农村环境“三大革命”治理困境及对策探析

刘艳艳

70年前，著名社会学家费孝通在《乡土中国》一书中，对中国乡村社区、文化传递、道德观念等进行了深入剖析。费孝通笔下的中国乡村，社会结构稳定，人口流动性小，是具有鲜明特点的中国式乡村。如今，受多种因素影响，中国乡村发生了令人担忧的变化。其中最为典型的是农村环境的改变，出现了垃圾靠风刮、污水靠蒸发、大便硬巴巴的情况，垃圾、污水、厕所治理变得刻不容缓。针对以上问题，习近平总书记指出，全国上下一体化推进农村垃圾、污水、厕所专项整治“三大革命”，加快改善农村人居环境[1]。2018年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治三年行动方案》提出，到2020年，实现农村人居环境明显改善，村庄环境基本干净整洁有序，村民环境与健康意识普遍增强。安徽省、河北省等多地省委印发了《一体化推进农村垃圾污水厕所专项整治加快改善人居环境实施方案》，各地市更是相继出台了关于改善农村人居环境的实施细则。

通过各项行动方案的具体实施，我国多地农村吹响了向垃圾、污水、厕所宣战的号角，农村环境“三大革命”开展得如火如荼。随着农村生活垃圾整治工作的深入推进，多地逐步实现了垃圾处理减量化、垃圾处理资源化、垃圾处理无害化；改厕工作取得了积极成效，农户厕所“猪拱鸡挠粪满地，蚊蝇成群臭熏天”的现象得到了根本改变，农民生活陋习得到了有效扭转；农村污水治理设施相继建成并投入使用，农村污水“横流”和“处理靠蒸发”的现状得到了有效改善，农村居住环境和整体面貌得到了明显改观，人民群众满意度逐步提高。虽然农村环境“三大革命”取得了一定成效，但是距离党的十九大提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村发展美好蓝图还有较大差距。农村环境若要得到长足改善，仍需投入更多的人力、物力、财力[2]。

一、农村环境“三大革命”工作的困境

（一）制度落实不到位

尽管各地市相继制定了农村环境整治制度、印发了实施细则，但欠发达地区部分村镇制度落实流于形式、措施制定停在表面。主要表现为：一是垃圾分类制度落实不到位。从欠发达地区抽样的24个行政村看，垃圾分类主要由保洁员承担，农户只进行初步分类。保洁员在分类过程中，由于不会分或不愿分等原因，多数达不到无害化的分类目标要求，致使许多毒害垃圾填入填埋场。二是垃圾限时覆土压盖制度未得到有效落实。调研结果显示，欠发达地区各乡镇、村组都提出了填埋场垃圾要随时覆土压盖的要求，但真正自觉做到一天一覆盖的不足20%。除迎接检查外，大多数是几天或十几天覆盖一次，有的偏远地方，甚至长期不覆盖，成为集中污染源，造成二次污染，尤其是遇到高温、大雨、大风等天气，给周边群众和环境造成了严重危害。三是保洁员的绩效考核制度难以落实。保洁员这项又脏又累的工作很难招留青壮劳力。在现有保洁员队伍中，大多数是年老体弱的农民，不少还是作为“特岗”安排的贫困户，加之保洁员的工资水平不高（大多每人每月500～600元），特别是在罚款上，罚少了不起作用，罚多了“走人”，绩效考核制度难以有效实施。

（二）监管落实不到位

一是建设监管不到位。虽然皖北多数县区依法制定了新建无害化卫生厕所方案，但在实际工作中缺乏规范性要求或执纪不严，特别是厕所选址和厕屋建设较为随意。个别村落一座座颜色不一、各式各样的铁皮式厕所，杂乱无章地分布在房前屋后或道路两旁，有损新村形象。二是主体监管缺失，治污效果堪忧。目前皖北多数农村污水处理厂基本处于试运营阶段，谁来监管、如何监管、怎样监管，尚未建立有效机制。从已建成并实际运营的污水处理厂看，管理主体较为分散，有的是企业管理，有的是乡镇负责，有的是村级管理，还有的是村企共同管理，导致部分污水处理厂运行不规范、台账不健全、缺少污水检测报告等。

（三）基础设施层次低

一是垃圾填埋场建设层次低。欠发达地区很多垃圾填埋场根本谈不上“建设”，极易造成安全隐患。抽样调查24个村的填埋场，其填埋场数量多、容量小，且多数没有做防渗漏处理。每个居民点基本都有填埋场，80%以上的容量仅能使用一年左右，几乎每年都需要新建，但是，新建填埋场的选址难度越来越大。二是支管缺失，污水收集困难。污水管网铺设不足，尤其是进村入户的支管网建设不到位，存在“最后一公里”缺失现象，导致农村生产和生活污水无法进入管网。如岳坊镇的垃圾填埋场设计日处理能力为1 000 t，实际运营为330 t左右；小辛集乡的垃圾填埋场设计日处理能力为500 t，实际运营为210 t左右。

