低保资格认定中的伦理失范问题探究——以湘西北H县为例

刘 瑾，曹婉莉

（西华师范大学管理学院，四川南充，637000）

一、问题的提出及田野概况

城镇居民最低生活保障制度（以下简称为“城镇低保”）作为我国社会救助体系最核心的组成部分，在保障城镇贫困人口的基本生活和维持社会公正等方面起到了不可替代的作用。作为一项国家性的救助制度，城镇低保除了带有法律的强制性外，更是体现了国家和社会对弱势群体的重视与人文关怀，这使得低保带有浓厚的伦理色彩。然而，随着社会心理日渐复杂以及城镇贫困居民的需求日益增多，低保的价值取向也随之日益模糊，甚至背离其应有之义，在具体的实践中，城镇低保原有的伦理规范逐渐失去其影响力，导致了各种伦理失范问题频发。首先，作为城镇贫困居民“救命钱”的低保金成为众人眼中的“香饽饽”，不少居民为了获得低保资格想尽办法，“关系保”、“无赖保”等现象层出不穷。其次，不少地方政府将低保这项民生工程异化为“政绩工程”或“维稳工具”，“轮流保”、“工具保”等现象也屡屡曝光。三是低保“易进难出”现象成为现今低保工作的重大难题，一旦拥有低保资格，低保户就很难自愿退出。最后，存在着一部分本不具备低保资格的城镇居民却依旧享受着低保救助的“怪象”。那么，这些城镇低保中的“怪象”究竟为何产生？低保执行者以及低保对象在各种“怪象”中扮演着何种角色？应该采取怎样的手段来避免这些低保伦理失范问题？基于此，本文将以湘西北H县为例，从伦理失范的角度来着重探讨以上种种问题。

本文的调查地点H县位于湖南省西北部，总面积2021平方公里，辖15个镇，2个乡，4个街道办事处，1个省级高新技术产业园区。截至2017年10月，共有2935人、2199户享受城市居民最低生活保障，低保资金支出2331.8万元①数据来源：民政部相关数据整理。2012年，在《城乡居民养老保险扩面征缴工作方案》的鼓励下，H县许多高龄低保对象和部分低龄低保对象补齐了养老保险费，开始领取养老保险金，实现了“应退尽退”。低保老人的退出使得低保资格增多，逐渐超过H县的绝对贫困人口数量，致使许多原本不具备低保资格的居民开始动起了“歪心思”，试图通过自身的“努力”或“关系”来获得低保资格。另一方面，低保资格的增多也给负责低保工作执行的工作人员带来了可“操作”的空间，凭借自身的情感偏向和利益来选择低保对象。伦理失范现象在执行人员和低保对象中都普遍存在。

二、城市低保资格认定中的伦理失范现象

（一）人情保

人情保指低保对象本身不具备低保资格但凭借“关系”而获得低保资格。通过走访得知，人情保已经成了H县各个社区低保资格评定中的普遍现象。这种“关系”主要可以分为两种[1]，第一种主要是血缘关系，主要包括与基层干部或低保政策执行人员有直接血缘关系的亲属，其中关系“特别铁”的朋友也包含在内。第二种关系则主要指的是“社会关系”。这种“关系”主要由那些本身不具备低保资格但希望获得低保资格的居民主动发起，通过与低保执行人员私下达成某种协议来获得低保资格。这种“关系”或“协议”可以是私下的红包，也可以是某方的便利。这种关系更类似一种交易，居民与低保政策执行人员就是交易的主要参与者，低保资格则是交易产生的主要原因。在这场交易中，不管是想要获得低保资格的居民，还是低保政策的执行人员，都获得了直接的利益。而那些真正符合低保申请条件的贫困群众却因为缺少这种“关系”而申请不上低保。

笔者：你们觉得你们自己居委会评低保公不公平啊？

居民：那就不港（说）了，反正像完（我们）这种人是肯定评不起的。

笔者：你们“这种人”是么得（什么）意思哦？

居民：我们“这种人”啊，就是既不是那些当官的（代指居委会工作人员）的亲戚，又不愿意给他塞点钱，那又红阿（怎么）选得起诶。

（二）工具保

与“人情保”中低保政策执行者将“关系”作为分配低保资源的标准不同，在“工具保”中，维稳成为政策执行的首要标准。“具体怎么操作我不管，只要不给我惹麻烦就可以”，这种“不出事”逻辑成了基层干部工作的首要原则[2]。自2016年H县启动棚户区改造项目以来，低保政策就已然衍化成棚改项目的附属政策。在棚改的过程中，由于涉及到居民的切身利益，“政府那边天天都有排着队等着上访的人”。为了解决这些问题以保障棚改项目的顺利进行，低保资格就成了居委会解决这些问题的重要“工具”。将给家里老人分配低保资格作为谈判资源，与上访群众或“钉子户”进行商谈，让这些人配合政府的工作，从而达到维持社会安定的目的[3]。正是在这种“不出事”逻辑的影响下，用于帮助贫困群众解决生存问题的低保政策被基层干部异化成解决社会问题的工具。

