PPP资产证券化税收制度的中性设计

徐 珊

(福建商学院 会计系，福州 350001)

作为供给侧结构性改革的重要内容，PPP近年来备受关注。资产证券化是PPP项目融资的重要金融工具。2016年12月26日,国家发改委与证监会联合发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》，明确表达了政府对PPP项目资产证券化的政策支持。继2017年3月10日首批四单PPP资产证券化项目落地之后，第二批PPP资产证券化项目正在进行，基础资产的种类不断增加，PPP资产证券化处于快速发展阶段。PPP资产证券化的发展离不开税收等相关制度的支持。证券化复杂的交易结构，可能会带来许多税收问题，对证券化市场和参与者都将产生深远的影响。但目前专门针对 PPP证券化的税收制度还是空白，随着PPP资产证券化业务的不断发展，税制缺失将对PPP证券化交易的安全性和稳定性产生严重的影响，制约证券化业务的发展。鉴于此，本文基于税收中性原则，对PPP证券化中的3个关键问题，即销售或融资的确定、SPV 的税收处理、权益与负债的划分进行阐述，以期为PPP证券化税收制度的完善做出可能的贡献。

1 PPP资产证券化概述

1.1 PPP与资产证券化的有效融合

PPP模式是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益[1]。公共部门与社会资本的合作是实施PPP的前提，提供公共产品、基础设施、服务是合作的目标。在合作过程中，政府和社会资本利益共享，风险共担[2]。自国发〔2014〕76号文颁布以来，PPP热潮席卷中国。根据财政部全国PPP综合信息平台项目库第五期季报，截至2017年 12 月末，全国入库项目 11260 个，投资额 13.5 万亿元，已签约落地项目14424个，总投资额18.2万亿元。但PPP项目也面临着资产流动性差、投资回收期长的困境。资产证券化能将缺乏流动性但稳定、可预测、可持续的未来收入构造转变成为资本市场上可销售和流通的金融产品，可作为PPP项目再融资和社会资本退出的重要金融途径。资产证券化与PPP模式的融合对于盘活项目各方的存量资产、丰富项目的融资渠道具有重要的现实意义。

1.2 PPP项目资产证券化的一般结构

资产证券化本质上是将基础资产转化成证券的结构性融资技术。PPP项目资产证券化的基础资产分为收益权资产、债权资产和股权资产，最主要的基础资产是收益权资产，主要以专项资产管理计划(以下简称专项计划)为特殊目的载体。

发起人最初拥有具有可预测现金流的基础资产，根据合同将支持证券的基础资产转移到SPV。SPV通常是单一用途的风险隔离机构，在资本市场上发行资产支持证券，将发行筹集的资金支付给发起人用于购买基础资产，并持续披露基础资产和资产支持证券的信息。在转移基础资产之后，发起人可以根据服务合同，负责收取基础资产产生的现金等日常工作。管理人负责SPV的设立与管理工作。除发起人以外的其他专业机构由SPV任命为托管人，托管人负责专项资金的保管和转付。资产支持证券的投资人必须是符合要求的合格投资者，按合同约定收取本息。

2 税收中性原则: 证券化税务处理的重要原则

相较于蓬勃发展的PPP证券化业务，税收政策对于PPP证券化的支持相当少。仅有财税〔2006〕5号文件可供参照，但该文件也只是对营业税制下的信贷资产证券化作出简单的规定，很多关键性的税务问题并没有明确解释，存在许多的争议。具体税收规则的缺失，很可能使资产证券化交易失去税收中性。

对于证券化税收来说，最重要的是确保税收中性。税收中性的核心内容是税收不应干扰和扭曲市场机制的正常运行[3]。具体到证券化税制上就是要确保不产生重复征税。证券化融资和普通融资之间，各方的税收待遇没有显著的差异。例如，在一个简单的融资交易中，发起人通过融资的方式持有资产，资产获得回报，融资付出成本。发起人就其回报和融资成本的差额征税。贷款人就利息征税。发起人和贷款人就资产的总回报征税。上述情景转换为证券化交易，则发起人将成为基础资产的发起人，贷款人成为SPV发行证券的投资者。如果发起人转移基础资产被认定为销售，基础资产转让时即产生所得税的纳税义务。证券化交易和普通的融资交易之间存在着时间差，发起人的所得提前征税。而如果被认定为融资，则和普通和融资业务一样。转移当时不产生所得税纳税义务，融资成本可以税前扣除。影响税收中性的另一个环节是SPV的税收处理。如果SPV按纳税实体征税，且SPV的收入不能完全抵扣支出，则会出现重复征税的问题。关于PPP资产证券化，税法上股权和债权二元化的分类，又会引发社会资本的收益征税的不确定性和复杂性的问题。

