中国水治理的形势、目标与任务

李维明

(国务院发展研究中心 资源与环境政策研究所， 北京 100010)

当前中国步入新时代，中国水安全所面临的形势正在发生重大和深刻变化，机遇与挑战并存，需要对其进行客观分析和系统把握，并在适应新形势基础上，以解决突出问题为导向，系统提出下一步中国水治理的目标与任务，这对保障国家水安全、加快推进中国水治理体系和治理能力现代化建设至关重要。

一、中国水治理形势

(一)近年来中国水治理取得的成效

(1)水安全上升为国家战略。中国政府明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针，出台并实施了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》《水污染防治行动计划》等。

(2)最严格水资源管理制度初步建立。水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”指标基本实现省市县三级行政区全覆盖，年度考核工作扎实开展。万元工业增加值和万元GDP用水量分别从“十一五”末的90、150立方米下降至2015年的61和105立方米(2010年可比价)，2018年更是降低到45和73立方米(2015年可比价)；农田灌溉水有效利用系数由“十一五”末的0.50提高到2017年的0.548。

(3)水污染防治工作取得积极进展。水污染防治规划体系逐步完善，包括标准与达标排放、总量控制、排污许可、限期治理等在内的“命令—控制类”政策工具逐步强化，市场化减排机制在探索中前行，水污染防治能力建设稳步提高，技术政策逐步完善。目前主要水污染物排放叠加总量已经进入平台期。

(4)水生态保护工作不断加强。《全国重要江河湖泊水功能区划(2011—2030年)》获批，全国重要水功能区纳污能力核定工作完成，175个重要饮用水水源地安全达标建设工作启动。多地划定并公布了地下水超采区，制定和实施了地下水限采计划。生态修复、生态调水工作积极推进。

(5)防汛抗旱减灾成效显著。七大江河初步形成了以水库、堤防、蓄滞洪区为主体的拦、排、滞、分相结合的防洪工程体系。与“十一五”相比，洪涝灾害死亡失踪人数、受灾人口、受灾面积分别减少64%、38%、28%，因洪灾死亡失踪人数为1949年以来最少。

(6)水工程建设全面提速。流域和区域水资源配置格局、大江大河大湖防洪体系不断完善，大中城市污水处理设施工程建设任务基本完成，农村饮水安全工程建设任务全面完成。到2016年底，全国农田有效灌溉面积已超10亿亩，占比达54.7%，2011—2018年全国发展高效节水灌溉面积18 000万亩。

(7)供水保障能力大幅提升。2017年全国总供水量为6 043亿m3，约为新中国成立初期的6倍。城市自来水普及率达到97%以上，供水保证率达到95%以上，生活用水基本得到满足。农村自来水普及率76%，集中式供水人口比例提高到82%以上，3.04亿农村居民和4 152万农村学校师生喝上安全水，基本解决农村饮水安全问题。

(8)重点领域改革取得积极进展。鼓励引导社会资本参与重大水利、水污染防治和水生态修复工程建设运营。推进农业水价综合改革、水权确权登记、水权交易、排污权交易等试点。全面推进河长制和湖长制,加强对重要河流及湖泊的系统监管与治理。建立国家水资源管理信息系统。精简重大水建设项目审批程序。推进水工程建设管理体制改革，项目招投标全面进入公共资源交易市场，开展水工程建设市场主体信用体系建设。

(9)依法治水管水得到加强。修订后的《环境保护法》《水污染防治法》《水法》《水土保持法》等正式施行，《太湖流域管理条例》《南水北调工程供用水管理条例》等颁布实施。大力推进水利综合执法，开展河湖管理范围划定及水利工程确权划界，并加强河道采砂、河湖管理等监督执法。

(二)当前中国水治理面临的突出问题

一是水资源供需矛盾仍十分突出。中国水资源人均量明显不足，仅为世界平均水平的28%。用水效率低下，水资源浪费严重，万元工业增加值用水量为世界先进水平的2～3倍，农田灌溉水有效利用系数远低于0.7～0.8的世界先进水平。局部水资源过度开发，超过水资源可再生能力。同时，快速工业化和城镇化加剧水资源供需矛盾，且这种压力在相当长时间内难以逆转。

