新中国成立初期人民民主政权合法性建设及其时代启示

罗 雄

1949年10月1日，中华人民共和国（以下简称“新中国”）成立翻开了中国共产党领导各族人民进行社会主义建设的新篇章，标志着近代以来民族独立与解放的伟大梦想之实现，标志着社会主义革命与建设的伟大事业之开端。同时，新生的人民民主政权面临着党内外和国内外复杂严峻的斗争形势，党和政府果断采取了一系列措施，有效地巩固和增强了人民民主政权的合法性。在中国特色社会主义新时代，党要继续实现长期执政就必须进一步加强政权的合法性建设，这可以从新中国成立初期（1949—1952年）人民民主政权的合法性建设中汲取重要经验。正如习近平同志所言：“历史是最好的教科书。学习党史、国史，是坚持和发展中国特色社会主义、把党和国家各项事业推向前进的必修课。”[1]

一、新中国成立初期人民民主政权合法性建设举措

所谓政权合法性，是指能够让社会成员认为其政治统治或政治权力是正统的、合乎道义的，从而自愿服从或认可的属性，它是“使人们产生和坚持现有政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力”[2]。政权合法性的构成基础主要有3个方面：一是合法律性，即政权的产生、更迭和运行方式受到宪法法律和政治程序的制约，它为政权合法性提供法律依据。二是意识形态的合法性，即政权所代表和信奉的意识形态必须得到社会成员普遍的自觉认同，它为政权合法性提供理论依据。三是绩效合法性，即通过政治、经济等方面的实际成就提高社会成员的物质文化生活水平，从而赢得人民群众的拥护与支持，它为政权合法性提供事实依据。政权合法性的3个基础，相互影响、相互作用，它们共同决定着政权合法性的获得、增强、减弱或丧失。新中国成立后，如何有效地建立和巩固新生的人民民主政权的合法性基础，就成了党必须面对的核心问题和必须完成的紧迫任务。

（一）确立法律依据：政权的合法律性建设

政权合法性的重要基础就是合法律性。政权的产生、构成和领导人的更替以及政治权力的运行方式是否以相关法律法规为依据并受人民监督，是该政权能否获得社会成员服从和认同的前提。

1.各级人民民主政权的建立以《共同纲领》等相关法律法规为依据

1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议（以下简称“新政协会议”）在北平（今北京）召开。新政协会议执行全国人民代表大会的职权，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）。《共同纲领》是新民主主义的建国纲领，起到临时宪法的作用，因而成为了当时各级人民民主政权建立的重要法律依据。根据《共同纲领》的相关规定，1949年10月1日下午，中央人民政府委员会举行第一次会议，宣告中华人民共和国中央人民政府成立，并“迅速组成各项政府机关，推行政府各项工作”[3]21。同年 12月，中央人民政府委员会颁布了《中央人民政府政务院及其所属各机关组织通则》和省、市、县《各界人民代表会议组织通则》。1950年1月6日，政务院通过了省、市、县《人民政府组织通则》；同年12月8日，又颁布了《区各界人民代表会议组织通则》《区人民政府及区公所组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》。这些法规文件对各级人民民主政权的隶属、组成、职权、机构等作了明确规定，为各级人民民主政权的建立提供了法规遵循。至1951年底，全国共建立了29个省、1个自治区，8个省级行署，13个直辖市人民政府，140个市人民政府，以及2 238个县级人民政府，形成了从中央到地方一整套行政机构体系[4]38。

2.各级人民民主政权接受人民群众和人民代表会议的监督

一个受广大人民群众真诚拥护的人民民主政权，其权力的行使必然是有限度的，必须要接受人民群众的监督，任何政治势力均不得超越法律。在人民民主政权的建设中，中国共产党始终强调各级领导干部不论职位高低都是人民的勤务员，反对领导干部个人包办和个人决定一切的错误的权力执行方式，坚持“要搞五湖四海”[5]14，通过民主讨论来进行科学决策。新中国成立初期，由于社会秩序、群众基础等各方面条件都不成熟，不可能立即召开全国人民代表大会，于是，地方各级人民代表会议就成了人民群众监督各级人民民主政权的最好方式。1951年4月24日，政务院发出了《关于人民民主政权建设工作的指示》，要求各级人民政府必须依照各级人民代表会议的组织通则，按期召开各级人民代表会议，其中大城市每年至少须开3次、县至少开2次；各级人民政府的一切重要工作，应向各级人民代表会议提出报告，并在代表会议上进行讨论与审查；一切重大问题应经人民代表会议讨论并作出决定。

