山东省山洪灾害防治体系建设思考

董广清 ，李正三 ，田 间

（1.山东省水利科学研究院，山东 济南 250014；2.平度市南村工业园区管委会，山东 平度 266736；3.山东省水利勘测设计研究院，山东 济南 250014）

山东是山洪灾害频发的省份，如何有效防御山洪灾害引起了省委、省政府的高度重视。前期山洪防治试点县项目的实施，取得了良好的效果，初步形成了监测预警系统和群测群防体系[1]。为了进一步增强防灾减灾能力和风险管理能力，在对前期工作成效总结的基础上，提出山洪灾害防治项目建设后期的工作重点。

1 前期项目成效

通过2010年开始的山洪灾害重点县防治项目的建设，山东省山洪灾害监测预警系统已初步形成。山洪灾害防治项目信息化系统的建设在一定程度上提升了区县、乡镇的基层水利部门信息化水平，客观上也起到了提升基层防汛决策指挥能力。当前，山东省已经形成了较为完善的项目技术指标体系，积累了项目建设管理的相关经验，拥有了一批既懂信息化技术又懂项目管理的专业人才队伍，为全省下一步山洪灾害防治工作的建设打下了较为坚实的基础[2]。

监测预警系统的非工程措施体系建设，实现了从数据监测报送、分析预报、指挥调度到信息反馈等完整循环，发挥了系统的整体效益。持续开展群测群防体系建设，使基层群众真正重视山洪灾害，提升防灾意识和避灾能力，使项目建设发挥最大效益[3]。重点山洪沟防洪治理项目的实施，并与山洪灾害监测预警系统和群测群防体系进行结合，形成重点山洪沟所在小流域相对比较完善的山洪灾害防治体系，提高了对沿岸城镇、集中居民点、重要基础设施等防护目标的山洪灾害综合防御能力，有效减少人员伤亡和财产损失[4]，同时也对当地环境起到保护作用。

2 建设经验

山洪灾害调查评价工作的开展，基本查清了山东省山洪灾害易发的重点区域、山洪灾害造成的影响、形成山洪的主要原因等问题，并结合山洪特点划定了危险区范围，为山洪灾害监测预警、防御和工程治理提供技术支撑。非工程措施的建设，全面提升山洪灾害监测预警能力，充分发挥山洪灾害防治非工程措施的作用，完善了山洪灾害监测预警系统，增强了预警发布能力，扩大了预警范围；建设了省、市监测预警管理系统，实现了互联互通和信息共享，显著提升了基层水利管理单位的信息化水平。持续推动群测群防体系建设，不断提高山丘区群众主动防灾避险意识和自救互救能力。因地制宜开展重点山洪沟治理工作，采用了岸堤防护措施和清淤疏浚等综合治理措施，提高了山洪灾害的防治标准[5]。此外，山洪沟的治理也有效减免了山洪灾害对广大山丘区生态环境的破坏，减少水土流失，保护山丘区宝贵的土地资源，维护森林植被、水质和自然景观，改善人居环境[6]。主要建设经验如下：

2.1 打造品牌，大力建设山洪沟项目

通过山洪沟治理工程，逐渐建立工程措施与非工程措施相结合的山洪灾害防治体系，实现有效防御山洪灾害、减少人民群众伤亡和财产损失的预期目标[7]。此外，山洪沟治理工程要尤为注重与新农村建设、美丽乡村建设相结合，统筹规划设计，将山洪沟治理工程与改善周边人民的居住环境有机结合，实现了在彻底解除山洪灾害的同时，将原山洪沟片区打造成为山水相依错落有致、林茂景美清新怡人的宜居家园。

2.2 因地制宜，增加雨水情监测

依据当地自然地貌和社会经济状况，以需要治理的小流域为基本单位，增加雨量、水位等水情监测站点的数量。建立以自动监测为主、人工监测为辅的监测体系，基本达到覆盖全面、自动高效的要求，实现了对暴雨洪水的实时监测[8]。

2.3 多措并举，强化信息发布传送

项目建设除了通过传统方式发布预警信息外，还充分利用防汛部门微信公众号、短信群发、预警广播与电视等现代化手段，并加强了山洪灾害防治专用技术设备的研究与技术应用推广工作，切实提高信息发布的时效性[9]。

2.4 科学防控，建设监测预警平台

项目建设中结合三维地理信息系统、数据库技术和计算机应用技术，开发研制了山洪灾害监测专用预警信息系统软件平台，规范了数据接收、数据分析、统计查询、发布预警等信息流程，提升了基层山洪灾害防治的信息化与标准化程度。

3 存在的主要问题

3.1 山洪防治规划和工程措施亟需持续实施

山洪灾害防治基础工作薄弱。山洪灾害频发严重的区域大多是经济欠发达地区。如按照规划完成山洪灾害防御体系建设，资金缺口很大。规划项目未完全实施将严重影响山洪灾害防治工作的开展[10]。全省山洪灾害防治工程基础仍然薄弱，大部分山洪沟防洪隐患较多，远达不到山洪灾害防御最低标准。经济社会的发展对山洪灾害防治工作提出了新要求，极端性气候条件下，一些沿河城镇、人口密集居民点极易受到山洪冲击，导致房屋、基础设施冲毁和人员伤亡，单靠非工程措施难以有效减少人员伤亡，需采取必要的工程措施，与非工程措施相结合，共同发挥防灾减灾作用。规划安排的山洪灾害防治重点山洪沟防洪治理、泥石流沟治理、山洪滑坡治理、山坡水土保持等工程亟需实施[11]。