二是水环境质量改善是一个长期过程。生态环境部数据显示，目前中国工业、农业和生活污染排放负荷大，2015年全国化学需氧量排放总量为2 223.5万吨，氨氮排放总量为229.9万吨，远超环境容量。2018年全国地表水国控断面中，仍有6.7%丧失水体使用功能(劣于Ⅴ类)，29%的重点湖泊(水库)呈富营养状态；不少流经城镇的河流沟渠黑臭。饮用水污染事件时有发生。在全国10 168个国家级地下水水质监测点中，Ⅳ、Ⅴ类水质的比例占到86.2%。全国9个重要海湾中，7个水质为差或极差。未来，用水总量处于高位，废水排放量继续上升，农业源污染物和非常规水污染物快速增加，水污染从单一污染向复合型污染转变的态势进一步加剧，污染形势复杂化，防控难度加大。

三是水生态受损依然严重。湿地、海岸带、湖滨、河滨等自然生态空间不断减少，导致水源涵养能力下降。根据《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》(国发〔2015〕17号)的官方解读文件，三江平原湿地面积已由建国初期的5万平方公里减少至0.91万平方公里，海河流域主要湿地面积减少了83%。长江中下游的通江湖泊由100多个减少至仅剩洞庭湖和鄱阳湖，且持续萎缩。沿海湿地面积大幅度减少，近岸海域生物多样性降低，渔业资源衰退严重，自然岸线保有率不足35%。此外，全国水土流失面积295万平方公里，约占国土面积的30%。地下水超采区面积达23万平方公里，引发地面沉降、海水入侵等严重生态环境问题。

四是水工程建设与管理工作仍相对滞后。洪灾水患、污水处理及工程性缺水等问题仍普遍存在；水工程运行和管理状态欠佳，并影响工程本身的安全性；中小河流治理难、农田水利建设任务重、农村饮水安全工程投入不足、城乡污水处理能力不够、小型水库病险率高等问题突出，专项治理亟待进一步加强。重大水工程的生态、地质安全性有待提升，安全预警体系和责任体系有待建立健全。

五是城乡安全供水能力仍显不足。首先，相对于快速的工业化和城镇化，集中供水能力建设整体滞后，部分地区水供求紧张态势凸显。其次，一些中小城市尚无固定、安全、可靠的水源地，部分城市水源地单一，极易受到污染和破坏。第三，部分城市供水体系超负荷供水，特别是特大型城市超负荷供水问题普遍而严重。第四，供水水质保证水平较低，极少能直接饮用。第五，集中供水非正常事件频发，“肉汤事件”“油污事件”等时有发生。

六是水治理体系尚不完善。第一，法制保障亟待增强。法律体系尚不健全，可操作性弱；司法参与度较低、功能受限，环境公益诉讼制度尚不完善；执法力度和能力尚不足，流域管理机构作用不突出，国家水督察制度尚未建立。第二，管理体制亟待改革。水治理的系统性统筹不足影响治水成效；水与物质的传输过程及其时空分布被分割，基于过程环节的组织管理方式难以实现水治理效能最大化的目标；开发利用和保护监管两项职能同属一个部门，容易发生冲突；横向职责存在一定交叉分散，制度协调尚不够，未能有效发挥合力。第三，市场机制亟待健全。水价形成机制不合理；水资源税征收标准偏低；现行污水处理费和排污费制度尚不健全；水权和排污权交易市场尚处于探索阶段；水治理领域投融资机制有待创新；尚未实施国家洪水保险制度。第四，信息共享机制与公众参与制度尚未有效建立，科技支撑也亟待加强。

(三)新形势及新要求

中国水治理还面临诸多新形势，这不仅是机遇，也是挑战。中国要培育发展新动能、实现高质量发展，必须充分发挥水利基础性、先导性作用和水资源管理红线的刚性约束作用，促进形成新的增长点、增长极和增长带；要深入推进新型城镇化、一带一路、京津冀一体化、长江经济带等国家重大战略或倡议，必须进一步提高水支撑保障能力，进一步优化水资源配置格局和“三生”空间格局，着力增强重要经济区和城市群水资源、水环境、水生态承载能力；要落实国家脱贫攻坚战略、实现全面建成小康社会，必须抓紧补齐治水基础设施短板，加快解决关系民生的水利发展和水生态环境保护问题，着力推进城乡水基础设施均衡配置和水基本公共服务均等化；要推进生态文明和绿色发展，建设美丽中国，必须加快转变治水、兴水、管水思路，注重“山水林田湖草”综合系统治理，统筹解决好水资源、水环境、水生态、水工程和集中供水问题，以最严密的法制保护水资源生态环境，促进经济社会发展与水资源环境生态承载能力相协调；要应对气候变化与保护生物多样性，树立负责任大国形象，致力于国家和地区应对气候变化和保护生物多样性，进而为区域和全球应对气候变化、保护生物多样性作出重要贡献；要落实国家“互联网+”战略，必须大力推进涉水监测、监管、治理等信息网络化建设，夯实水治理基础能力。