（三）“钻空子”保

在现代社会救助制度建立之前，社会救助的涵义更接近于社会救济，而这些救济行为基本都是出于一种怜悯或同情的心理，带有浓重的人道主义色彩[4]。在具体的操作执行中，人们往往会按照自己的需要对具体的规定进行解读。在低保资格认定中，“弱势群体”成了低保资格申请者普遍关注的重点。在这部分人看来，值得同情就是低保资格评定的唯一标准。再加上对家庭收入的具体核算方法缺乏统一的规定，这部分居民对于家庭条件的认定会选择性忽视。“值得同情肯定就是因为过得不好啊，低保不就是给那些过得不好的人准备的”。这部分居民会自发将自己归入到弱势群体中，将自己的生活经历与低保政策结合，通过叙述自己痛苦的生活经历来获得周围人的同情，树立一种可怜且需要帮助的弱者形象，获得周围邻居和低保资格评定者的主观认同，从而忽略客观条件的审查。这类对象主要以老人、离异妇女或寡妇为主。笔者在走访中发现，各社区居委会中经常会有老人或妇女声泪俱下地叙述自己的悲惨经历的情景发生，她们的悲惨经历往往能得到居委会的同情。在占据道德制高点的前提下，再加上小城市中居民热衷于分享“八卦”，导致对事情的了解仅限于口口相传的表面情况，对于表象背后的详细情况却知之甚少，这就使得这些弱势群体极容易通过钻法律和道德的空子来获得低保资格。

笔者：我听说你们社区里有蛮多（很多）离过婚的妇女吃低保阿。

居委会主任：是的，现在啊，是资格又多真正符合资格的人又少，大家的条件其实都差不多，我们也难办事。

笔者：那不是有法律啊，就按照规定来撒，哪个符合条件就给哪个啊。

居委会主任：我们事又多，哪里有那么多时间去一个个调查啊。你要晓得社会对女人总是宽容点。再加上这些人的申请书又写得遭咧（可怜）得很，先不说写得到底是不是真的，但估计也好不了哪里去。你想想，一个离过婚的女人，条件能好到哪里去嘛。

（四）伪贫困保

根据格里克（P.Click）家庭生命周期理论①家庭生命周期是用来描绘多数家庭从结婚、子女出生到子女独立与终老凋谢的全过程。家庭人数的变化是划分家庭生命周期不同阶段最重要的标志。格利克在1949年的一篇论文中提出来的，他根据标志着每一阶段的起始与结束的人口事件，将家庭生命周期划分为形成、扩展、稳定、收缩、空巢与解体等6个阶段。，处于家庭生命周期的扩展期家庭容易陷入短时贫困。适龄儿童上学、子女结婚或老人生病都有可能造成极重的家庭负担，使得家庭在短时间内支出急剧增加，这也正好成了这部分居民申请低保的理由。然而，通过实际的走访得知，该部分家庭虽然负担较重，但却有一定的时效性。造成短时贫困的事情一旦结束，家庭经济状况就能有所好转。从根本上说，该部分居民申请低保的目的仅是为了改善家庭收入情况，让生活更加充裕。因此，该部分居民虽面临着生活相对困难的境地，但却并不具备申请低保的客观条件。通过与居民的交流，笔者发现这部分低保对象除了主观上认为自己理应享受低保外，甚至还会觉得低保金过少，不能满足家庭需要。

