论服务型政府视域下基层行政审批的路径创新

谭彩荷

(重庆工商大学 环境与资源学院， 重庆 400067)

一、引言

行政审批是政府部门为应对经济社会发展进程中市场失灵和社会自律不足等问题而采取的必要的前置性管理手段，在预防危险、保障安全、分配稀缺资源、提高从业水平和提升市场主体抵御风险能力等方面发挥着积极作用[1]。自2001年我国全面启动行政审批制度改革以来，政府不断加快基层行政审批制度改革的步伐，把深化基层行政审批制度改革、政府机构改革和职能转变、坚决破除各方面体制弊端等作为十八大及十八届二中全会、三中全会、七中全会部署的重要改革内容。根据张康之教授所提出的行政模式分析框架，人类进入文明社会以来，主要出现了3种不同的行政模式：权力本位的统治行政模式、权利本位的管理行政模式、服务本位的服务行政模式[2]。改革开放40年，我国计划经济全面向市场经济转轨，形成了中国特色的社会主义市场经济，国家已从管理型转变为服务型，要求建立与之相匹配的基层行政审批制度，如此，服务本位的服务行政模式才能符合持续转变政府职能、建设人民满意政府的要求，才能为公众提供整合性服务，才能实现习近平总书记在十九大报告中提出的坚持新发展理念、保障和改善民生的美好愿景。

对于基层行政审批制度的研究，很多专家和学者从实践路径、基层领导人作用、审批环境、国外经验借鉴、简政放权等方面作了较为详尽的论述。陈朝兵认为，立足基本国情与现实,我国应用互联网与大数据推进政府治理可从发达国家的实践经验中获取有益借鉴,包括加快“互联网+大数据+政务”的技术平台建设,瞄准互联网与大数据在政府治理中应用的重点领域,构建一系列多维度、多层次和协同性的实现机制,健全制度保障体系[3]。曾明等认为不应一味强调简单借鉴国外经验，特别是对于简政放权，不是简单的上下级政府间放权与接权过程,更涉及权力、资源、责任、人员等内容在不同层级政府间的重新配置,实质是上下级政府间权责关系调整问题[4]。诸凤娟等认为在县乡府际关系调适的背景下,需要探索出一条乡镇行政体制改革的实践路径[5]。王学辉等认为，基层领导人的作用发挥关系着行政审批工作能否顺利开展，规范机关负责人批准行为在当下既有必要,又很迫切,也是难题[6]。苏建荣认为推行相对集中的行政审批权改革,强化政务服务供给,优化发展环境,有利于培育新产业、新业态、新模式等发展动能[7]。

综上，目前学界对基层审批程序问题开展了众多研究，但这些研究缺乏系统性，研究内容不全面，对服务型社会背景下的基层审批程序现状的梳理还不够深入，本研究在一定程度上完善了基层行政审批的研究。从理论上讲，基层行政审批程序的简化是基层行政审批制度改革的题中应有之义，只有将“简政放权”与简化审批程序这两驾马车并驾齐驱才能使基层行政审批制度改革更加全面、更加彻底。近年来，政府大力深化审批程序简化改革，情况有一些好转，但目前我国基层行政审批所存在的问题不仅有事项上的冗杂，更有程序上的繁琐[8]。因此，基层行政审批程序的简化同审批事项的削减以及审批权力的下放一样具有现实紧迫性，这样才能使深化机构和行政体制改革得以实现。

二、基层行政审批程序繁冗的现状及危害

对于基层行政审批制度，习近平总书记非常重视，他曾经强调，“既要放也要接，‘自由落体’不行，该管的事没人管了不行”[9]。李克强总理曾在2015年5月的国务院常务会议上讲了3个典型的故事来痛斥我国基层行政审批不合理现状。网络新闻热议的“旅游需证明你妈是你妈”以及“全国劳模报送材料需盖8个章，艰难的审批过程使当事人忍不住当场哭了”[10]，这两个典型的案例集中反映了审批程序繁琐的现状。我国繁琐的基层行政审批程序主要体现在以下几个方面：

(一)审批层级多

目前，我国许多项目在审批过程中往往存在一种现象，就是需要多层级的行政管理部门进行审批，从村到乡镇，从企事业单位内部到地方甚至到中央，需要进行层层报审。某地曾对此进行过专项调查，主要调查内容集中反映基层行政审批层次多、效率低、费用高等问题[11]。有的程序审批甚至需要耗时两年半左右才能完成，这意味着等审批出来，情况已发生了变化，问题依然没有得到解决。

