我国社会科学普及地方立法的动力、样态与趋向

刘 宇

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

一、我国社科普及地方立法动力

无论国家抑或地方层面都需要在明确的内生性力量推动下，特定机关才会就某项法律的制定开展相应的立法活动。正如有学者所言，追求利益作为人类最一般、最基础的心理特征和行为规律，是一切创造性活动的源泉[3]。利益本身具有宽泛意义，主要包括国家利益、集体利益、个人利益以及社会公共利益等。立法是国家立法机关有意识开展的创造性活动，同样以某种利益的追求和分配作为内在的根本动力。在此过程中，立法机关通常会注重以矛盾的化解或问题的解决作为任务驱动进行相应的制度设计。社科普及立法作为立法的一种，有其立法动力。特别是在国家层面尚缺乏专门的社会科学普及法的情形下，各地开展相应的地方性社科普及立法，势必需要更加多元化的动力加以推动和促进。事实上，社科普及立法已成为各地广泛关注的带有明显共性的重要问题，逐渐进入地方立法机关的议事日程。

(一)根本动力

首先，落实依法治国理念是社科普及立法的原生动力。十八届四中全会发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以来，全面推进依法治国已经成为实现法治中国愿景的必由之路。在该决定中明确提出应积极建立健全“保障人民基本文化权益的文化法律制度”。申言之，包括社科普及立法在内的社会科学文化领域立法应当成为地方立法的重点领域。在十九大报告中明确指出，应全面推进依法治国实践。这要求包括社科普及在内的哲学社会科学机制创新和文化体制改革均须充分纳入法治轨道。通过立法可以将社科普及领域有益的工作经验以及切实有效的政策措施常态化，并且由此可以在社科普及领域全面实现依法治理，进而推动社科普及工作长效机制的真正建立。质言之，社科普及立法是社科普及工作顺利开展的根本要求，也是对社科普及领域践行依法治国理念的积极回应和具体体现。

其次，维护宪法权利是社科普及立法的次生动力。从利益法学角度而言，社科普及立法是保障宪法赋予的公民基本文化权益的重要体现。根据宪法第二十条的规定：“国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造。”该规定采取了自然科学和社会科学二分法的表达。相应的，科学技术普及与社会科学普及据此应有所区分。众所周知，普及社会科学知识是促进公众人文社会科学素养的提高，进而促进公民文化权益保障以及社会科学事业发展的重要手段。由此，该宪法规则不仅成为社科普及立法的动力之源，而且在各地立法过程中被明确为应遵循的宪法依据。质言之，宪法是社科普及地方立法最重要的上位法遵循和动力源泉。这意味着社科普及工作本质上是国家依据宪法所履行的应尽义务，而社科普及立法则是国家在社科普及领域履行宪法职责的具体要求。换言之，社科普及面向全体公众，体现了国家发展社会科学事业的宪法之责，以及公众享有获取社科知识的文化权益。为了保障社科普及均等性和普惠性的实现，有必要依据宪法通过相应的专门性法律将其规范化，以切实推进社会科学事业的发展以及公众文化权的保障，进一步扩大社科普及覆盖面，从而改变实践中部分公众社科知识薄弱的状态，促进公众人文社会科学素养的提高。

此外，追求社会公共利益是社科普及立法的内在动力。社会科学普及性质上属于公益事业，这实际上已为各地社科普及立法所明确。公益的字面意涵是公众利益，而公益事业的根本追求和依归正是社会公共利益。从这个角度而言，社科普及活动关乎广大公众的福祉和利益。通过社科普及活动向社会公众提供社会科学知识方面的公共产品，可以充分保障广大公众的相应利益。进言之，对此种社会公共利益的追求成为各地创造性开展社科普及立法活动的源动力之一。譬如公益一般具有现实性特征，意味着包括社科普及在内的大部分公益事业都需要国家财政资助或者社会投资和建设。为保证和促进社会公共利益得以真正实现，亟须制定相应的法律制度，进一步对社科普及经费、设施建设、社会支持等相关核心问题加以规范，使得社科普及公益事业能够合法依规、有序开展。