笔者：你觉得你有资格吃低保么？

居民：为么得（为什么）没得诶，我屋里有两个老人，一个高血压，一个腿脚不方便，天天都要药养起。还有两个小孩儿要读书，一个高中，一个大学，开销大得很。

笔者：那也要按规矩来撒，人多又不是评低保的标准啊，你们两夫妻不是有工作么？

居民：什么标不标准，我们两口子那点死工资怎么养活这一大家子人哦。等你以后出社会留晓得养家有好吃亏（辛苦）了，我还嫌那点低保金少了，不够用哦。

（五）心理平衡保

“事不关己高高挂起”是陌生人社会中普遍存在的心理现象。H县正处于逐渐向陌生人社会过渡的阶段，居民关系并不像以往那样密切，对于不涉及自身利益的事情一般难以引起旁人的关注。“穷人吃低保”是理所应当的事，并不影响自身的利益得失。然而，这种局面逐渐被越来越多的“非穷人”拿到低保所打破。“拿到低保的人不仅不比自己差，甚至有的还比自己好，他们都能拿，我为什么不可以”这成为这些原本家庭条件并不差的居民们申请低保资格的主要理由。对于这一类为了心理平衡而申请低保资格的居民们来说，人人都有而自己没有就是吃亏。在这种“不患寡而患不均”的影响下，本来带有选择性的低保政策被这部分居民当成了普惠性的社会福利政策，“人人申请低保”成了各居委会越来越突出的问题。

（六）无赖保

如上文所提到，自2012年H县实施《方案》以来，大部分老人在国家政策的帮助下实现了脱贫，退出了低保制度。老人的大部分退出使H县低保对象呈现出年轻化的态势。而这其中，又尤以大龄单身男青年为主。这类低保对象本身具备一定的劳动能力，每天无所事事，天天混迹于茶馆（牌场），有钱就打打牌，没钱就四处游荡，当地人称之为“教哥”。对于这些“教哥”来说，提交申请就能免费获得的低保金无疑是一块天上掉下的“馅饼”。“拥有”低保资格对他们来说并不是一件难事，叫上几个“兄弟”就能解决。这些人通常会利用自身复杂的社会背景，“三天两头就带上一伙人去居委会坐一坐”，让居委会其他日常工作无法顺利进行[5]。笔者从与居委会主任的交流中得知，为了正常工作，更为保护居委会工作人员的人身安全，居委会不得不答应这些“教哥”们的要求，让他们成为“贫困户”，顺利拿上低保。

三、伦理失范的原因探析

（一）执行主体取向异化

1.低保政策执行者将低保资源私有化。城市低保作为一项国家对于城市贫困人口的救助政策，具备准公共产品的非排他性和不充分的竞争性的特征，即每个低保对象都能享受到相应的现金和物品补助。然而低保资格的申请却有一定的竞争性，只有符合政策条件的对象才能够评上低保。在H县低保资格认定中，政策执行者却将这一准公共产品私人化，变成了个人的私有资源，致使“人情保”、“工具保”成为了低保资格认定中的普遍现象。虽然政策对于评定资格、评定过程等都做了明确的规定，然而在具体的操作执行中，居委会对低保资格的确定仍然拥有极大的话语权。这就使得这些基层政策执行者可以不完全按规矩办事，将低保资源当成个人资源直接分给自己的亲朋好友，更甚至当成获得利益的工具。

2.低保资源分配逻辑的转变。H县《城市低保办理》（2016）中规定，低保资格是按户评定，特殊情况下，家庭特别困难的重度残疾人或重大疾病者也可以单人纳入低保。然而，在具体的执行中，低保政策执行者的分配逻辑却发生了变化，特殊情况却变为普遍现象。在H县低保对象中，每家都有低保人已经成为了普遍现象。正如前文所说，低保资格的增多使得许多原本处于收入边缘的居民有了申请低保的机会，甚至一些收入尚可的家庭也能成功申请上低保。在这种情况下，如果还以“户”为单位作为评定低保的分配逻辑，就使得这些原本条件并不差的家庭平白获得一笔收入，引起社会的不满。为了避免这种问题的出现，在H县的低保资格评定中，按人分配低保资源成为了政策执行者的解决问题的办法[6]，尤其是“以病评低保”已经成为低保政策执行者的主要逻辑。此外，居委会主任还告知，为了公平起见，还规定了一个家庭只允许有一个低保名额。

笔者：那你们现在评低保是怎么评呢？

居委会主任：还能怎么评，肯定是按规矩办事撒。不过我们这边现在情况比较特殊，低保资格比较多，除了那几个大家都晓得滴贫困户外，其他滴（其他低保资格申请者）条件也差不多。我们不好做的很，评这个不评那个肯定有人说，我们就想了个方法，不按户评了，就按人，每家都评一个，大家也就没话说了。