(二)审批部门多

目前，很多企业面临审批困难的问题主要在于有大量部门参与审批。一个项目获批少则涉及3、4个部门，多则涉及7、8个部门。这种基层行政审批流程由于审批过程中涉及部门较多、程序繁琐，造成“群众跑来跑去，领导批来批去，部门转来转去”的现象，给人民群众留下过程太复杂、相互推诿的印象，不利于营造良好的生产和生活环境。如此复杂的审批程序使许多企业家觉得在中国开展业务非常困难，除了要应付市场考验外，公司还必须应对繁重的审批流程。最终，由于审批程序复杂繁琐，企业对项目的投资热情消耗殆尽，即使投入了人力物力进行审批，最终也可能选择放弃。毫无疑问，这对当地经济发展的损失是比较大的。

(三)审批环节多

审批环节过多会造成审批程序繁琐，直接牵涉审批的程序问题。现实中一个项目办下来要经过的环节太多，一些事项的批准往往耗费审批相对人大量的精力和时间。也有人认为，审批程序复杂意味着审批严谨。但事实上，程序复杂是由一些简单重复付出(例如表格的重复填写)、几个部分的审批重叠、一审再审等方面造成的，整个审批过程并不简单明了，这无疑给审批增添了很多人为的阻力，申请者经常为项目“跑断腿”。另外，审批环节太多使得部分行政人员趁机“吃拿卡要”成为可能，损坏了公职人员在群众心目中的形象，降低了单位的公信力。

(四)审批时间长

审批的速度意味着在一个地方吸引投资的速度。但是，目前我国各级政府对审批时限的规定过于严格。例如，中央政府近年对1 539家公司的基层行政审批进行了调查，结果发现，企业平均获批耗时为171.35天，最长为1 500天。这些数据引起了广泛关注。可以想象，一家公司在成立之前有时甚至会出现项目在报批过程中耗费的时间远远超过项目实际建设或运作的时间。这种情况将会大大降低政府的服务效能，从而降低企业的投资热情。

三、影响和制约基层行政审批程序简化的因素

2001年至今，我国先后6次取消和调整了行政审批项目，但大部分项目在中央级层面，基层审批效率并没有明显提升。原因在于现行基层审批制度改革大多处于单一行政事项改革，而没有在整体上进行改革和推进。其制约因素如下：

(一)利益因素

任何一项改革势必会影响到部分行政机关和人员的既得利益，自然而然就会带来相应的阻力。审批程序改革将直接导致相应的部门和人员的不情愿或不合作。即使上级管理部门决定改革现行审批程序，亦可能会存在下级员工工作不主动、不热情甚至不买账的现象，“最后一公里”不能打通，改革的效果将会大大降低。由于既得利益的存在，减少基层行政审批事项只是减少了一些“含金量”不高的项目。如果改革没有触及核心部门，那么改革的实际问题就无法解决。因此，政府应该下定决心，坚决撤销、删除繁琐的审批程序，消除一些利益基础，只有这样才能从根本上解决基层行政审批程序繁冗的问题。

(二)制度因素

在过去的5年里，我国已经启动了新一轮的大部制改革，取得了显著的成果。新时代，将继续大力推进深化体制和行政改革，这是政府行政体制改革的进一步深化，是改变现行部门和臃肿机构的现状、转变政府职能、深化分权、创新监管方式、提高政府信誉和执行力、建设人民满意的服务型政府的必然举措。虽然我国通过实施大规模体制改革取得了一定成效，但部门和机构过多的现象仍然非常严重，部门间关系的协调失败，导致部门间信息流动不畅，最终给简化基层行政审批流程造成了障碍，因此审批流程的简化需要应对不断变化的部门重组。

(三)技术因素

许多信息无法形成部门之间的有效对接和共享，从而导致对相关人员相关信息一审再审。群众必须到居住地签发相关证明以证明自己的身份，在群众“跑断腿”的同时也引起有关部门的抱怨。有些相对不重要、相关部门可以一次性核实的有关信息，就可以不用多部门层层核实，没有必要给群众带来额外的审批负担，这样可以提高审查效率并减少行政费用。随着行政体制改革的不断深入和信息化的不断推进，我国很多地方已初步建立起网络审批平台，希望通过方便有效的方法来弥补传统审批方法的不足。

四、基层行政审批程序简化的题中应有之义

行政程序是在行使行政权力、实施行政活动过程中所遵循的步骤、方式、时限和顺序的总和。简而言之，行政程序是行政运作的程序和时间。为了有效完成任务目标，将管理程序尽可能设置为最佳和简单。简化行政程序最初是从简化工业管理工作中发展而来的。简化工作是通过改进工作方法和改变程序等方式，通过便捷的流程和简单的环节取得较高的工作效率，圆满完成既定任务。行政程序的简化与工作简化方面有很多相似之处，都是重点关注如何减少工作量，如何减少过程中的无效时间。目前，我国已在许多地方建立了“一站式、一门、一窗口办公室”，充分体现了简化行政程序的要求和意义，在更好地发挥政府的职能作用等方面有着积极意义。