3.《中华人民共和国宪法》颁布与人民民主政权合法律性的根本确立

在1954年9月15日至28日召开的中华人民共和国第一届全国人民代表大会（以下简称“一届人大”）第一次会议上通过了《中华人民共和国宪法》，标志着我国政治体制的基本形成。从此，各级人民民主政权的权力来源及其行使都有了法律根据和保障。在全国人民代表大会第一次会议召开以前，中国人民政治协商会议暂行全国人民代表大会的职权，制定了中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中央人民政府委员会成员，并赋之以行使国家权力的职权。一届人大召开后，结束了政治协商会议授权中央人民政府代行最高权力机关的职责，结束了以《共同纲领》为“国家根本大法”的过渡办法，标志着人民民主政权的合法律性得到了根本确立。

（二）强化理论依据：政权的意识形态合法性建设

马克思·韦伯提出，每一种真正的统治形式必须要有对统治合法性的信仰。这种信仰就是指为什么应该服从某种统治的理论体系或意识形态，它是将物质的、外在的控制转变为意识的、内在的合法统治的关键[6]。新中国成立后，经过多方面的努力，社会主义意识形态的主导地位在全社会得以逐步确立和巩固，为人民民主政权奠定了坚实的理论基础。

1.建立宣传网，用马列主义、毛泽东思想教育和团结全国人民

自新中国成立伊始，党和政府就迅速建立了各级宣传机构，通过报纸、出版刊物、广播、电影、学校以及其他各种宣传教育工具，经常性地向社会各界人民宣传马克思主义、毛泽东思想和党的各项主张。1951年10月12日，《毛泽东选集》第一卷正式出版发行，第一版发行量超出60万册。《毛泽东选集》的出版发行，是当时社会政治生活的重大事件，它在全社会掀起了学习毛泽东著作的热潮，进一步促进了毛泽东思想在全国范围内的广泛传播，对人民群众的思想意识产生了深刻影响。与此同时，1951年1月1日，中共中央发布了《关于在全党建立对人民群众的宣传网的决定》，提出要“有系统地建立对人民群众的经常性的宣传网，即在党的每个支部设立宣传员，在党的各级领导机关设立报告员，并建立宣传员和报告员工作的一定制度”；宣传员和报告员的任务是宣传马克思主义、毛泽东思想，并“经常向自己周围的人民群众用简单通俗的形式进行关于国内外时事，党和人民政府的政策”的宣传解释工作[7]。截至1952年底，全国共设立宣传员379万人、报告员7.5万人[8]。宣传网与报纸、广播等媒介一道，共同构成了宣传社会主义意识形态的主要途径，有效地促进了社会各界群众对马列主义、毛泽东思想的普遍认同。

2.改革旧教育制度和改造旧知识分子及青年学生的思想

加强对学校师生的意识形态教育是实现意识形态合法性的必然要求。根据《共同纲领》规定的“人民政府应有计划有步骤地改革旧的教育制度、教育内容和教学法”[3]11的方针，1949 年 12 月 23 日至 31 日，教育部召开了第一次全国高校教育工作会议，确立了广泛开展马列主义、毛泽东思想教育和教育应着重为工农服务等改革方针。通过对旧教育制度的改革，使学校成为社会主义意识形态合法性建设的新阵地。与此同时，针对许多接受旧式教育和西方教育的知识分子对新中国、新社会感到陌生的现状，1951年11月30日，党中央发出指示，要求有计划、有领导、有步骤地在大中小学的教职员和高中以上的学生中普遍进行初步的思想改造工作，主要解决用马列主义、毛泽东思想分清革命与反革命和树立为人民服务的意识等问题。不久，由教育界开始的以改造思想为主要内容的学习运动逐渐扩展到整个知识界，发展成为全国规模的知识分子改造运动。据统计，全国高校教职员的91%、大学生的80%、中学教师的75%参加了这次运动[4]158。通过思想改造运动，大多数知识分子和青年学生抛弃了过去不同程度存在的轻视劳动人民的旧思想，树立了马克思主义的世界观和人生观，确立了为人民服务、为社会主义服务的思想。