(二)直接动力

本质上，立法是不同利益群体集中表达诉求的重要活动，是矛盾发展的产物，旨在能够形成最大程度的博弈均衡，进而实现矛盾的协调。目前中国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。实现高质量地方立法的实践要件就在于对此种社会主要矛盾的聚焦[4]。社科普及立法的动力亦来源于矛盾，这些矛盾正是社会主要矛盾在社科普及治理领域的具体化：一是公众日益增长的精神文化追求与各类不良思想信息的泛滥之间存在矛盾。随着我国经济社会快速发展，广大公众思想日益呈现独立性、差异性、多变性特征，各种观念和思想相互碰撞、激荡，促使公众对于社会科学知识方面的精神文明追求逐步增强。但在实践中影响和动摇社会道德基础的事件譬如反科学、伪科学和邪教活动等时有发生，冲击和缺失主流价值观的愚昧迷信等不良思想有所泛滥，这些都对公众正确的精神文明追求形成极大阻滞。而社科普及活动的依法有效开展无疑对于因应这种现象和矛盾具有重要意义。二是公众日益增长的社会科学知识需求与社科普及公共产品供给能力相对滞后之间存在一定矛盾。社科普及作为公益性事业需要政府充分发挥主导作用，领导、扶持、推动社科普及主体提供更多更好的公共产品和公共服务。而实践中，这种政府主导作用往往难以彰显，譬如实践中社科普及资金投入不足且渠道单一，社科普及队伍建设薄弱、缺乏专业性等制约因素对社科普及主体的公共产品供给能力的提高形成桎梏，进而使其与公众对于社科知识需求之间产生较大差距。为消解这种矛盾，也为了推动社会科学知识宣传和普及工作的依法规范开展，社科普及立法日益成为各地立法的重点领域。综上，社科普及立法的重要动力还在于广大公众对于社科知识日益增长的需求和利益期待与社科普及公共产品供给不足之间存在一定的矛盾冲突，由此需要新的法律制度进行协调和平衡。

二、我国社科普及地方立法的基本样态

目前社科普及治理领域尚缺乏国家层面的专门立法，有些地方在立法过程中将科学技术普及法列为上位法依据。但这部法律实际上并不直接关涉社会科学普及，主要偏向科学技术普及问题的规制，所以我国社科普及地方立法的最重要依据仍应当是宪法。同时根据立法法的规定，省级立法机关可在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规。由此，各地方拥有制定符合本区域具体情况和实际需要的社科普及规则的立法权限。在此前提下，越来越多的地方进行了立法模式和体例不尽相同的立法探索与实践。

(一)社科普及立法模式

1.单行立法模式

该模式是指由地方立法机关依据相应上位法和立法法进行专门性的社科普及立法，主要针对社科普及这一特定的法律事项进行特别规定。法律文件名称一般包含“社会科学普及”字样，主要以地方条例的形式产生。据统计，目前全国各省、自治区和直辖市等制定专门社科普及条例的省级区域共11个(1)以下如无特别说明，地方社科普及立法均指此种类型。。依据立法机关不同，又可区分为省级人大制定的地方性法规以及省级政府制定的地方性政府规章两类。二者法律位阶有所不同，前者略高于后者。

本文分析由制造商主导的Stackelberg博弈的均衡解，制造商主导的Stackelberg博弈的分散决策顺序如下：

其一，省级人大制定的具有地方性法规属性的社科普及条例，主要涉及宁夏、广东、福建、山东、湖南、江苏、青海、河南、广西、江西等十个省份。从立法所涉区域范围看，进行社科普及单独立法省份的地域分布较为广泛、均衡，既涉及中部、西部等经济较不发达地区，也涉及东部经济发达省份，譬如广东、福建等地。这一定程度上表明通过立法保障和规制社科普及活动实际上已经成为一个全域性问题。此类条例还存在一些共性：一是制定主体单一，等级均相同。即这些规则都由各地省级人大常委会制定，具有地方性法规性质。根据立法法，此类地方性法规较之本级和下级政府规章效力更高。这意味着在本区域内这些社科普及地方立法规制层级相对较高，具有很强的权威性和区域统领性，也折射出各地对社科普及立法的高度重视。二是法律文件名称形式具有一致性，均冠之以“条例”字样，用以彰显地方性法规之属性和体例。其中只有江苏省略有不同，使用了“促进条例”一词，以强调通过法治推动社科普及实践发展的意蕴。