(一)简化基层行政审批程序，有利于深化基层行政审批制度改革

改革的核心思想是“简单的行政和权力下放”。党的十八大以来，中央仍然坚持将权力下放作为推动四个全面发展的重要因素[12]。以“简化管理和分权”作为基层行政审批制度改革的主要内容，其主要目的有两个方面：一是减少冗余基层行政审批项目，提高基层行政审批效率;二是进一步配合我国社会主义市场经济的发展趋势，将大量的审批权归还于社会或市场，或者将大部分的权限下放至地方政府。从审批程序的简便、简单、简化来讲，能够起到提高工作实效的作用，但应该看到，在实际过程中，除基层行政审批项目和行政垄断过多等问题外，基层行政审批程序仍存在问题。因此，为了最终实现基层行政审批制度的改革，要允许市场在资源配置中发挥基础性作用。从理念和目的的角度来看，基层行政审批程序的简化本质上与基层行政审批制度改革是高度一致的。因此，简化基层行政审批程序，是对我国基层行政审批制度改革的完善和深化。

(二)简化基层行政审批程序，有利于促进转变政府职能

“立治有体，施治有序”，随着新时代的到来，资源节约已成为人民共同的需求，因此，解决基层行政审批体制改革中的基层行政审批程序繁冗问题迫在眉睫。针对此问题，我国在治理体系和能力上还有很多亟待完善的地方，因此有必要改革不适合现有发展的体制和机制，同时建立新的发展体制和机制。目前，政府在市场管理方面存在较多问题，要解决这些问题，就要求政府及时转变职能、深化改革。而简化基层行政审批程序作为行政体制改革的重要组成部分，可以有效促进政府与市场的关系，实现政府职能的转变。换句话说，政府需要改变过去“家长式”的管理方式，把握其“指导”的作用，社会实体不必事无巨细都向政府提请批准。通过简化基层行政审批程序，最大限度将权力下放给低级别的政府机构，这是消除进入市场的多市场实体障碍的有效方式。同时，精简基层行政审批程序，可以有效帮助创造“阳光审批”，有效提高行政权力的透明度和公信度，使党同人民之间的联系更加紧密。由此可见，简化基层行政审批程序是推动政府职能转变的重要举措。

(三)简化基层行政审批程序，有利于提高政府的服务质量

基层行政审批制度改革最直接的受益者是人民群众和企业，也是实现政府与人民良好沟通和互动的纽带。因此，如果政府工作做得不好、服务不到位，就会直接被反映或者被披露。目前，基层行政审批仍存在名称繁琐、费用高、时间长等问题。因此，建设以人为本的服务型政府，必须在社会反映最强烈、群众改革最迫切要求的领域进行改革，下决心减少多余的基层行政审批，并加大力度解决“审批困难”的问题。近年来，政府在全国多个地方推动建立“一站式服务”“一窗式服务”，允许各种审批部门驻扎在政府的政务中心，群众不再需要在项目的各个分散审批部门之间来回奔波，实现高度集中和并行审批，大大缩短审批服务链，既节省了群众的时间和精力，又节省了行政审批人员的时间和精力，彰显了政府为人民服务的良好形象。

(四)简化基层行政审批程序，有利于提高行政效率、降低行政成本

基层行政审批事项的设立，一方面会设置相应的工作岗位并招收部分办事人员，国家将产生财政支出；另一方面，会直接导致人民工作成本的增加且降低效率，也会增加人民群众的时间和经济成本。目前，从机构设置上来看，我国存在许多不必要的审批项目和审批部门，这样不仅造成政府开支不必要的管理费用，致使管理成本过高，但效率低下。建设节约型社会和服务型政府是人民群众的共同迫切要求，也是政府职能转变的重要目标。但是，当前的基层行政审批程序繁琐，与前述要求和目标背道而驰。复杂的基层行政审批程序往往与高昂的行政费用密不可分，这是管理成本过高的诸多因素中的一个特别重要的因素。因此，简化基层行政审批程序，缩短审批服务链，进一步缩短审批时限，提高审批速度，既可以提高基层行政审批效率，又能节省基层行政审批过程中的费用支出。由此可见，简化基层行政审批程序是建立节约型政府和高效率政府的基础。

