探讨贵州省河长制工作的四个“点”*

(1.贵州大学法学院，贵州 贵阳 550025；2.贵州省水利厅河长制工作处，贵州 贵阳 550002)

贵州地处“两江”(长江、珠江)上游，流域面积达50km2，河流有1059条。其江河湖泊水质的好坏以及治理保护情况，关系到整个水域的良性发展，直接影响到“两江”流域的生态安全，制约着全国生态安全整体格局，事关国家生态文明建设和绿色发展战略的实施。大力推进河长制，形成完善、有效的河湖保护体系，对贵州省守住发展和生态两条底线、大力推进生态文明建设具有重要意义。

1 河长制工作的立足点

1.1 河长制工作理念的要求

以往我国的环境保护工作，大多是头痛医头脚痛医脚，污染后再被动治理，花费高、成效差。2014年修订的《环境保护法》明确了“保护环境是国家的基本国策”，确定了“保护优先”的基本原则，规定了生态保护红线制度，以确保生态功能显著提升，国家生态安全得到全面保障。环境保护工作的理念正式由污染后治理转变为坚持生态优先。在水资源保护领域，国务院于2012年发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，强调在水资源管理保护领域严守“水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污”的“三条红线”，经济、社会发展必须与水资源、水环境承载能力相适应；2015年国务院发布《水污染防治行动计划》，强调贯彻“安全、清洁、健康”的方针，强化源头控制；党的十九大报告进一步强化了生态保护优先、源头控制的理念，指出中国特色社会主义已经进入新时代，不平衡、不充分的发展尚不能充分满足人民日益增长的美好生活的需要。享受清洁的空气、洁净的水、良好的生态应是人民美好生活的“基本”而不是“奢望”。只有创造出更多的优质生态产品，才能满足人民日益增长的优美生态环境的需要。这就要求除了坚守基础的生态红线，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，环境质量无劣质，资源消耗不突破“天花板”以外，更要坚持将环境质量“只能更好、不能变坏”作为地方各级政府环境保护的责任红线。我国河长制2007年在江苏无锡首创，其实施因由是地方政府在水污染危机出现后面对严峻压力所做的非常之举。污染河流容易，但治理被污染的河流则需付出巨大成本。《关于全面推行河长制的意见》(以下简称《意见》)明确指出，河长制工作应坚持生态优先、绿色发展的理念，将未污染河流的维护、优化、改良都作为河长的职责范围[1]，而不是等到河湖被污染后才来治理。

1.2 贵州河长制工作理念的实践与创新

贵州省河长制试点工作起步较早。近年来，尤其是“十二五”以来，随着经济社会的发展以及工业化城镇化加速推进，贵州省江河湖泊的污染破坏加剧，水的问题已经成为制约贵州省经济社会发展的主要问题之一。虽然各级部门进行了积极的整治，但河水中特征污染物超标现象仍有发生。为有效保障两江上游水环境安全，走出“污染—治理—再污染—再治理”的怪圈，贵州省进行了多年探索。2009年贵州省政府办公厅下发了《关于在三岔河流域实施环境保护河长制的通知》，明确在黔中水利枢纽工程的源头三岔河试行河长制，涉及毕节、六盘水、安顺等9个市县。毕节、六盘水、安顺的市县政府一把手担任三岔河流域主要河流的河长，至此贵州迈出了“河长制”的第一步，通过实施整治措施，累计投资30多亿元，三岔河水环境得到明显改善。2012年4月，贵州省政府相继批准在乌江、清水江实施环境保护河长制。2013年4月，为保护赤水河，省政府决定在赤水河流域(贵州段)实施环境保护河长制，对评优晋升实行河长制落实情况一票否决，辅予新项目的区域限批，彻底治理遭受严重破坏的赤水河生态环境。2014年起，贵州省政府下发了《省政府办公厅关于在乌江等重点流域实施环境保护河长制的通知》，决定在乌江等八大水系实施环保河长制。贵州省河长制工作起步阶段的工作理念以污染治理为主。