（二）目标对象观念扭曲

1.政策的错误解读。城镇低保政策的目标对象即低保政策的保障对象——城市贫困人口。一般可以将低保对象分为主动低保对象和被动低保对象①被动低保对象主要指的是自身有就业意愿，想通过自己的劳动来满足日常生活需要，但由于自身劳动力存在缺陷，无法进入就业市场，只能被动地依赖低保。这类被动低保对象主要包括孤寡老人、重大疾病者或残疾人士。由于这一类低保对象的贫困特征较为明显，低保政策的执行者或社区群众都没有任何争议。两种类型[7]。笔者在具体的走访中得知被动低保对象人数十分有限，“一个社区里有4、5个这样的人都很不错了”（访谈资料03）。这就意味着除去这“4、5个”被公认没有异议的低保对象外，剩下都是相对具有争议的低保对象，而这类低保对象就是本文关注的重点——主动低保对象。所谓“主动低保对象”就是本身具备一定的劳动能力并且能够进入到劳动力市场的人。这些主动低保对象的家庭条件大多没有太大的区别，基本够维持生活需要，但由于对低保政策错误的认识，将原本具有选择性的社会救助政策当成普惠性的社会福利政策，认为低保政策是家庭条件改善的手段之一，主观意愿上觉得自己“应该”拿低保，并不遵守具体的法律规定，利用各种手段来获得低保资格；如果没有申请上低保，就大吵大闹，“痛诉国家政策不好”。

2.人道主义关怀的变向庇护。对弱势群体的关怀是我国慈善事业发展的重要思想基础。然而也正是这种对弱势群体的人道主义关怀成为了低保政策执行过程中伦理失范的重要原因。与传统意义中饱受封建统治阶级横征暴敛或各种天灾人祸的弱势群体不同，当代弱势群体更侧重的是一种相对弱势的地位，这种弱势地位的产生主要是由于社会分化的加剧和群体力量的薄弱所导致。因此，老、弱、病、残、孕，甚至妇女、儿童、农民工都能够被称之为弱势群体。所以，低保资格申请者即使并不具备低保资格申请的客观条件，也会自动把自己归入到弱势群体的范畴内，认为自身具备值得周围人同情的生活经历，更需要国家和社会的关爱和帮助，获得低保资格是无可厚非的事情。

3.强烈的个人机会主义。所谓机会主义亦可称之为投机主义，指的是用尽一切方法或手段以达到个人目的。机会主义的最高追求就是达成自己的目标，最突出的表现就是不守规则，用结果来衡量所取得的成绩，并不重视实现过程。在H县低保政策的具体执行中，除去因自身劳动力缺陷而不得不被动依赖低保政策的低保对象外，主动低保对象都具备强烈的个人机会主义[8]。“反正是国家免费给的，又不用我给什么”是大多数主动低保对象申请低保资格的主要理由。没有拿到低保资格不会对生活产生任何影响，成为低保对象却能够得到一笔“意外收获”，不劳而获的钱谁都想要。更甚至，有些低保资格申请者为了享受到与低保政策挂钩的各种福利，会巧妙地利用与低保执行人员的“关系”，甚至采取更加越轨的行为来获得低保资格。用居民的原话来说，这无疑是一笔非常划算的买卖。

笔者：我看您条件也不差啊，为什么还去申请低保呢？

居民：申请一哈（语助词）有么得（什么）关系诶，不给就不给撒。万一申请上了，每个月能白拿好几百块钱嘞，这好划得来嘛。

（三）制度设计不完善

1.违规成本低。根据“经济人”假设，为了激励工人更好地工作，应采取“胡萝卜加大棒”的方式，即既需要奖励措施来刺激积极性，同时也需要对消极怠工者采取严厉的惩罚措施。在低保政策具体的操作实践中，在低保金及其附加福利的刺激下，越来越多的人开始申请低保。然而对于并不符合条件但却申请上低保的居民除了取消低保资格外并没有其他任何惩罚措施。“反正就试一下，能申请到肯定是最好了，申请不上对我也并没有任何影响”。为进一步规范街道低保工作，维护社会救助体系的公正，H县目前正全面展开低保对象的清理核查，对不符合低保资格申请条件的及时取消其申请资格，同时对已经加入低保但其本身并不符合规定的对象坚决予以退保。然而不管是取消其资格或强制退保，对这些人来说，除少一笔本来就不属于自己的低保金外，并没有造成任何实质性的影响。极低的违规成本对于这些低保资格的申请者来说并没有起到任何法律震慑作用。