3.肃清各种非无产阶级思想

新中国成立初期，各种封建的、反动的、落后的非无产阶级思想并没有被消灭，而是严重影响着人民群众对社会主义意识形态的价值认同。因此，党和政府首先向困扰中国几千年的黄、赌、毒等丑恶现象宣战，对反动的、淫秽的荒诞图书等进行清理，因为“这些图书散布了大量的地主、资产阶级的反动腐朽思想和堕落无耻的生活方式，对于广大人民群众，尤其是青年、少年、儿童的毒害很大”[9]。与此同时，党和政府制定了科学工作的总方针：“要发展科学的思想以肃清落后的和反动的思想，培养健全的科学人才和国家建设人才”，并指出“我们除了科学以外，什么都不要相信，就是说，不要迷信。”“不仅不信而且还要批评。这才是科学的态度。”[5]330在党的有力领导下，在全国人民的热情参与下，将旧社会的污泥浊水、愚弄人民的“巫婆神汉”和欺压人民的反动会道门扫进了历史的垃圾堆，全社会形成了积极向上的浓厚的新社会新风尚。

（三）巩固事实依据：政权的绩效合法性建设

在任何情况下，政权运作的绩效都是维护政权合法性的重要保障。新中国成立初期，在党的坚强领导下，人民民主政权建设取得了显著的成绩，增强了社会各界群众对党和政府的信任与拥护，有效地巩固和增强了人民民主政权的合法性。

1.镇反运动取得完全胜利，人民生活得以安定团结

1950年10月底，中国大陆除西藏外已完全解放。但是，当时大陆还残留着200多万政治土匪和大批国民党特务、恶霸地主、反动党团的骨干分子、反动道会门头子及其他反革命分子。他们破坏铁路、炸断桥梁，烧毁工厂、抢劫物资、刺杀干部、造谣惑众乃至聚众叛乱。1950年1月至10月，全国共发生妄图颠覆人民民主政权的武装暴动816起，西南地区曾被匪特攻打、攻陷的县城有100座以上；1950年全国就有近4万名干部和群众积极分子惨遭匪特杀害[4]47。反革命分子的嚣张气焰可谓穷凶极恶。对此，中共中央决定开展大规模的镇压反革命运动。1951年2月21日，毛泽东批准颁布了《中华人民共和国惩治反革命条例》，使镇反斗争、惩处反革命罪犯有了法律依据和量刑标准，有力地推动了镇反运动的开展。通过镇反运动，基本上肃清了大陆的反革命残余势力，保证了社会的安定祥和，也为即将开始的“一五计划”创造了必要的前提条件。

2.稳定物价、统一财经，国民经济得到全面恢复

新中国成立之时，国民经济千疮百孔，农业凋敝、厂矿停工、投机猖獗、通货膨胀、市场混乱，城市大量群众失业，人心动荡。1950年6月，党的七届三中全会确定了党在国民经济恢复时期的主要任务，并制定了相应的战略策略和路线方针。在党的领导和全国人民的巨大支持与努力下，人民民主政权顺利没收了官僚资本，建立了国营经济；稳定了物价，统一了财经，领导工农群众恢复和发展了生产。从1949年10月至1952年底，经过3年的艰苦奋斗，国民经济得到了全面恢复，并有了较大发展，人民生活水平得到了显著提高。“1952年全国粮食总产量为3 278.4亿斤，比1949年增长了44.8%。棉花总产量2 608万担，比1949年增长了193.7%。农民净货币收入增加到127.9亿元，比1949年增加了86.7%；从1949年到1952年，各地农民的收入一般增长30%以上。”[4]176国民经济得到全面恢复，进一步增强了民众对人民民主政权的政治认同。