其二，省级政府制定的具有地方政府规章性质的社科普及规则，目前仅有河北一地采取这种形式。从法律文件名称上看，与其他地方单行条例有所不同，其使用了“规定”而不是“条例”字样，凸显其政府规章的属性。一般而言，此类“规定”的法律位阶相对较低。譬如根据《中华人民共和国立法法》第八十九条要求，实践中如其与区域内同级人大制定的相应法规冲突时，须以后者为准。

其三，从立法的时间跨度看，以上采取单行立法模式的条例或规定的制定时间具有一定连续性。从2012年宁夏回族自治区最早开始立法直到目前，几乎每一年都有省份开展相应的单行立法。其中2014年有广东、福建、山东、河北四地，2016年有江苏、青海、河南三地较为密集地出台了相应的社科普及地方立法文件。这很大程度表明，各地对于社科普及立法的重视程度已经得到不断提高，相应的立法活动方兴正艾，立法联动效应明显。

2.纳入型立法模式

该模式是指把有关社会科学普及的法律规范直接纳入既有的科学技术普及条例，将社会科学普及视为科学技术普及的一部分进行规范。具体而言，这种模式主要通过在业已制定的地方条例中扩大“科学技术普及”的概念外延，进而将社科普及纳入科学技术普及范畴加以并行调整。但在早期各地制定的科学技术普及条例中并未做此种拓展性规定，通常对“科学技术普及”作出较为相似的界定，即明确规定科学技术普及是指“用公众易于理解、接受和参与的方式，宣传科学技术知识……的活动”。这种规定实际上很大程度上移植了《中华人民共和国科学技术普及法》第二条，其并没有明确说明社会科学技术普及属于科学技术普及的范畴。直到2006年《浙江省科学技术普及条例》首次明确规定：“本条例所称科普，是指采用公众易于理解、接受和参与的方式，向公众普及自然科学和社会科学知识……的活动。”从中明显可知，该条例在科普概念界定时增加了“社会科学知识”的普及，从而将社科普及直接纳入科普条例的调整范围。这种拓展性界定方式已经被之后一些省市的地方科普规则仿照沿用。值得商榷的是，在此类条例的直接上位法科学技术普及法尚未做类似修改的情况下，这些地方即采取这种方式为社科普及提供法律保障，二者之间似存在产生冲突的隐患。

据统计，截至2018年12月，我国至少已经有35个省市(包含地级市)制定了科学技术普及条例或办法。但是通过文本比较可以发现，多数地方立法调整的范围仍然仅仅涵盖科学技术普及工作。换言之，各地通过拓展“科学技术普及”概念，进而将社科普及直接纳入其中的科学技术普及条例数量并不多。除已单独制定社科普及条例的省级区域外，目前全国仅有浙江、重庆、新疆、辽宁、四川等五个省市直接采取该模式，总体数量较少且立法时间较为久远，难以体现社科普及立法的新近趋势。从法律位阶看，浙江、辽宁两地立法均以“办法”命名，属于省级政府制定的地方规章，相较于重庆、新疆、四川等地由省市人大制定的地方性法规而言，其位阶等级较低。

(二)社科普及地方立法体例

通过文本比较归纳可以发现，无论是在单行立法模式还是在纳入型立法模式中，社科普及地方立法体例主要有以下两种形式。

不区分各章框架按顺序拟定条文的立法体例，譬如福建、湖南、江西、河北、浙江、辽宁等地的规则即是如此。虽然框架上没有总分结构，但内容基本按照一般到具体的逻辑顺序进行规则设置，也大致符合总—分—附的编排体例。此类规则的条文数量普遍相对较少，除福建省立法外，其他省份规则均未超过30个条文，如湖南省社科普及条例仅21个条文。

