“河长+警长”河湖管理创新模式探讨*

(1.河海大学商学院，江苏 南京 211100；2.盐城工学院人事处，江苏 盐城 224051；3.河海大学企业管理学院，江苏 常州 213022)

2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发文件，要求各地于2018年底前全面建立河长制。河长制是由各级党政主要领导担任辖区内相关河湖的河长，依法依规负责河湖综合治理和保护的一种管理制度，是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的重要推手，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措。为深化河湖管理长效机制，多地自2017年起陆续在河长制的基础上试行河道警长制，即在河长制的基础上，在相应的河流设置警长，警长由公安机关人员担任。警长的首要职责是帮助河长推行指导，重点是提供法律和安全保障，强化与水利、环保等职能部门的工作联动。河道警长制推行前，民警对于河道的巡查较为零散，警情掌控不及时，打防存在短板。河道警长制推行后，河道警长的职责更明确，责任意识更强[1]。河道警长制与河长制的无缝对接有利于开展常态化河湖综合治理工作，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖保护机制，有利于形成符合各地实际的“生态警务”体系。

“河长+警长”模式是一种新型河道管理模式，虽然在一些地区取得较好成效，但未大规模推行，仍处于探索起步阶段。根据“河长+警长”模式在一些地区的实践情况，本文将探讨其理论框架和运行机制，同时针对存在问题提出相应的解决方案。

1 “河长+警长”模式综述

1.1 组织体系

河长共有省、市、县、乡、村五级体系。各省(自治区、直辖市)设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任；各省(自治区、直辖市)行政区域内主要河湖设立河长，由省级负责同志担任；各河湖所在市、县、乡均分级、分段设立河长，由同级负责同志担任；村级河长一般由村长担任。县级及以上设置相应的河长制办公室，具体组成由各地根据实际情况确定。

警长共有市、县、乡、村四级体系。在全市设立河湖总警长，由市公安局主要负责同志担任，市公安局其他领导成员担任市级河湖警长。各县市区按照市级河湖警长组织形式，由县市区公安局党委成员担任县级河湖警长，派出所所长担任乡级河湖警长，社区民警和村警务助理担任村级河湖警长。

1.2 目标要求

河长制要求各级党政主要负责人担任河长，负责组织领导相应河湖的管理和保护工作,目的是解决中国复杂水问题、维护河湖健康生命、完善水治理体系和保障国家水安全。最终目标是构建起人水和谐的水生态环境，高水平全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦。河长具体负责管理相应河湖的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治和水环境治理等。

河道警长制要求补全河长制在河道水域内外违法犯罪行为的打防短板，建立健全公安机关河道环境保护工作机制和责任体系，构建起全方位保护河湖生态环境的“立体屏障”。要求警长做好“六大员”：做好帮助河长决策的参谋员、掌握违法犯罪情况的信息员、依法打击违法犯罪的战斗员、开展区域联防的巡逻员、调节矛盾纠纷的调解员、宣传法律法规和发动大众参与共治的宣传员。

1.3 任务职责

1.3.1 主要职能区分

河长是河湖管理的核心，是河湖管理总负责人。省级总河长负责领导全省范围内的河长制工作，承担总督导、总调度职责，注重顶层设计；省级河长负责指导、协调其流域范围内河湖管理和保护工作，督导其流域内市级河长和省直有关责任部门履行职责；市级河长负责组织、推进所辖区域内河湖管理工作，责任到人；乡级河长负责具体实施所辖区域内河流管理和保护工作。

警长的职能主要在于实际执法、震慑违规、日常巡河。河道警长是打击河道违法犯罪行为的第一负责人，立足公安机关职能，牵头组织包干河道的相关工作，并密切联系河长，及时向河长请示汇报，是河长的“参谋助手”。对于污染水资源、恶意破坏堤坝等重点违法行为，警长将现场执法，对其进行严厉打击；对于尚未构成犯罪的违规行为，警长将发挥其震慑作用，引导其及时整改。各级河湖警长按照分级管理、属地负责的原则，在各河段落实治安管理责任，做到巡河常态化、制度化。

河长和警长的职能各有侧重，河长更注重河湖体系的组织管理，把握大的方向，进行重要的决策，角色上更像是“督导”；警长更注重具体案件的执法、河湖水况的动态掌控以及借助警务人员身份优势对违规行为进行震慑，角色上更像是“执行者”。

1.3.2 职能协同

河长对警长起到指挥、协调、督促作用，警长是河长的参谋助手和执法协助者。河长主要负责把控河流整体情况，统筹各部门协作；警长主要负责联动各公安部门对河流进行区域联防。在巡河时若发现严重违法犯罪行为，警长将立即行政执法，然后移交给司法检查部门，并将案件具体情况及时上报给河长进行决策处理；若未发现重大违法犯罪行为，但出现不配合、违规行为时，警长起到震慑作用，河长和警长一同对违规不配合行为进行引导。河长和警长互为帮手，河长无法进行的现场执法可以交给警长处理，警长处理完汇报给河长，河长再进行下一步任务分配，各司其职又互相配合，河长和警长的职能协调大大提高了河湖管理工作的效率。