二、中国水治理主要目标

通过改革和发展，到2035年，努力建成世界一流且具有中国特色，既能与中国市场经济体制、国家治理能力和治理体系现代化建设相匹配，又能满足国家生态文明建设需要的现代化水治理体系。在此治理体系下，水治理理念深入人心，治理主体多元化、网络化、明晰化，治理手段多样化、连续化、系统化，治理方式实现法制化、规范化、标准化、民主化，治理的可问责性和有效性增强，治理效率日益提升，国家水安全综合保障能力显著增强。

(1)水资源合理配置和高效利用得以实现。最严格水资源管理制度得以全面实施，真正实现以水定城、以水定产、以水定人、以水定地。节水型社会初步建成，水资源利用效率和效益大幅提升，重点领域节水取得重大进展，达到国际先进水平。水资源调度配置和水源结构更趋优化。水资源管理能力显著提高。

(2)水环境质量与风险得以有效管控。水环境执法监管力度得以强化，水环境风险防控机制得以建立健全。城镇污水全部得到处理，主要污染物浓度大幅降低，全国水环境质量实现总体改善。地下水污染得到有效遏制和治理，近岸海域环境质量稳中趋好。水环境经济损失得以有效控制。

(3)水生态保育与修复得以全面加强。河湖生态环境水量充足保障，河湖水域和湿地面积不减少，水功能区水质基本达标，水生态环境状况明显改善，水生态系统稳定性和生态服务功能显著提升。自然岸线保有率保持稳定。水土流失得以遏制，水土保持综合治理体系基本完善。地下水超采得到严格控制，严重超采区完全消除。

(4)城乡供水安全保障明显改善。城镇供水水源地水质全面达标，供水结构实现优化，应急和备用水源多元化，排水防涝和防洪能力显著增强；农村集中供水率、自来水普及率、水质达标率和供水保障程度大幅提高。饮用水安全保障水平持续提升。

(5)水工程保障及防洪抗旱减灾体系进一步完善。一批打基础、管长远、促发展、惠民生的重大水工程建成，包括大规模农田水利建设工程、重点水源建设工程、水环境整治与水生态修复工程、重大引调水工程、抗旱水源建设工程、江河湖库水系连通工程等。防汛抗旱指挥调度体系得以健全。大江大河重点防洪保护区达到流域规划确定的防洪标准，城市防洪排涝设施建设明显加强。全国洪涝灾害和干旱灾害经济损失得到有效控制。

(6)水综合治理体系逐步建立健全。依法治水、管水全面强化，水资源环境承载能力评估与预警机制得以建立，战略、规划和项目层面的水资源、水环境及水生态效应评估与论证工作全面开展，规划的科学化和规范化增强且引领作用凸显，水权、水生态补偿、排污权市场以及在此基础上的价格形成机制逐步完善，水工程科学建设和良性运行的体制机制得以理顺，水治理投入稳定增长机制进一步健全，科技创新能力明显增强，党政同责和政府考核问责进一步落实，流域水治理地位与作用得以强化，水数据平台建设和信息共享得到加强，公众参与全社会监督水治理的社会氛围初步形成，国际交流与合作进一步加快。