（四）群众思想观念有待转变

一是部分群众对改厕认识不到位。调研结果显示，凡有外出打工或学习工作经历的群众对改厕工作较为支持；反之，甚至认为多少年来就这样，不改也照样生活，干部就是在瞎折腾，给群众找麻烦。有个别户新厕建好不用，另建土厕，追问原因，则回答“习惯了”。由此可见，从“一个土坑两块砖，三尺土墙围半边”到如今的“水冲式”，关键是要改变广大人民群众的生活习惯、方式、意识和观念。因此，农村改厕工作不能一蹴而就，要耐心做工作，转变农民群众认识。二是部分群众依赖性较强。以皖北某市改厕工作为例，因对贫困和非贫困群体有两种不同的政策，贫困户可以不拿一分钱建成无害化卫生厕所，而非贫困户需要投入部分资金才能建成。因此，部分群众间产生比较，出现了观望思想。尤其是当农民群众得知基层干部有改厕任务时，便产生了依赖思想，希望用拖的方式倒逼政府参照贫困户的标准给自己免费建设。三是新厕使用效果不佳。以随机抽样的皖北某县61户群众为例，其中43户贫困户、18户非贫困户，有5户群众不能使用、6户群众不愿使用、30户群众不懂或担心后期管护。通过走访发现，虽然群众对改厕工作表示赞成支持，但对前期准备、结构类型、使用维护以及基层干部的工作方法提出了许多意见。有的新厕与主房距离较远，导致农户不愿使用新厕，尤其是在雨雪天。

（五）基层政府重视不够

一是精力投入有限。目前精准扶贫、秸秆禁烧、社会稳定是乡镇的主要工作，党政一把手大多会将有限的人力、物力和财力用于这些方面。农村环境整治工作大多由乡镇副职负责，在实际工作开展中常常让位于其他中心工作。二是宣传工作不到位。通过实际走访，仅在个别村庄见到了宣传标语和“三格式”厕所的解剖图，而大部分乡镇宣传痕迹不多、氛围不浓。群众虽然知道改厕是一件好事，但对于谁来改、怎么改、改成什么样、谁来投入、怎么投入、什么样的水能入厕、什么样的水不能入厕等知之甚少或一无所知，相当部分基层干部也是跟着感觉走。舆论宣传不充分、政策解读不全面、技术讲解不具体、群众发动不到位，是造成落后地区群众改厕不积极、改厕工作“推着走”的重要原因。

（六）资金缺口大

乡镇驻地建设污水处理设施一般需要1 200～1 500万元，省级中心村需要200万元。以皖北某市为例，80个乡镇、137个省级中心村、大多数建制村建设污水处理设施大概需要10亿元，虽然已通过PPP等多种渠道筹集各方资金，但各级财政压力依然较大，部分在建工程因资金不足导致进展缓慢。部分设施还因为经费紧张、运行困难，成为了“应景工程”。尤其是一些乡镇管理的污水处理设施因为资金和管理人员不足，导致“隔三差五”或者“上面检查”才运行一次。

二、提升农村环境“三大革命”工作质量的对策

（一）健全制度，加强监管

在全面依法治国大背景下，完善各类制度是做好农村环境“三大革命”工作的首要任务。一是建立垃圾分类评比制度。由保洁员每周对农户垃圾分类情况进行评价，对做得好的农户给予适当奖励，同时，将垃圾分类情况纳入“文明户”考核指标，促进形成“比学赶超”的氛围。二是建立保洁员激励约束机制。每个村选派一名专业人员对各居民点保洁员进行现场巡回培训，限期让保洁员了解和掌握有害垃圾和无害垃圾的主要种类及其分拣的简易办法和转运流程，对期限内“学不会”的保洁员，是贫困户的予以调转岗位，其他的予以辞退。依据有害垃圾交纳情况和交纳总量对保洁员进行考核奖惩，对于年均交纳有害垃圾高于或低于平均数的，分别设置梯度比例予以奖罚。三是强化制度监管。各地环保部门针对各类工艺设施明确进出水质标准，制定污水处理设施运行管理规定、运行监管细则和考核办法，以及污水接纳管理办法，推进运行管理程序化、标准化和制度化。