区分各章框架结构的立法体例。将法律文本框架区分为总则、分则和附则三部分，在结构名称上至少包括总则和分则两章。其中总则部分主要集中规定社科普及的目的、范围、定义、一般原则等法律调整内容；附则部分主要是有关社科普及制度时间效力的规定，即明确法律条文实施的起始时间；分则部分则是结合具体的社科普及实践将总则部分的一般规定具体化，并作出不同于总则一般规定的特别规定。采取这种体例的区域既有单行立法模式的省市，也有纳入型立法模式的省份，具体包括了宁夏、广东、山东、江苏、青海、河南、广西、重庆、新疆、四川等地。总体而言，这些地方立法中总则和附则规定基本相似，特别是附则部分均规定了法律规则正式施行的具体时间。存在较大不同之处在于分则部分。其中采用纳入型立法模式的重庆、新疆、四川等地的科普条例均仿照国家层面的《科学技术普及法》体例，分则部分都规定了组织管理、社会责任、保障措施、法律责任四章内容，立法技术上存在一定的路径依赖现象。而在采取单行立法模式的宁夏、广东、山东、江苏、青海、河南、广西等地社科普及条例中，分则部分的体例结构总体上有所不同，更为细化。虽然有些省份譬如江苏、河南、广西三地以及山东、青海两地的社科普及条例的立法框架基本一致，但是由于这些规则的具体内容存在较大区别，从而一定程度上弱化或者避免产生有学者所指的地方立法“抄袭化”现象[5]。从条文数量看，除了最早的宁夏社科普及立法仅25个条文，其他省份的立法均在35个条文以上，如被誉为立法典范的《广东省社会科学普及条例》全文多达45个条文，分则核心部分的条文数量达到37个。这种条文数量的众多，实际上充分表明各地对社科普及所涉问题的规范已经愈加细致，立法质量也得到了相应的提升。

三、我国社科普及地方立法发展的趋向

(一)单行立法逐渐成为主要立法模式

大力推进社科普及法治化进程已经日益成为社科普及领域治理的普遍共识，也是新形势下社科普及工作的重要主攻方向[6]。从实践而言，越来越多的地方已经制定或者准备制定相应的社科普及规范。质言之，社科普及立法已经成为各地进行社科普及领域治理的重要手段和趋向。从这个意义上说，关键的问题可能不在于要不要“立法”的问题，而在于“如何立法”，其中首要的是立法模式的选择。

由趋向观之，目前单行立法已经成为新近社科普及地方立法发展的主流模式。从数量上看，迄今采取单行立法模式制定的社科普及条例数量远远多于采取纳入型立法模式制定的规则数量，而且越来越多的地方正积极进行社科普及单行立法的调研或草案审议工作，譬如内蒙古、海南、云南等地。从适用的范围上看，前者也较后者更为宽泛和明确。客观而言，单独制定社会科学普及条例的做法体现了相关省市对于社会科学普及立法工作的高度重视。这些省市没有将社会科学和自然科学进行简单的合并规制，充分认识到了社会科学普及的特殊性。具言之，无论从普及工作的内容还是从普及工作的形式、方法而言，社科普及与自然科学普及存在明显差异[7]。组织协调社科普及与自然科学普及工作的主体也有明显不同，前者主要为社会科学界联合会(简称社科联)，后者则主要是科学技术协会，二者工作机制大相径庭。实践中社会科学的普及与自然科学的普及投入差异巨大，前者的投入力度普遍不如后者。同时，我国目前对于社会科学普及的普遍忽视也是客观存在的现象。纳入型立法模式实际上将社科普及与自然科学普及合二为一，不仅可能导致社科普及在人员、资金、组织方面无法得到充分保障，进而导致社会科学从属于自然科学的不利局面，而且也使得社会科学在经济社会文化事业发展中的重要地位无法得以凸显。反言之，通过制定单行的社科普及条例，将社会科学普及工作进行逻辑和规则自洽的制度安排，势必有助于提高各级政府部门对社会科学普及的重视程度及其规范运行。