2016年《意见》颁布以后，2017年1月1日生效的《贵州省水资源保护条例》又率先在国内将河长制通过立法的形式予以落实，规定全省江河(湖泊、水库)水资源管理和保护全面推行各级人民政府行政首长负责的河长制。结合贵州属内陆山区省份、小河流居多的实际，2017年3月出台《贵州省全面推行河长制总体工作方案》，在国家层面推行建立省、市、县、乡四级河长体系的基础上，要求在全省范围内推行省、市、县、乡、村五级河长制。乡级以上河流均设立“双总河长”，由各级党委同各级人民政府主要负责同志担任。截至2017年底，贵州全省3337条河流共设五级河长24450名，实现全省所有河流、湖泊、水库全覆盖。凡是有水长流的小河流，无论是否已经受到污染，均能找到负责的河长。贵州省河长制的实施实现了对区域内河流的无缝对接，工作理念从污染后治理转变为坚持生态优先，将目前未被污染河流的维护、优化及改良都作为各级河长的职责范围。

2 河长制工作的核心点

2.1 对河流保护责任体系的要求

我国实施河长制的一个根本原因是由于水资源管理和保护机制的弊端——管理职能分散、区域分割、部门分割，导致水资源管理和保护政出多门、效率低下、难以协调。以行政区划为核心的属地管理及多部门管理的水资源管理和保护形式，各个涉水部门基于自身承担的任务，职责界限模糊，使水污染治理存在九龙治水、水不得治的难题，而河长制则集中统一了水环境行政管理的权力，克服了这些弊端。[2]

2014修订的《环境保护法》规定地方各级人民政府应对本行政区域的环境质量负责。2015年《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中首次提出，各级党委和政府对本行政区域的生态文明建设负总责。之后中共中央通过的一系列文件都反复强调在生态文明建设领域实行党政同责。河流保护是生态文明建设的重要领域，各级人民政府对辖区内水环境质量负责=各级党委人民政府对辖区内水环境质量负责=各级河长对辖区内水环境质量负责。地方党政一把手担任河长，有利于调动行政资源，对不认真履责的人加强监督，有利于在最短时间内解决环境问题[3]，有效降低分散管理布局可能产生的管理成本和难度，增强管理效率[4]。《意见》指出，要建立健全以党政领导负责人为核心的责任体系，明确各级河长职责。河长制抓住了“河长”这一河湖管理保护的关键，通过河长这一流域内的一把手的行政权威，借助信息共享平台和流域内的统一协调机制，在最短时间内最大限度地进行人、财、物等资源整合，有效保护河流。

实行河长制并不意味河湖管理只有“河长抓”。党的十八届三中全会提出要大力推进国家治理体系和治理能力的现代化建设。国家治理现代化，强调治理主体的多元性和治理过程的民主性，治理主体根据明确而具体的治理原则、制度有序参与到国家治理中。[5]具体到河长制工作中，河长制绝不只是“河长抓”，不是强调只由河长负责河流治理和保护，也不仅是由水利或环保一两家部门来配合河长负责河流的治理和保护，而是需要工业、农业、林业、国土、公安、司法等多个部门既各司其职又全面协调、合力推进的一项系统工程。河长作为河流保护与管理的第一责任人，督促下一级河长和相关部门完成河流生态保护任务，协调解决河流保护与管理中的问题。河长制通过明确各级河长及相关部门的职责，引导和整合各方力量，协调推进河湖管理保护工作，形成党政牵头、领导负责、部门协同、全民参与的水治理体系，构建政府主导、社会协同、公众参与的治理格局[6]，即河长制是抓水治理责任体系的关键，通过 “抓河长”，在河长主导下建立各部门协同、全民参与的水治理体系。