3.2 监测预警设备稳定性有待提高

部分系统设备在特殊情况下不能正常运行，如一些自动雨量站太阳能电池供电设备若遭遇连续的雾霾天或阴雨天，就会造成监测设备因断电而不能工作的情况；采用短波传送信息的预警广播，因气候或地形影响，造成信息发送与接收不及时等现象。山洪灾害前期建设的部分站点由于时间太长，在野外恶劣环境中的电子产品，特别是蓄电池、RTU等，老化严重，影响设备正常发挥效益，有必要对老化及损坏设备进行更新、更换。

3.3 社会化服务能力不够，预警精度有待提高

目前产生的预警，主要在防汛部门内部使用，对公众的社会化服务能力不够。山洪灾害预警中心平台虽已延伸至乡镇，但覆盖面仍然不不够，现场反馈能力不足。山区中小学校、医院、旅游景区等公共场所和人员聚集区预警能力相对不足。应结合现场工情采集系统，利用网站、微信、APP客户端等平台，加大对公众的预警发布能力，覆盖人员流动区和临时聚集区。目前，虽然全省重点地区已开展了山洪灾害调查评价工作，但从实际运行的效果来看，仍需要进一步加强。下一步根据实测降雨和水文数据等，对预警指标进行检验、率定和复核，提高预警指标精准度[12]。

3.4 系统运行维护经费落实困难

监测预警系统的雨量站、水位站、无线广播站等设备一般均部署在荒郊野外，不便于管理，设备被偷盗或破坏等情况时有发生。现有的山洪灾害防治基层从业人员，精通信息化专业的技术人员非常匮乏，造成系统的日常运行维护不及时。依据山洪灾害防治相关规定与条例，山洪灾害防治项目的运维经费主要由地方财政筹措，很多山洪灾害防治重点县实际也是贫困县，运行维护经费难以保障。

4 下一步工作的思考与展望

4.1 完善相应的制度与组织管理体系

建议尽快完善山洪灾害防治方面的有关规章制度，动员全社会力量参与和支持山洪灾害防治工作。科学引导人们的生产、生活方式，提高依法防治的执行力，严厉惩处损害生态环境和自然资源的各类非法活动，将违禁开采、侵占河道、乱投垃圾等不合理的行为活动进行规范整改，尽可能地避免山洪灾害的发生，从而保障山洪灾害防治措施能够顺利实施并正常运行。对于基层专业技术能力相对薄弱的实际情况，指导县、乡、村的相关部门制定周全、详尽、便于运用及操作的防汛预案，同时注重宣传山洪灾害防御知识，进一步完善基层群测群防系统，切实保障能在关键时刻发挥效用。

4.2 升级改造自动监测站点，提高站点通信保障

扩大预警覆盖范围，增强预警发布能力；通过对监测预警平台和系统进行完善，构建山洪预警信息协调发布联动机制，深入开展与通信运营商、互联网、电视、广播等公共信息传媒单位的交流合作。健全山洪灾害防御群测群防组织和责任体制，强化对有关公路交通干线、施工场地、旅游景点、农村集市等流动人员监管，建立山洪灾害防御责任人制度。修订完善山洪灾害防御预案，增强预案的实际操作性。设立应急保障体系，配置必要的应急救援人员及装备，确保山洪灾害防御体系能在紧急和突发情况下的正常运行。

4.3 建立监测预警平台运行管理维护长效机制

因雨量水位监测、广播预警等电子设备的使用年限较短，且户外蓄电池组及短波通信等设备、系统需要经常性维护。山洪灾害防治责任重于泰山，我们应将维修养护的费用纳入同级财政预算，明确运行维护经费来源。同时，我们应根据设备安装运行的环境特点制定切合实际的运行维护与安装的细节方案与措施，切实做到延长系统使用寿命。

4.4 加强专业技术人员培训和相关制度建设

建议按照当前水利工程补短板、水利行业强监管的总基调，强化项目概预算审批，完善和规范合同管理，督促地方认真落实配套资金，管好用好项目建设资金。应加强督导与检查工作的实施，要求施工单位明确按照设计完成建设的各项内容，督促监理单位严格执行监理职责，及时指出并纠正项目建设中出现的大小问题，确保项目建设质量和进度。进一步强化制度建设工作及人员教育培训，明确落实建后运行管理费用，助力地方做好项目运行管理工作，使项目能够长久发挥效益。

5 结语

建立健全山洪灾害防治方面的有关规章制度，动员全社会力量积极参与和支持山洪灾害防治工作，进一步升级完善非工程措施、加大工程措施建设投入力度，依靠各级政府的电子政务平台加强行业对接、形成完善的信息共享机制。稳步做好风险评价工作、编制山洪灾害风险图，加强宣传力度、持续开展群测群防宣传与演练，建立监测预警平台运行管理维护长效机制和统筹考虑山洪防治项目与水土保持项目的建设与管理。