辽宁省基层水利水行政执法机制探讨

马 宇，江 震，史建国

（辽宁省水利厅水政监察服务中心，辽宁 沈阳 110003）

中国共产党第十八届四中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在此基础上水利部出台了《水利部关于全面加强依法治水管水的实施意见》，要求完善水行政执法体制，全面推进水利综合执法，加快整合执法职能和执法力量，明确工作职责，健全工作机制，推动执法重心下移，加大水行政执法力度，全面落实执法责任制。各地按照以上精神陆续开启水行政执法改革，本文对辽宁省基层水利执法机制的现状进行分析探讨。

1 辽宁省基层水行政执法队伍现状

1.1 机构设置不尽相同

在辽宁省的103个涉农涉水市县区中，设置了水政监察机构的有82个，占总数的80%。其中，单独设置的有45个，占总数的44%，合署办公的有37个，占总数的36%。未设置水政监察机构的有21个，占总数的20%。

全省的14个建制市中，有13个市设置了水政监察机构。其中，单独设置的有8个，合署办公的有5个。未设置水政监察机构的有1个市。

全省的44个县(市)，除长海县外，其他各县/市均设置了水政监察机构。其中，单独设置的有24个，合署办公的有19个。明确由水政监察综合负责水行政处罚的不足60%。

1.2 执法模式有差异

辽宁水政执法将构建水行政综合执法机制作为深化行政管理体制改革的一项重要举措，对原有行政管理职能进行合理调整，对行政权力重新进行合理划分。水行政综合执法机制建设的核心是权责明确，关键是相对集中执法权和有效监督。根据行政执法职权的集中程度，当前基层执法机制可划分为部门（内设机构或部门）处罚、有限集中、一个窗口对外三种模式，各模式间既相对独立又有递进关系[1]。

1.2.1 部门单独执法

部门单独执法是指各部门下属机构为行使自己部门范围内的日常监管及行政处罚职能，按照自己部门日常管理情况直接实施的执法模式。该模式基本没有统一行政执法权，各部门间行使执法职权较为独立，对其他部门基本没有响应要求，没有实现行政综合执法的有效对接。但从机构运转角度讲，这种模式属行业内多头执法，存在交叉执法、推诿扯皮等现象。有的单独执法部门还承担其他业务，甚至以其他业务为主，如有的执法部门与河道管理部门合署办公，河道管理人员职责是管理河道，执法人员负责水行政执法等。

1.2.2 有限集中模式

所谓有限集中型，是指综合执法各部门的日常监管及行政处罚职权相对分离，通过整合部分部门执法权限，相对集中行使部分执法职权的综合执法模式。该模式集中统一执法权有一定的紧密性，部分执法职权集中统一行使，各部门执法联动进一步强化，从一定程度上解决多头执法、交叉执法的问题，但该体制模式具有明显的过渡性，存在机构重叠、授权冲突等问题，尚需通过法律法规等手段进一步理顺。如盘锦地区部分市县水保部门单独执行水保法处罚条款，水政部门行使其他水利法规处罚职能，沈阳市水资源执法也存在以上情形，其他执法权相对集中归属水政监察部门等等。

1.2.3 相对集中模式

所谓相对集中型，是指设立专门执法部门，集中行使对外的行政执法权，履行内部机构及其执法人员监察职能的综合执法模式。该模式集中统一行政执法权程度高，综合执法主体较明晰，权责界定清晰，能从根本上解决多头执法，交叉执法等问题，实现了内部各部门互相衔接配合，一个窗口对外，行政处罚决策、执行集中。这种模式建立难度不大，效果较好[3]。

另外，本溪市将原属农业部门的渔业管理职能划转到水利部门，整合渔政、水政两支执法队伍，组建成立水政（渔业）执法队，集中行使水利、渔业的全部行政执法职权。

1.3 执法联动平台初见成效

全省均配备了江河公安，建立了水利、公安等部门执法工作联席会议制度，充分协调执法，解决水行政执法过程中的重大问题，部署联合执法行动。发挥公安部门“尖刀”作用和威慑力，为联合执法行动提供保障，加强涉水刑事案件的查处和惩办。

1.4 处罚标准不一

法律规定的处罚额度范围较大，同时不同的法律对同一违法行为的处罚额度、措施不尽相同，标准不统一，在日常执法中不好把握。特别对于跨区域的水事违法案件，处罚标准不一致，如《中华人民共和国水法》规定擅自取水的，处二万元以上十万元以下罚款。《辽宁省地下水资源保护条例》规定处五万元以上十万元以下罚款。

2 综合执法机制的思考

为稳步推进综合行政执法体制改革，有效整合监管执法力量，解决涉水执法部门权责不清、职能交叉等问题，各地都对水行政执法机制建设进行了有力实践。

2.1 加强队伍建设，提高业务素质

好的制度也需要人来执行。水行政综合执法是实现依法治水的重要环节，建设一支高素质的执法队伍就显得尤为重要[2]。加强执法资格管理。上岗前进行考核，考核不合格，不能胜任执法岗位的人员及时进行换岗调整；增加学习培训。加强在岗人员学习培训，案卷评比，学习借鉴典型经验，提高执法能力和专业素质；强化队伍作风建设，开展主题教育活动，严肃纪律作风，规范执法行为，树立水行政综合执法部门的良好社会形象。