2.2 贵州河流责任体系的实践与创新

2017年出台的《贵州省全面推行河长制总体工作方案》《贵州省河长职责及联席会议成员单位职责》《贵州省河长巡河制度》等文件，详细规定了贵州省各级总河长、副总河长、河长的职责。同时，对各省级责任单位的职责作了明确界定，厘清了职责、统一了权责。通过河长履行职责，做到保持河流水资源、水域岸线与周边环境不恶化，排除一切能直接破坏或危害河流，使河流水质量明显下降的各种危险，处理任何可能造成河流水资源污染以及破坏水域岸线环境的因素[7]。

在河长制工作推行的过程中，贵州各地积极探索了有益的做法，例如盘州市将河长工作纳入盘州市检察院督查工作范畴，设立河道警长；贵阳市白云公安分局推行河湖警长，助推辖区内河湖生态环境的可持续发展。

与此同时，积极吸纳民间力量参与河湖管理保护。早在 2009年，贵阳市就成立了第一家民间环保组织——贵阳公众环境教育中心，由各人大代表、政协委员、机关事业单位以及新闻媒体等单位的志愿者组成，通过签订“责任书”、实行“民间河长”，协助“政府河长”督查，此 “双河长制”为贵阳市的98条河流的水环境保护上了双重保险。2017年，在全面推行建立河长制的过程中，贵州省在省内八大水系的干流及其主要的一二级支流、县级以上168个集中饮用水源地、重点湖库聘请了河湖民间义务监督员，全省已招募监督员11220名，保洁员13738名，出台了《贵州省省级河湖志愿者监督员管理办法》，规定了对河湖志愿者的职责纪律以及考核奖惩办法。

以往各部门之间由于职责界限模糊、交叉，造成水污染防治职责不明，例如：地下水由国土资源部门负责，地表水资源是由水利部门负责，水污染防治则是环保部门的职责。由于水的流动性、渗透性，地表水和地下水是难以分开的[8]。2018年机构改革，改变以往的弊端，将原来由国土部门负责的地下水污染防治监督划入生态环境部，打通了“地上和地下”；将水利部门的组织编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护以及南水北调工程区环保职责划入生态环境部，打通了“岸上和水里”；将农业部监管的农业面源污染划入生态环境部，打通了“城市和乡村”，同时，生态环境部统一行使生态环境监测和执法职能。新组建的生态环境保护部，从职能划分上进一步破解了原来江河湖泊保护职能条块分割的局面，更加有利于全面统筹推进河长制工作。在国务院机构改革方案确定后，地方政府的机构改革方案也随之进行，可以肯定的是，河长制工作只会继续加强，河长主导、部门协调、全民参与的水治理体系不会动摇。

3 河长制工作的关键点

3.1 对河长制工作方法的要求

工作方法是否得当，是河长制工作能否取得成效的关键。生态系统最基本的特征是整体性、系统性，即生态系统中各要素之间相互联系、彼此作用、相互依存。生态文明建设必须遵循生态系统的整体性、系统性的内在规律，尊重、顺从和保护自然，统筹考虑自然生态各要素，进行系统整体保护，从而达到增强生态系统循环能力、维护生态平衡的目标[9]。党的十九大报告在关于新时代中国特色社会主义基本方略中，提出要统筹“山水林田湖草”进行系统治理，土壤是各种自然资源的物质载体，树木、草、农作物等在土地上生长发育；水是地球生命的源泉，它分布在江河湖泊及地下，与土地资源合理配置，才能形成良好的生境而适应生物资源的生长发育；而树和草则为水与土壤资源的良好配合提供了保障。根据十九大报告的精神，新时代河长制工作在工作方法上必须坚持系统综合统筹的方法，按照“系统治理”的思路做好水生态修复和水环境治理工作。

根据系统综合统筹的要求，河湖污染问题表现在水里，但根源在岸上，深入实施河长制，要从岸上找问题根源，加强源头控制，强化联防联控，统筹陆地水域、岸线水体、水量水质、产业结构调整、水利工程建设等等。按照《意见》的规定，河长的工作任务由过去单一的对河流进行水污染防治进一步扩展为水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、水执法监督等，职责比过去宽泛得多，任务也重得多，意味着河长制不是简单的清垃圾、截污，而是要在治表中倒逼经济发展方式转变、产业结构调整、生活习惯转变，最终促使河流生态系统的健康稳定。