2.低保对象认定标准模糊。《城市居民最低生活保障条例》（1999）规定，对低保资格的确定主要依靠家庭收入和家庭财产。显然，这种单纯依靠家庭收入或家庭财产来认定低保对象的方法并不利于低保政策的瞄准性。首先，在具体的实践中，《条例》对于家庭收入和家庭财产没有明确的规定，各地可以根据当地的实际情况自行确定标准。对于低保资格申请者来说，为了能顺利吃上低保，就可能隐瞒收入，甚至出现伪造相关收入等失范行为[9]。其次，由于确定标准的主观操作性较强，在H县居委会中，居委会主任对低保对象的确定起着决定性的作用，这就为低保政策的执行者提供了伦理失范的机会。

3.配套政策缺位。首先，就业激励不足。低保救助除了低保金的补助外，更重要的应该是帮助生活困难者恢复就业能力，使其能顺利重返就业市场。然而，在H县低保政策具体运行中，相关就业激励基本没有[10]。其次，现行的低保制度采取“补差”的方法，即对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的差额进行补偿。这种“补差”方式给低保对象造成一种“挣得越多反而拿得越少”的负向激励，这种负向激励极大程度上影响了低保对象的就业意愿。除了领取低保金之外，低保户在廉租房申请、学杂费减免、助学金申请以及大病医保等方面都会得到相应的救助，这一系列附加的政策使得低保证的含金量大大增加。从以下访谈记录中可以看出，即使不需要低保金的救助，其背后的附加福利也足以驱使本不差那点低保金的家庭去申请低保。

四、对策建议

（一）强化执行主体的伦理规范

一是注重职业道德教育，加强城镇低保执行人员的伦理道德教育。上级民政部门可以定期开展专业化的培训，帮助基层低保执行者树立正确的价值观念和法治思维。同时，从低保执行自身而言，也必须随时更新自身的业务知识，从思想上深刻理解低保政策的价值和社会意义。二是建立考核体系，强化低保工作的绩效管理。政府部门可以建立考核低保工作的指标体系，将低保执行人员的工资福利与其业务能力挂钩，增强低保执行人员工作的积极性。三是建立有效的内外部监督机制。首先，加强内部监督体系。积极发挥上级民政部门的监督作用，定期对各社区的低保工作进行抽查。同时，可以在街道设立一个专门的低保监督部门，负责辖区内低保执行工作的指导与监督。其次，强调外部监督。政府部门应畅通监督渠道，充分利用微博、微信等社交平台，定期公开低保相关信息以供居民和媒体随时了解情况。此外，还可以设立专门的监督热线，随时为居民答疑。

（二）加强目标对象的伦理约束

首先要重视个人道德与全民伦理规范的积极培育。各社区可以通过诚信体系的建设以及道德伦理教育来帮助低保对象树立正确的“低保观”[11]，正确认识低保制度，减轻低保户对低保制度的的依赖。此外还要加强低保制度的宣传。政府部门应制定科学的宣传方案，通过电视、横幅、宣传手册等方式推广低保制度。同时，社区内部也可以定期开展有关低保制度的宣讲大会，让居民和低保户都能及时了解本社区低保的具体执行情况，以便加深对低保政策的理解。

（三）完善相关政策法规

第一，制定科学的救助标准及准确的资格认定标准，加强动态管理。首先，根据贫困原因及程度的不同，对低保户进行等级划分并实行分类救助。其次，规范申请程序，严格按照以户为单位申请，且必须经过家庭经济情况调查、民政评议以及公示的相关程序。值得注意的是，家庭经济情况的调查除了考虑收入因素外，还应考虑到高支出因素[12]。第二，加强就业联动。首先，加强就业培训，对低保户进行免费的就业指导，帮助其提高自身的劳动力。其次，积极推荐就业，扩大低保对象的就业机会。第三，完善各项专项救助制度，充分发挥临时救助、医疗救助、教育救助等专项救助制度的功能。

城市居民最低生活保障作为贫困人口的“最后一道防线”，既能起到改善城市居民生活水平的作用，同时还能形成居民与政府的良好互动，增加政府的公信力。然而，在H县低保政策的具体运行中，由于制度设计不完善、价值取向转变等原因，低保政策失去了应有的社会功能，各种伦理失范现象频出。低保政策的执行人员将公共资源私有化[13]，“人情保”、“工具保”等现象层出不穷。“不要白不要”、“别人有我也要”等心态成为了居民们的普遍心理，“人人申请低保”成为了H县低保政策执行中的普遍问题。因此，为了改善H县低保政策执行现状，强化低保执行主体以及目标对象的伦理约束和完善法律体系都能在一定程度上改善H县低保制度的执行现状，使得低保制度发挥其应有功效。