3.各项社会改革顺利开展，形成了良好的社会风气

各级人民民主政权建立后进行了一系列民主改革，取得了许多重大成就，巩固与增强了政权的绩效合法性。主要表现在：一是新解放区进行了农村土地改革和城市工矿企业改革。广大工农群众“吐了苦水，搬掉了头上的石头，彻底翻身见了青天，身上有使不完的劲”[4]103。二是改革了旧式的婚姻制度，形成了新型的婚姻家庭关系。1950年4月30日，政务院颁布了《中华人民共和国婚姻法》，从根本上动摇了封建婚姻制度和旧有家庭关系的根基，促使社会风气发生了良好的改变。三是关闭了妓院娼馆，树立了良好的政府形象。全国共取缔查封妓院8 400余所，解救了一大批被迫为娼的妇女。这一重要举措立竿见影，广大人民群众拍手称快，使人民民主政权一开始就树立了良好的社会形象。四是严厉打击了制毒、贩毒、运毒等不法活动。解放初期，全国以制毒、贩毒为业的有数十万人，吸食鸦片烟毒者达千万之众。1952年4月15日，中共中央发出《关于肃清毒品流行的指示》，要求对毒品“来一次集中的彻底的扫除”，以彻底禁绝烟毒。据统计，在全国1 200多个禁毒重点地区共查出制造、贩卖、运送毒品的毒犯36.9万余人，逮捕8.2万余人，收缴毒品折合鸦片近400万两，制毒机器235部，贩卖、运送、藏匿毒品的工具26万件，并收缴了大量用于走私毒品的枪炮武器和发报机[4]111。此外，党和政府还大力开展了严禁赌博等活动的斗争。经过不懈努力，娼、毒、赌、烟等社会痼疾就基本禁绝了，明显改善了社会风气，净化了社会环境，巩固了人民民主政权。

二、新时代巩固与提升政权合法性的重要启示

正如新中国的成立开启了我国社会主义建设事业新征程一样，中国特色社会主义进入了新时代，确立了我国发展新的历史方位。新中国成立初期，人民民主政权面临的形势与任务固然与今天不同，但是，当时为加强政权合法性建设所采取的重大举措及取得的成就，从意识形态建设、民主与法治建设和经济社会建设3个层面为新时代历史方位下巩固和提升政权合法性提供了有益的启示。

（一）当前政权合法性建设面临的困难与挑战

在中国特色社会主义伟大事业建设中，党领导人民迎难而上、开拓进取，取得了改革开放和社会主义现代化建设的历史性成就。但是，必须清醒地认识到，我们的工作还存在许多不足，政权合法性建设还面临着不少困难和挑战。

1.意识形态领域的斗争依然复杂

意识形态斗争具有长期性、复杂性和艰巨性特点。当前，历史虚无主义思潮、大众文化、消费文化和网络文化等各种不同性质与形态的思想文化“鱼龙混杂”，激烈争夺意识形态阵地，影响人们的思想，对中国特色社会主义主流文化产生了严重冲击，在很大程度上助长了西方价值观的渗透，冲击着马克思主义的指导思想地位，弱化了人们对文化主旋律思想的认同及自觉选择，导致削弱、歪曲、否定党的领导和我国社会主义制度的言行屡见不鲜、沉渣泛起。

2.发展不平衡不充分问题依然突出

当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。但是，社会主要矛盾的变化，并没有改变我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，我国在经济、政治、文化、社会、生态等方面发展不平衡不充分的问题依然突出。例如，发展质量和效益还不高，实体经济水平有待提高，生态环境保护任重道远，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面还面临不少难题。这些问题都是我们必须要着力加以解决的。

3.全面依法治国的任务依然繁重

自党的十八届四中全会实施全面依法治国的重大战略以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，中国特色社会主义法治体系日益完善，全社会的法治观念明显增强，但与党和国家事业发展的要求相比，同人民群众的期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化的目标相比，全面依法治国任务依然繁重。例如，立法中的部门化倾向、争权诿责现象，有法不依、执法不严、违法不究现象，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象，一些国家工作人员特别是领导干部知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些问题不同程度地制约着政权的合法性建设。