(二)立法主体和体例形式存在趋同化现象

从立法主体看，目前各地在开展社科普及专门立法过程中主要由省级人大常委会或者省政府牵头主持。从数量而言，二者比例为10：1，由省级人大主导立法的情形占绝大多数。质言之，省级人大日益成为社科普及立法的主导力量。虽然实践中有少数地方譬如河北省是由省政府主导进行社科普及立法，但其立法成果即政府规章的法律效力显然要比同级人大制定的地方性法规低一些。申言之，从凸显社科普及重要作用和立法地位角度考虑，省政府主持制定社科普及规则的做法将来应当不会被其他地方进行相关立法时广泛效仿。而且众所周知，各级人大作为各地最高权力机关，均由公众选举的人大代表组成，公众并不直接拥有相应的立法权，一般通过这些人大代表来行使。在立法建议、研究起草、列席审议的立法过程中，人大代表均能够发挥积极的建设性作用，更广泛地提出公众诉求。从这个意义上说，通过省级人大主导各自区域内的社科普及立法，不仅有利于发挥法治对社科普及的引领和规范作用，而且有助于将公众参与社科普及的长效机制予以法定化，进而充分实现社科普及领域的依法治理。

从立法体例形式看，各地社科普及规则的名称和结构框架存在趋同点。一是各地规则名称均不用人文社会科学普及、哲学社会科学普及、社会科学知识普及，而使用“社会科学普及”字样。这主要是为了与宪法第二十条的提法保持一致，也为了减小语境差异并符合日常习惯用语。而且规则名称上大多使用“条例”称谓，较少使用“规定”“办法”，更能凸显这些规则的地方性法规的基本属性。二是如前所述，各地规则结构框架大同小异。无论这些规则框架名称上是否冠之以“总则”“附则”字样，其框架的编排逻辑均为总—分—附三部分。总则部分主要涉及立法目的、依据、适用范围、定义、工作原则等方面，分则部分主要包括内容形式、组织实施、保障措施、法律责任等方面，附则部分主要规定规则生效时间。这些相同之处既是趋同点，也可能成为将来其他各地进行社科普及立法的重要参考，进而演进为各地立法发展的重要趋势。譬如目前已经制定并提交送审的《云南省社会科学普及条例(草案)》，从名称到体例形式与这些已制定的地方条例极为相似。当然，为了最大程度避免立法抄袭化、同质化问题，各地在社科普及立法过程中关注的重点应当在立法内容如何创新方面。

(三)立法内容以问题为向导日益精细化

立法精细化是指改变粗放式立法的做法，在立法过程中以追求立法高质量为目标，使得立法内容更加细致详实，要求立法内容应当体现具体性、可操作性，避免“大而全”式的观赏性立法[8]。从实践看，各地社科普及立法的内容呈现日益精细化的趋向。目前广东、广西、河南、山东等地社科普及条例的条文数量均已超过40条，正在审议的云南省社科普及条例的条文数量达到39条，相比较早期的宁夏社科普及条例的条文数量增长了约三分之一。这一定程度上表明各地社科普及立法内容越来越丰富、详细。从具体内容而言，各地立法均强调以问题为导向，即我国社科普及地方立法逐渐从系统性立法向问题引导立法、立法解决问题转变[9]。质言之，立法越来越注重分析现实生活中社科普及的重点和难点问题，这实际上也是立法精细化的必然要求[10]。这些核心问题包括社科普及内容为何、普及主体是谁、责任如何分配等。各地正是以这些共性问题为向导逐步推进区域内社科普及立法朝着精细化方向发展，进而成为未来立法的重要趋向。

在社科普及内容方面，各地立法除了涵盖传统的社会科学知识外，譬如国家路线、方针、政策、法律文化、优秀传统文化、社科基础理论等，还越来越注重地方特色文化的普及，譬如广东最早立法将“岭南文化”纳入普及内容，其后广西、河南、江苏、江西、青海、山东六地也作出类似规定。对于各区域内的公众来说，较为熟悉或者更有兴趣去认知和了解的社科知识应当是距离自己最近的地方特色文化，这些地方特色文化也是区域文化研究领域不可或缺的研究对象和目标载体。将地方特色文化普及纳入立法中，不仅有利于积极回应当地公众对于此类社科知识普及的需求，而且有助于避免对既有地方立法规则的重复，一定程度上体现了立法的地方特色和创新。这种方式已经越来越多地被各地社科普及立法采纳，成为一种重要的立法发展趋势，如已经送审的《云南省社会科学普及条例(草案)》第六条亦明确将“云南民族文化、边疆文化等”纳入普及内容。