2 存在的问题

“河长+警长”双长制虽然取得了一些成效，在深化河湖管理长效机制方面发挥了重大作用，但由于“河长+警长”双长模式还处于初期探索实践阶段，仍存在一些问题。

2.1 职能界限不够明确

目前虽然已经明确了各河湖的河长、警长，解决了“谁牵头、谁执法”的问题，但在解决某些具体问题时河长和警长的职责边际仍然较为模糊。部分地区会出现有功绩的事情河长和警长争着管，涉及重大责任事故时河长和警长互相推诿的情况。出现此类现象的根本原因在于河长和警长的具体职能界限不够清晰，此类状况的解决方法通常是政府协调划分任务，但往往不能避免矛盾和纠纷。

2.2 日常履职不够规范

民警对河道的巡查较为零散，没有严格按照《基层警长巡查工作细则》等相关文件要求落实巡河任务，警情掌握不及时，有的河流甚至没有规范化的工作细则；部分民警没有及时做好巡查记录，对河流状况不熟悉，缺乏责任意识；部分基层河长的巡查制度与民警的巡查制度不协调，导致基层河长与警长工作交接不及时、事务处理效率低下等。

2.3 队伍质量有待提升

警长队伍质量参差不齐，警长大多是由公安局、派出所人员兼职，对河流治理相关知识掌握不充分，加上自身日常工作任务繁重，业务水平有待提高。部分民警在处理违法行为时，采取的方式不够恰当，执法时过于严厉，容易在执法过程中与民众产生矛盾，使得民众产生抵制心理，反而大大减弱了河长制的推行效果。

2.4 工作机制不够完善

各市级 “河道警长制”工作方案实施以来，已相继出台了警长制工作会议制度、信息通报制度、工作督办制度和工作考核办法。但河道警长制涉及的部门多、层级多，需要联动的机关也多，协调工作量大，相关机制不够完善。巡河发现问题时，反馈渠道少，应对时间长。基层环境执法办案困难，涉嫌环境污染犯罪案件移送和线索通报工作进程缓慢，效率较低。虽然市级及以上河长和警长有联动机制，但基层河长和河道民警工作联动程度较低。

3 对 策

3.1 明确双方职责

“河长+警长”双长制的核心是责任制，是以党政领导和公安领导，特别是以主要领导负责制为主的河湖管理保护责任体系。要将河长体系和警长体系覆盖每一条河流，明确各部门间、区域间的责任分工，同时要压紧压实总河长对辖区内河湖管理保护的第一责任，盯紧盯牢各级河长、警长对相应河湖管理的直接责任，健全河湖管理队伍。在各部门权责不清时，总河长要发挥指挥协调作用，明确相关部门的责任内容和责任关系，避免因职责不清、权限不明而互相推卸责任的情况。

3.2 加强培训 ，提升素质

定期开展警长业务培训，开展治水执法相关知识培训与专题讲座。组织河道警长交流会，邀请优秀的警长交流典型做法；组织河道警长前往示范城市进行实地观摩学习，加深各级警长对河道警长制和河长制工作的认识，不断提高警长业务水平。结合河长制建设“双百双清”行动，开展“百佳警长”评选等活动，从警长履职情况、河道治理成效、民众支持度等方面进行评比，表彰优秀的警长，充分发挥示范带动作用。同时评选活动也能激励各级警长认真履职，贯彻落实河道警长制的工作要求。

3.3 实行“一河一策一案”

各区级对全区的河流、水库要进行摸底登记，完善河流的基础信息，编制“一河一档”方案，登记流域内人口数量、河流长度、河流水位、流域面积以及工业企业分布情况等。将河流流域内发生过的污染水源、破坏环境的违法犯罪行为进行归档记载；编制“一河一策”方案，根据河流自身的流域情况编制警长工作实施细则；同时组织开展城镇生活水污染、工业水污染、农业化学肥料污染等专项治理。

3.4 建立长效优化机制

积极建立“河长+警长”双长制建设相关工作制度。在工作机制方面，制定工作联动制度、信息报送制度、投诉举报受理制度、重点项目协调推进制度、督查指导制度等多项制度；在制度建设方面，制定常态管理制度、动态跟踪制度等多项制度。针对基层环境办案难的问题，省公检法和环保四部门建立打击环境违法犯罪协作机制、涉嫌环境污染违法犯罪案件调查机制等多项机制。

4 结 语

“河长+警长”模式是落实河长制实践中的创新性举措，是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的重要抓手。“河长+警长”在河长制基础上融入了“河道警长”概念，克服了河长工作短板，优化了河长制组织体系。目前，河道警长制以水域治安环境为重点，但不仅局限于此，未来的河道警长制将聚焦所有相关的破坏生态环境案件，构建“生态警务”体系。河湖水环境管理是一项长期而艰巨的任务，“河长+警长”模式仍需在实践中不断优化和发展。