在中国语境下，影响PPP资产证券化税收中性的不仅有所得税，还有增值税。税收中性原则本是增值税制度的最基本原则，我国实施“营改增”的根本原因在于增值税可以避免重复征税，通过抵扣制度实现对最终消费性支出的课税。但是，出于财政的考虑和政策的延续，我国现行对金融服务业的增值税基本上是原营业税的平移[4]。根据财税〔2016〕36号文件，贷款服务、金融商品转让按规定的营业额和6%的税率计算应纳税额，购买方不能从销项税额中抵扣。这使得增值税避免重复征税的机制无法很好地实现，造成交易的成本增加，阻碍了PPP资产证券化的发展。

3 PPP资产证券化课税规则的中性化设计

3.1 销售还是融资的认定

关于证券化业务，首要的税务问题是从整体上判断交易是被认定为销售还是以基础资产为担保的融资。财政部于2017年发布了金融资产转移准则修订稿，对现行会计准则除进一步明晰金融资产转移及其终止确认的判断原则外，还对相关实务问题提供了更加详细的指引。但对此事项，税务部门尚未提供明确指引，使得相关的税务处理具有一定的不确定性。

关于二者的判断标准，发达国家已经有较为成熟的理论和实践成果。总体而言，是以是否转移基础资产的经济所有权为依据。以美国为例，如果交易没有达到销售的法律效力，则适用于融资处理。例如：PPP项目的收益权属于将来债权，如果现阶段其可让与性没有得到法律的支撑，则不能认定为税法上的真实销售；如果法律上将交易认定为收入转移而不是产生收入的基础资产转移，则交易被视为融资而不是销售。再如：“新水源PPP资产支持专项计划”案例中，转让的是污水处理服务收费收益权，而其所依附的核心资产污水处理的特许经营权继续由发起人拥有。收益权的转移只是收入的一种应用形式，发起人仍继续拥有超过证券化部分的收益权并承担风险。因此，交易应被认定为融资，但法律关注更多的是当事人的法律权利问题，导致有可能出现法律上认定为销售，而税务层面上根据经济实质将其判断为融资。判断的主要依据有：基础资产是否能明确辨认；交易对价是否固定；与基础资产相关的风险与报酬由谁来承担；基础资产的期限和投资者持有的证券的期限是否匹配；转让方是否保留赎回权的条件；债务人是否收到了转让通知等[5]。销售还是融资是一个整体的问题。如果发起人转移基础资产被认定为融资，则不存在SPV向投资者转售的问题，整个交易就和普通的融资交易一样；如果发起人的转移被认定为销售，则还需要判断SPV是否将基础资产销售给投资者。如果SPV将基础资产销售给投资者，则SPV被视为“管道实体”不征税；如果将SPV发行证券视为融资，则SPV成为“应税实体”。与发起人相同，判断SPV是销售还是融资的原则，也是以经济所有权是否转移为依据的。如果法律认定为销售，但有可能出于纳税目的将其规定为融资，这体现了政府给予发起人的税收优惠。

如果给予融资处理，对于发起人的税收处理就和普通的融资交易一样，实现了税收中性；如果认定为销售，那么纳税义务取决于发起人利润的产生方式。在销售中，影响发起人利润的有以下几种情形：基础资产转让时与账面价值的差额部分；收取的服务费；剩余权益等。如果发起人在资产转让时对转让计税收入高于基础资产净值部分征税，则纳税提前，但服务费和剩余权益等收入又可能导致延迟纳税。

3.2 SPV的纳税义务

SPV的税收问题是证券化交易中关键的税务问题，其直接影响到PPP资产证券化的交易成本，也影响到对发起人和投资人纳税义务的确定。

3.2.1 SPV的所得税纳税义务

我国大多数PPP资产证券化以专项计划作为破产隔离机制。就所得税而言，专项计划是否具备所得税的纳税主体资格及应该如何缴税并不明确。在税制缺失的情况下，SPV或者被视为“透明主体”免税，或者以“应税实体”征税。SPV作为“透明主体”是指SPV仅仅是联系发起人和投资者的管道，对资产管理没有任何决定权，只起到消极的作用。基础资产的收入通过SPV传递给投资者，成为投资者的收入；费用成为投资者的费用，SPV没有任何的再分配的作用。在这种情况下，不对SPV征税，由投资者以其分配到的收益额征税。例如，我国信贷资产证券中，将信托计划视同税法上的透明主体，投资者持有的资产支持证券代表基础资产上的权利份额，采取类似合伙企业的课税模式。同时，为避免延迟纳税的发生，对于累积收益由受托机构申报缴纳企业所得税，已完税的信托收益再分配时，投资者不再缴税。