三、中国水治理重点任务

(一)综合治理任务

一是制定或修订涉水法律法规，进一步强化水治理的法律基础。其中包括修订现行的《水法》，加强现有水污染防治法的执行，将PPP纳入法律并予以强化等。二是强化流域水治理的地位与作用，本着尊重自然和顺应自然的原则，进一步提升水治理的系统性和有效性。提升现有国家和流域层面治水机构的地位和责任，扩大其生态系统保护方面的作用。建立国家水治理协调机制，在省级河(湖)长制与流域机构间建立明确的协调机制，进一步明确各机构、辖区和部门之间的政策协调。三是改进和完善水治理的经济政策工具，进一步强化和扩大水价、水资源税、水费及排污权和水权交易等市场化手段在水治理领域的应用。提升“三条红线”的实效。推动取水许可制度与排污许可证制度关联。四是提高适应气候和环境变化能力。更多采用绿色基础设施管理洪水，提升洪水防御能力。制定三条红线的生态流量目标。优化治理面源污染的政策，试行水污染物排放许可交易和其他金融机制减少面源污染等。五是加大信息共享和公众参与力度。完善水资源相关数据收集及共享的立法框架。建立国家水信息共享平台。提升公众意识及公众参与程度。六是加快其他综合保障机制建设，重点建立健全水治理科学评估、规划引领、技术支撑、工程保障、试验示范、考核问责和国际协调等机制。

(二)分领域治理任务

(1)水资源治理任务。一是加强顶层设计，在更高层次上推进节水型社会建设。重点强化约束性指标管理，强化水资源承载能力刚性约束，建立水资源承载能力监测预警机制，强化责任追究。二是落实双控行动，强化水资源刚性约束。严格落实节水型社会建设规划，全面健全节水制度体系，整体化、区域化推进节水型社会建设，强化节水监管。三是突出重点领域，加大农业节水力度，深入开展工业节水，加强城镇节水。四是优化水资源调度配置，促进水资源合理利用。重点全面做好江河水量调度配置，强化地下水开发利用管控，积极发展非常规水源利用。五是深化水资源领域改革，充分发挥市场机制作用。重点深化水资源管理体制机制改革；从明晰初始水权入手，强化水资源用途管制；以试点建设为突破口，推进水权确权和交易。六是加强能力建设，夯实水资源管理基础。重点提升监控能力、协作能力和监管能力。

(2)水环境治理任务。一是全面控制污染物排放。重点狠抓工业污染防治，推进农业农村污染防治，加强船舶港口污染控制。二是切实加强水环境管理。重点强化环境质量目标管理，深化污染物排放总量控制，严格环境风险控制，全面推行排污许可。三是全力保障水环境安全。重点推进地下水污染综合防治，深化重点流域污染综合防治，加强河口和近岸海域环境保护，严格控制环境激素类化学品污染，大力整治城市黑臭水体。四是强化科技支撑。重点推广示范适用技术，攻关研发前瞻技术，大力发展环保产业，加快发展环保服务业。五是充分发挥市场机制作用。重点理顺价格税费，促进多元融资，建立激励机制。六是严格环境执法监管。重点完善法规标准，加大执法力度，提升监管水平。

(3)水生态治理任务。一是建立水生态的评价监测机制，科学确定和维持河湖生态流量，探索实施一级流域生态水流量红线管理。二是加强重点河湖水生态修复与治理。三是加强水土保持生态建设。四是加强地下水保护和超采区综合治理。五是全力保障水生态安全。重点划定水生态保护红线，强化水功能区管理，加强良好水体保护，保护水和湿地生态系统，推进生态健康养殖，推动水生态文明建设纵深发展。

(4)水灾害治理任务。一是完善江河综合防洪减灾体系，加强江河治理骨干工程建设，进一步加强防洪薄弱环节建设。二是实施江河湖库水系连通工程，着力增强水资源水环境承载能力。三是抓好重大水工程建设，着力完善水基础设施体系。重点推进大规模农田水利建设工程，加快重点水源、重点流域整治与修复、污水治理、抗旱水源等工程建设，实施一批重大引调水工程。四是深化水工程建设与管理改革，提高水工程管理现代化水平。重点推进水工程建设管理体制改革，健全多元化投资机制，创新水工程运行管护机制，优化水工程调度运用方式。

(5)集中供水治理任务。一是提高城市供水与防洪排涝能力。重点优化城市供水结构，加强城市应急和备用水源建设，提高城市排水防涝和防洪能力。二是巩固、提升农村饮水安全。综合采取改造、配套、升级、联网等方式，进一步提高农村集中供水率、自来水普及率、供水保证率、水质达标率，加强饮用水水源地保护与监管。三是切实做好饮用水水源地保护。重点实施从水源到水龙头全过程监管，持续提升饮用水安全保障水平。