2.2 完善制度措施，提升综合执法效能

完善内部管理制度，健全外部协调机制，实现用制度管人、管事，进一步规范执法行为，提升综合执法效能。

2.2.1 制定裁量权标准，规范行政执法

水行政处罚自由裁量权，是指水行政处罚实施主体在法律、法规、规章规定的行政处罚权限范围内，对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为决定是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚的权限。省水利厅出台《水行政处罚裁量权执行标准》、《水行政裁量权实施办法》，作为执法依据写入《辽宁省东水济辽工程管理条例》，各市县可参照执行。水行政处罚自由裁量权标准的细化，能较好地规范行政执法行为，使行政相对人能够自觉接受处罚，从根本上消除因条件模糊、人为因素，减少行政自由裁量的随意性和不公开、不公正性。

2.2.2 制定和完善执法责任制、工作清单制，明确内部工作职责

如在辽宁省水利厅出台的东水济辽联合执法机制中，明确了工作目标、职责、机制、联系人名单。名单分区域落划分，并公布联系方式。

2.2.3 健全联动执法和司法协作机制

进一步加强水行政综合执法部门与其他行政部门以及属地政府间的协调配合。在行政区域边界地区，尤其是水事矛盾敏感地区之间，建立完善省际边界水事协商工作机制，及时通报对岸、上下游边界水事情况，互通信息，对发现的问题主动进行沟通，共同研究解决方案。共同维护边界地区的水事秩序。此外，以河道内建设项目管理、取水许可管理、防洪防汛安全、省际水事纠纷预防为切入点，建立流域与地方联合执法工作机制，形成优势互补、高效协同的执法联动机制，针对河道管理中存在的突出问题和重大水事违法案件，通过已建立的河长制平台，开展联合执法、专项执法活动，切实提高执法效能。

2.2.4 其他

包括强化督查考核，确保各项制度落到实处，奖惩措施到位，不走过场。实行竞争上岗、过错待岗等制度，规范执法行为，保证执法人员能进能出等。

2.3 强化宣传引导，营造良好执法氛围

水法规宣传教育是实施依法治河、依法管理的基础性、长期性工作。流域管理机构和地方各级水行政主管部门应针对水事违法案件多发地区、水事矛盾敏感地区、开展形式多样的水法规宣传教育话动，增强广大干部群众的水法制观念和遵守水法规的自觉性，努力营造依法办事，团结治水的法制环境。一方面，要加强水法律法规的宣传，坚持以案释法。另一方面，要创造良好的内部执法环境，争取领导和有关部门对水行政综合执法工作的支持。

2.4 创建柔性执法等新型执法模式

处罚本身不是目的。根据已有的规章制度，对违法者采取相应的惩罚举措，最终目的是为了提高全社会制度化、规范化运行的能力。从这个角度而言，“留纸条违停免罚”不是对失范行为的漠视和纵容，而是社会治理观念更新的体现。也有人担心，人性化执法会不会走入“任性执法”的歧途。其实不然。人性化执法并不意味着任意裁量，更不意味着我行我素，而是将人性化执法置于公共规则的框架内，提前在违法初期及早发现，通过说服教育、感化等方式及时制止违法行为进一步蔓延。即人性化执法，依然需要尊重规则，而非无原则地自由裁量。正如网友所言，柔性执法有一种“润物细无声”的作用，让当事人感受公共规则温度的同时，提升其对公共规则的文化认同和价值追求。与那种生硬、冰冷的“一罚了之”相比，这样人性化执法更有意义[4]。

2.5 加快立法及与司法衔接

水行政执法实践中还存在一些无法可依，有法难依的情况，如群众反映强烈的“地笼”未被明确列为禁用渔具，查处依据不足；沿河垂钓、洗涤等行为目前尚处于法律真空地带。因此，要利用地方立法的有利时机，充分反馈执法过程中碰到的法律困境。另外，在打击违法中，单纯依靠行政处罚难以遏制犯罪，如原采砂违法案件在入刑以后才得到一定遏制。其他破坏水利工程、盗采地下水等与司法衔接还有待研究[5]。

2.6 加大改革力度，推进执法职权整合

推进一个窗口对外，相对集中的执法模式。随着综合执法体制改革的不断深入，仍需加大力度，进一步推进涉水各行政主管部门执法职权、人员、装备的整合划转，彻底解决职责不清、多头执法、执法扰民等问题，实现水行政执法一体化，切实提高水行政综合执法效能。

3 结语

依法治国是国家建设发展的迫切需要，推进综合执法体制改革也是国家体制机制改革的方向，探索符合新时期依法治水的新形势是时代赋予的要求。我们要充分认识到加强和推进水行政综合执法改革的必要性和重要性，在现有机制体制基础上，不断充实丰富水行政综合执法内容，建立完善运行机制，工作机制，为推动水行政综合执法而努力工作。