（二）新时代巩固与提升政权合法性的基本方略

第一，用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全体人民，牢牢掌握意识形态工作的领导权、主导权和话语权。意识形态决定政权的前进方向和发展道路。习近平同志指出：“能否做好意识形态工作，事关党的前途命运，事关国家长治久安，事关民族凝聚力和向心力。”[10]习近平新时代中国特色社会主义思想是对“坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义”这一时代之问的系统回答，是对马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观的继承和发展，是开展意识形态斗争，牢牢掌握意识形态工作领导权、主导权和话语权的根本思想武器。首先，必须大力推进马克思主义中国化、时代化、大众化。我们应该进一步深化马克思主义理论研究，加快构建具有中国特色的哲学、社会科学，建设具有强大凝聚力和引领力的社会主义意识形态，把全体人民的理想信念、价值理念、道德观念统一起来，推动新时代中国特色社会主义思想深入人心。其次，始终坚持“四个自信”，继续培育和践行社会主义核心价值观。“四个自信”是培育和践行社会主义核心价值观，增强政权合法性更基本、更深沉、更持久的力量。我们要以培养担当民族复兴大任的时代新人为着眼点，强化教育引导、实践养成、制度保障，发挥“四个自信”对意识形态的价值引领作用，不断推出讴歌党、讴歌祖国、讴歌人民、讴歌英雄的精品力作，努力把社会主义核心价值观融入社会发展的各个方面，转化为人们的情感认同和行为习惯。再次，高度重视“融媒体时代”信息化、终端化传播手段建设和创新，提高新闻舆论的传播力、引导力、影响力、公信力，加强互联网建设，建立网络综合治理体系，强化宣传阵地建设和管理，注意区分政治原则问题、思想认识问题、学术观点问题，旗帜鲜明地反对和抵制各种错误观点。

第二，全面深化依法治国实践，健全人民当家作主的制度体系。实现国家治理体系和治理能力现代化，推进社会主义民主政治制度化、规范化、法治化、程序化，建成法治国家、法治政府、法治社会，保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务、经济文化事业和社会事务，是全面深化依法治国实践，健全人民当家作主的制度体系的根本保证，是新时代巩固和提升政权合法性的本质要求。首先，坚决反对生搬硬套外国的政治制度。政治制度的优劣不能脱离特定的社会政治条件和历史文化传统来进行抽象评判，更不能生搬硬套外国的政治制度。中国特色社会主义政治发展道路，是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果，必须始终不渝地坚持和发展。其次，始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。我们应改进党的领导方式和执政方式，扩大人民有序地参与政治，加强人权法治保障，完善基础民主制度，健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。再次，在长期坚持、不断完善人民代表大会制度的基础上，加强协商民主制度建设。我们应统筹开展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，保证人民在日常政治生活中有广泛、持续、深入参与的权利。最后，继续建设中国特色社会主义法治体系，形成科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的全方位法治格局。我们应完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，发展中国特色社会主义法治理论，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持依法治国和依规治党有机统一，全面提高全民族的法治素养和道德素质。

第三，进行伟大斗争，建设伟大工程，推进伟大事业，实现伟大梦想。“四个伟大”是我们党在新时代的执政方略、执政主线、执政主题和执政使命，它分别从“怎么干”“靠谁干”“干什么”和“干成什么”的角度回答了“以什么样的奋斗姿态”“以什么样的领导力量和依靠力量”“举什么旗、走什么路”和“以什么样的历史使命”进行治国理政的问题。坚持“四个伟大”的有机统一，是新时代巩固和提升政权绩效合法性的根本举措。首先，坚定不移地全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平。伟大工程在伟大斗争、伟大事业和伟大梦想中起决定性作用。新时代坚持全面从严治党，就必须把党的政治建设摆在首位，用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党；就必须健全党的监督体系，持之以恒地正风肃纪，夺取反腐败斗争的压倒性胜利；就必须全面增强执政的“八大本领”，建设高素质、专业化的党员干部队伍，提升党的创造力、凝聚力和战斗力。其次，全面实施决胜全面小康的“七大发展战略”，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，建设现代化经济体系。我们应深化供给侧结构性改革，加快创新性国家建设；加快完善社会主义市场经济体制，形成全面开放的新格局，激发全社会的创造力和发展活力，实现更高质量、更有效率、更加公平和更可持续的发展。再次，提高保障和改善民生，加强和创新社会管理。我们应优先发展教育事业，加强社会保障体系建设，打造共建、共治、共享的社会治理格局，实施健康中国战略，建设美丽中国，坚决打赢脱贫攻坚战，提高就业率和人民收入水平。最后，不忘初心，牢记使命，完成祖国统一的历史任务，实现“两个一百年”的奋斗目标，最终实现中华民族的伟大复兴。