。美国《濒危物种法》将栖息地保护问题视为法案的核心和基础，对栖息地的指定、责任部门、司法审查等内容作出了详细的规定。我国建立自然保护区是栖息地概念和范围的延伸与拓展，有助于保护和改善我国濒危物种的栖息环境。但栖息地和自然保护区的关系、界限及功能区别未作出具体的规定，在实际保护工作中难免产生困扰，一定程度上影响了执法和司法裁判工作。因此，有必要将栖息地概念法定化，作为保护野生动植物的关键措施，实施更为严格的保护制度。

湿地具有独特的生态功能，为野生动物提供了栖息环境，有助于保护生物多样性。以1971年《湿地公约》为代表，国际社会普遍重视湿地资源在改善生态环境中的作用与价值。但我国《野生动物保护法》未对湿地的保护作出明确的规定，仅有《湿地保护管理规定》这一部门规章，立法工作的滞后不利于各部门之间的协调合作，在一定程度上减损了湿地作为栖息地的生态价值，为此有必要尽快出台一部专门针对湿地保护的单行法律，落实公约义务，为濒危物种保护提供更加完备的法律支撑。

4.2 进一步完善环境影响评估制度，加强信息披露

美国《国家环境政策法》和《濒危物种法》对环境影响评估做了非常严格的规定，要求进行全面的信息披露以保障联邦部门和社会公众可以有效监督，并且赋予联邦法院司法审查的权限，为我国环境影响评估制度提供了新思路。我国《野生动植物保护法》明确了县级以上政府有责任建立开展野生动物栖息地的环境影响评估义务。2018年5月，四川省阿坝州马尔康市脚木足河巴拉电站项目破坏了“水中大熊猫”川陕哲罗鲑的栖息地，社会普遍关注该项目是否进行了环境影响评估、报告是否科学合理等问题。因此，需要在《野生动物保护法》中强化涉及濒危物种栖息地的环境影响评估和信息披露责任，在科学合理评估的基础上，讨论项目建设的科学性和合理性，以不损害野生动物的生存和繁衍、保护生物多样性资源为底线。

4.3 构建全社会重视生态环境保护的价值取向

在濒危物种和生物多样性保护的问题中，如何协调个人利益、经济开发与生态保护的关系，是我国经济建设面临的重要挑战。我国生态文明建设确立了“保护优先”的战略，经济社会与生态保护必须相向而行，不仅要做到经济高质量发展，更要实现生态高水平保护。目前，关于与野生动物资源利用、生物基因技术成为立法和司法部门面临的新挑战、新问题，需要以生态环境保护优先为价值取向，在立法修订、司法裁判、行政执法、社会参与中寻求科技进步、开发建设、生态保护的利益平衡点。