(五)简化基层行政审批程序，有利于从源头上治理和预防腐败

绝对权力导致绝对腐败，权力过大或过于集中将为腐败带来可能。目前，基层行政审批中存在部门化、个人化的现象，导致权力集中和权力太大，因为拥有一项审批权就相当于拥有了决定准入的权力。甚至有些单位最初依靠基层行政审批收费来生存。与此同时，部分工作人员在此过程中养成了“吃拿卡要”等腐败现象。因此，要防止和遏制基层行政审批工作相关方面的腐败之源，有必要控制审批的权力，将权力关到笼子里。为了实现上述目标，有必要全面梳理和科学整合现有的基层行政审批项目和程序，以达到精简和优化程序，并实现政府对权力和责任的全面监督，使权力在法律轨道上行驶。因此，要建立廉洁的政府，必须最大限度地简化基层行政审批程序，不给相关部门和个人留下腐败的余地，并将审批权限保持在最低限度。从根本上限制基层行政审批权限，简化基层行政审批程序，才可能消除权力在基层行政审批领域中的灰色区域。

五、推行基层行政审批程序简化的路径创新

由于我国社会的不断发展、政府和市场结构性的变化、改革不断深化和推进，基层行政审批制度改革进入了攻坚克难阶段。在实现路径创新过程中，应该以系统化思维、战略性选择、科学的理论方法来保障基层行政审批制度改革的顺利推行。

(一)扫除利益障碍

根据有关调查显示，近六成人认为，基层行政审批制度改革的阻力主要还是来自“部门利益”[13]。我国现存的组织结构和基层行政审批模式是各审批部门利益生存的根基，要破除既得利益障碍就必须在优化组织结构的基础上改变利益格局，归根到底还是要打破利益藩篱，将权力牢牢关进制度的笼子里。这也就需要相应的法律支持，以法律来为改革“保驾护航”，利用法律不断优化对权力的约束、加强对权力的监督，并努力做好对利益相关者的教育和动员工作，使其意识到改革的重要性，坚定其改革的决心[7,14]。

(二)消除观念偏差

很多的改革之所以难以推行或者效果不佳，很大程度上是因为存在观念上的偏差与固化。我们要使基层行政审批程序简化顺利进行就必须使相关人员来一次观念上的“革命”[15]。以往的“官本位思想顽疾”需要消除，办事人员薄弱的服务意识需要加强，形式主义作风需要进一步遏制。而这些问题真正要得到解决不仅需要对办事人员进行思想教育，更关键的是要对办事人员的日常工作进行监督，将这些方面纳入到绩效考核体系之中。再者，必须加强对网上审批的大力宣传和推广，使审批人以及审批相对人接受新的审批方式，切实体会到改革实实在在的好处，这样才能让人们支持和积极配合改革。

(三)清除体制障碍

我国基层行政审批制度改革的一个主要的和关键的制约因素是体制障碍。因此，基层行政审批制度改革要想更彻底，就需要有“壮士断腕”的决心和魄力。大部制、省管县等行政体制改革需要优化我国基层行政审批部门的组织结构，并处理好横向和纵向上的府际关系。对于职能交叉和重合、职权集中于一处等情况，首先要做的是明确职责和权限。对于部门林立、机构分散的情况，则需利用“一站式服务”的方式来解决，要求各审批部门必须统一进驻审批服务中心并做到窗口授权到位。对于“长征式”的审批难题，则应大力倡导开展“并联审批”、建立网络审批服务平台。值得一提的是，关于网络审批，广州市又一次走在了改革的前沿，前后开通了网上办事大厅和信息举报平台。通过信息化、大数据等手段将“8小时政府”变成“全天候政府”，并通过电话举报的方式全面治理拖延审批、集权审批、腐败审批等问题[16]。这样不仅方便了群众网上办事，而且提升了政府的服务质量，有利于政府职能的转变，从而真正建设服务型政府。

(四)审批流程再造

第一，简化繁琐的审批程序需要清理现行的行政程序。只有明确哪些程序是必要的，哪些程序是多余的，才能让审批程序更真实、更全面，才能让程序简化可行。第二，各部门应将清理好的审批程序公布出来，便于横向审批部门进行信息沟通。对于具有类似功能和重叠过程的项目，有必要将它们合并，并且尽可能消除可以取消的程序。第三，优化审批流程应科学设计和组合步骤，合理地重新审核审批流程。在这方面，2015年在我国各省启动的“三位一体”改革试点，是对重新设计过程的良好推动。2015年4月，长沙市正式实施“三证合一”，通过减少审批流程和缩短时限来实现流程再造和简化基层行政审批流程。第四，实行流程时限监管，即行政部门在法定的审批期限内根据具体情况提前做好时限承诺，如果批准未在承诺时间内完成，系统将自动报警。