但很多时候，SPV对资产池中的资产进行主动管理，对基础资产进行重组、分层和信用增级。在这种情况下，SPV应作为“应税实体”征税。“应税实体”很容易导致双重征税问题，实现税收中性的关键是使得SPV的收入与费用尽可能相等，税盾效应使得发行债权性工具的税负要低于权益性金融工具，这又引发了负债和权益判断的问题。为了便于征管，可以将SPV对普通投资人(不包括持有次级证券的发起人以及其他提供信用增强功能的证券持有人)发行的各种权益凭证直接指定为债券[6]，但对于发起人的剩余收益仍存在双重征税的问题。为了避免重复征税，美国制定了相关法律，创设出REMIC税收待遇来避免SPV实体层面的税务问题，以此实现税收中性，此种做法值得借鉴。

3.2.2 增值税的纳税义务

“营改增”使得原本就很复杂的证券化业务变得更加复杂。财税〔2017〕56号文件规定，“资管产品运营过程中发生的增值税应税行为,以资管产品管理人(以下称管理人)为增值税纳税人，管理人运营资管产品过程中发生的增值税应税行为，适用简易计税方法，照 3% 的征收率缴纳增值税。”笔者认为有许多不合理、不明确和不可行的地方。一方面，管理人并不是证券化交易中基础资产的所有人，基础资产的收益与风险均不属于管理人，故将其作为增值税纳税义务人值得商榷；另一方面，不需要区别销售和融资，所有交易运营过程中的增值税纳税义务人都是管理人，极有可能造成多重征税。在极端的情况下，发起人就基础资产产生的收入缴纳增值税后，管理人还需就收入缴纳增值税。进而，如果投资者收到的收益被认定为贷款利息收入，还要缴纳增值税。在资产支持证券交易过程中,转让差价也有可能要缴纳增值税。每一环节缴纳的增值税其实是原营业税的平移，按收入全额征税，不同环节分别处理，没有形成抵扣链条。实际上是一笔收入由不同的主体多次缴纳增值税。多重税负将增加证券化的成本，降低证券化产品的吸引力。因此，鉴于我国目前“以票控税”的征管现实，不管是销售还是融资，对于基础资产的收益，还是应由发起人缴纳增值税，为了避免增值税课征对经济活动的扭曲，其后的管理人和投资者不再承担此笔收入的增值税纳税义务。

3.3 负债还是权益的认定

负债和权益工具的划分对SPV、投资者的税负都有显著的影响。对于我国的PPP项目证券化问题，还需要从社会资本方的角度来分析。

PPP项目证券化的主要目的之一是减少社会资本方的资金压力。社会资本方一般以资本金回收和收益取得两种方式取得证券化资金。资本金回收不涉及税收问题。社会资本方所取得的收益如何纳税，则需要判断其投入的资金是债权还是股权，以此认定收益是股息还是利息。利息需要缴纳所得税，如果在合同中明确承诺到期本金可全部收回，还需要缴纳增值税；而股息不用缴纳增值税，还有可能享受所得税优惠。

负债和权益的划分是一个基本的税收问题，不仅仅局限于PPP证券化领域。尽管传统税法对于股息和利息有不同的处理方法，但始终无法对债务和权益给出泾渭分明的区别。在金融创新的背景下，由于纯债务和纯权益类的复合型融资产品不断推陈出新，更加剧了所得分类的困扰和争议。为此，各国进行了诸多的尝试。总体而言，倾向于依据“实质重于形式”的原则，根据多种标准对不同事实和环境的具体交易属性予以判断。虽然在一定程度上解决了税收待遇不明的问题，但不同交易中适用的分类标准各不相同，很难确定既清晰又普遍适用的税法规则。适用规则的不一致，将导致税收扭曲和不确定，使得税收非中性，影响投资者的决策，更可能利用复合金融工具侵蚀税基。因此，要对现行的负债与权益二元分类方法进行重新的审视。从长远视角上看，应该对负债和权益的融资成本采用统一的税收处理。

负债与权益之间的相同的税收待遇使得公司管理者在融资时仅考虑经济原因而非税收因素，以此促进税收中性原则的实现[7]。

4 结语

税收中性原则是PPP资产证券化税收制度建立的重要原则。证券化交易应该与普通的融资交易的税收负担大致相同，这样可以避免重复征税以及对经济活动的扭曲。根据这一原则，在考虑PPP资产证券化交易课税时，首要的问题是从交易的整体出发，判断发起人转移基础资产是销售还是融资。借鉴发达国家的经验，应该以经济所有权的转移作为判断的依据。销售处理会引起重复征税，而融资处理有利于纳税人，实现税收中性。其次，如何对SPV征税是证券化交易中最重要的问题。SPV只是个风险隔离载体，对SPV征税处理简单高效的办法是将其直接认定为免税主体。在PPP资产证券化中，如何对社会资本回收的资金收益征税引发了辨析债权和股权的问题。对债权和股权进行区别是非常困难的，至今没有统一的标准。对负债和权益的融资成本统一税收处理有利于中性原则的实现。明确的税收框架的缺乏会制约PPP资产证券化的发展，只有推进和完善中性化的PPP资产证券化税收法律制度，才能保障PPP资产证券交易在供给侧结构性改革的道路上健康发展。