（二）做好整体规划，完善基础设施

一是制订年度计划，针对不同村庄类型，选择不同改厕方式，有序推进“三大革命”。针对已经建成的美丽乡村，可在保持原有厕屋不变的情况下，对部分地下厕具进行改造；针对正在建设的中心村，建议将厕所统一规划在屋内，从而减少改厕成本；针对自然村，对厕所的位置、厕屋的面积、冲水的方式等提出约束性的原则要求。二是完善管网，确保农村污水能收尽收。镇村污水处理厂建成后能否充分发挥作用，关键在于管网铺设是否完善、是否实现雨污分流。首先，切实避免“最后一公里”现象，真正使区域内污水进入处理管网。其次，加快推进污水管网建设。通过调研发现，大多数乡镇均铺设了污水管网，基本实现了雨污分流，但在铺设长度上存在差异，有的铺设了7.5 km，有的仅铺设了1 km左右。再次，实现雨污分流。通过调研发现，虽然部分美丽集镇、美好乡村已经建设了污水管网和雨水管网，但仍然存在雨污合流的现象。一些商户、农户根本分不清哪个是污水管、哪个是雨水管，存在随意接入现象。各乡镇要切实做好群众工作，广泛动员各家各户将生活污水接入污水管网，同时对美丽集镇、美好乡村范围内后建的房屋实施先批后建，确保雨污分流。三是，完善农村垃圾治理设施设备。按照“每40人1个移动垃圾箱、保洁员人手1辆三轮车、每万人1辆自动压缩式运输车”的标准配齐设备，购买垃圾装载车辆、大型垃圾清扫车和洒水降尘车，加大资金投入兴建标准化压缩式垃圾中转站和标准化卫生公厕及光大垃圾发电厂[3]。

（三）落实资金，实现治污基建目标

一是强化各级财政投入。在财政既有投入资金不变的情况下，对每年新增财力给予一定比例的倾斜，确保投入资金量逐年递增。同时，积极向中央和省级财政争取专项扶持资金。二是继续推进PPP模式融资。按照政府采购程序，积极引入竞争机制，选择综合实力强、信用好的公司，以特许经营的方式，由项目公司全过程、一体化负责项目融资、设计、建设以及设施运营维护，从而减轻短期财政压力，降低投资和运行成本。三是优化水费征收方案。改变现有按年度固定收取定额的水费征收模式，采用水费按量计费模式，开征污水处理费，用于污水处理设施建设、维护和运营。

（四）明确基层主导责任，激发群众主体意识

一是明确基层主导责任。明确基层党委政府在农村环境“三大革命”中的主导责任，使基层一把手真正成为农村环境工作的牵头人、责任人、主导者，提高基层开展环境工作的使命感、责任感、主动性和创造性。二是发挥人民群众的主体作用。各级政府要通过舆论宣传、政策宣讲、树立典型、技术指导、后期服务等方式，激发广大农民群众在环境工作中的主体意识，让人民群众真正成为农村环境“三大革命”的主力军。三是切实抓好后期管养工作。有条件的地区应将厕所污水直接连接污水管网，进行集中处理；暂无条件的地区应动员各家各户进行自我管护；困难群体和公共厕所，政府应定期管护，也可授权或邀请种植大户管护。同时，各乡镇可将厕所安装技术人员转为厕所后期维修和服务人员，为做好农村改厕后续服务工作打下基础。

（五）引入市场化运行机制

注重专业化、常态化管护，着力构建行业指导技术服务和运行长效管理体系。一是实行专业化运作。目前皖北多地农村污水处理设施存在多部门管理、缺乏统一标准和规范、设施正常运转率低等问题。因此，应推行污水处理设施专业化运作，统一委托专业公司对集中式生活污水处理设施进行维护；项目公司负责分散式污水处理PPP项目的运营维护。二是建立信息管理系统。以污水处理为例，日处理能力为500 t及以上规模的集中污水处理设施，要建立信息管理系统，实时监控运行状况和运行参数，并与环保监管部门联网共享信息；处理规模较小的分散式处理设施，要做好项目档案日管理工作，定期公示运转情况，并接受群众监督。

三、结语

农村环境改善事关乡村振兴，事关农民安全健康，事关群众满意度与幸福感的提升。当前，农村环境整治的号角已经吹响，各级政府应以积极的热情行动起来。各级各部门要加强顶层设计，落实资金，加强监督，广泛发动群众，使群众真正发挥农村环境整治的主体作用。相信在党中央的坚强领导下，通过各级各部门的共同努力，我们的农村环境一定会越变越好，农民生活一定会越来越幸福。