在社科普及主体方面，各地立法不仅强调政府主导并明确普及主体多样性，而且逐步确立了社科联组织的法律地位。社科联虽然性质上仅属于人民团体，但其在各地社科普及区域协调和对外合作交流等工作中居于至关重要的地位。为此，宁夏社科普及立法最早将社科联定位为社科普及工作的主要社会力量，主要发挥组织、协调、引领社科普及工作的作用。之后，一些地方的社科普及立法中将其职能逐步具体化，如江西社科普及条例第八条、山东社科普及条例第八条、青海社科普及条例第六条、河南社科普及条例第十三条、广东社科普及条例第六条等，均更为详细地规定了社科联组织的基本职能。此外，为增进社科普及工作的效率和效果，越来越多的地方立法中明确规定了社科普及工作联席会议制度，譬如江西、青海、河南等地，并且这些地方立法中无一例外地将社科联组织规定为联席会议日常工作事务的负责机构。这也凸显了社科联在社科普及工作中的重要地位。从趋势上看，这些做法和制度已经得到越来越多地方社科普及立法的认可。譬如审议中的《云南省社会科学普及条例(草案)》第四条即做了类似的制度安排。

在责任分配方面，各地社科普及立法一般包括社会责任和法律责任，前者偏向“软法”之治，后者带有一定“硬法”性质。软法是指不具有任何法律约束力或约束力较弱，但亦能产生一定社会实效的准法律性规则或文件[11]。目前社科普及地方立法基本都会设置“社会责任”部分，强调组织、支持、参与社科普及属于全社会的责任，并对社科普及主体的普及责任和义务进行规定。但这些规定带有比较强烈的号召性、宣示性、倡导性的特点，本质上属于没有明确法律约束力的软法规则。譬如最早进行社科普及专门立法的宁夏在规则中虽然明确规定了国家机关、事业单位、社会团体、研究机构、学校等主体的社科普及义务，而且均使用了“应当”这样肯定性的措辞(2)详见《宁夏回族自治区社会科学普及条例》第十条至第十五条。，但是在规则中并没有针对性地对包括政府在内的社科普及主体违反义务的情况作出惩罚性的制度安排。此类规定在各地立法的法律责任部分亦尚付阙如。这就使得这些义务性制度安排缺少必要的法律强制执行力，属于软法治理的范畴。换言之，各地社科普及立法在法律责任部分虽然均规定了民事责任、行政责任甚至刑事责任，一定程度上体现“硬法”特性。但由于缺少有关社科普及主体普及责任的处罚规范，这种法律强制力的效果大打折扣。不过，正如有论者指出，此类软法安排虽然不具有法律约束力，但仍可能产生实际效果[12]。基于此，通过文本分析可以发现，现有社科普及地方立法针对责任分配问题均进行了软法和硬法规则兼具的制度安排，成为越来越多地方社科普及立法效仿的重要方式。

四、结语

迄今，我国国家层面虽未专门进行有关社科普及的制度安排，但越来越多的地方在多元动力驱使下积极进行社科普及地方立法探索和实践。各地社科普及立法在模式方面区分单行立法和纳入型立法两种，立法体例也有一定区别。从发展走向而言，单行立法已经成为社科普及立法的主要趋向，逐渐成为其他地方开展立法的应然之选。同时，各地社科普及立法主体和体例形式存在趋同化，地方人大而非地方政府已然成为社科普及立法主要引领者和推动者。为最大程度避免立法抄袭等不利现象，各地社科普及立法日益注重立法内容创新。为此，各地以问题为导向，使得社科普及立法内容在社科普及内容、主体和责任分配等方面愈加精细化，成为越来越多的地方立法仿效的重要趋向。对于这些发展趋向的归纳与明晰，有助于促使其他地方社科普及立法更具有方向性和针对性，进而与社科普及领域规范化治理的实际需求契合。