根据系统综合统筹的要求，“山水林田湖草”是一个生命共同体，实现水环境质量改善的目标必须整合流域水环境管理体制并优化配套管理政策。因此河长制工作必须尊重流域自身统一性的生态规律，不能只重视本辖区内的水资源保护和水污染治理，要以流域系统综合统筹的方法进行工作。

3.2 贵州河长制工作方法的实践与创新

贵州省在推行河长制伊始，就十分重视以系统综合统筹的方法开展河长制工作。2013年贵州省在赤水河(贵州段)推行“环境保护河长制”。赤水河是长江中上游干流唯一没有被开发利用的河流，赤水河的环境保护和生态治理，对于修复长江生态环境、推动长江经济带的发展具有非常重要的经济与屏障作用。当时赤水河的保护面临两个突出问题：ⓐ赤水河流域乡镇环保基础设施建设严重滞后，乡镇生活污水及生活垃圾无序排放；ⓑ赤水河流域作为跨界河流(跨云南、四川、贵州三省)，由于行政区划界限以及多头管理的局限性，其上下游难以形成统一的发展与保护规划。所以在对赤水河进行治理和保护的过程中，一方面调整产业结构，加强城镇环保基础设施的建设，引导民众生活习惯和生产方式改变的方式，另一方面遵义市在自身开展专项执法行动的同时，与泸州市签订了《赤水河流域环境保护联动协议》，定期开展联合执法，目前赤水河流域环境保护联动执法已经上升到贵州、云南、四川三省的联合行动[10]。

2017年贵州省全面推行河长制以来，首先在全省范围内开展了“百千万”清河行动，对流域面积50km2以上的1059条河流开展清岸清水活动，清理河道垃圾，聘请了1万余名巡查保洁员负责河湖日常巡查和保洁；其次，各地积极以系统综合统筹的方法开展河长制工作。例如：六盘水黄泥河市级河长积极与云南省曲靖市、贵州省黔西南州黄泥河市级河长共同发起“两省三地”黄泥河联合管理保护联合行动，形成《贵州、云南两省三市州共同打击破坏黄泥河生态环境违法犯罪工作五项联动机制》和《云南省曲靖市、贵州省六盘水市、黔西南州关于黄泥河环境保护协同监督机制》，成为全省保护跨界河流的典范；贵州锦屏与黎平两县联合制定《亮江河流域保护公约》，以系统综合统筹的方法开展流域河长制工作；贵州黔东南州通过全面开展垃圾清理、全面清理整顿严重污染的水产养殖场所、加强河道采砂管理和沿河建筑管理，加强河道治理与保护；贵州威宁县以“治山、治水、治环境”为抓手加快推进草海综合治理步伐；贵州湄潭县通过植树造林、退耕还林、治土涵水、小流域综合治理、改善农村人居环境、人工增殖放流、养殖场排污整治、将严重抑制鱼虾类繁殖的剧毒农药甲氰菊酯和氰戊菊酯退出市场等系统综合的措施开展河长制工作。

2018年以来，贵州全省河长制的重点工作除了继续落实水污染防治首要责任以外，更强调用系统综合统筹的方法，加强部门之间、行业之间的统筹协调，跳出河湖抓河湖，例如：加快推进农业产业结构调整，推进绿色发展、生态发展，推进清洁化养殖和种养循环发展，以此减少对河湖生态环境的影响。2018年9月，贵州省颁布了第1号总河长令，要求统筹上下游、左右岸、干支流开展清除“乱占、乱采、乱堆、乱建”的“清四乱”行动。

4 河长制工作的保障点

4.1 对河长制工作责任考核的要求

河长是河流管理保护责任的守护者，只有建立健全河湖管理保护的考核和责任追究制度，才能有效督促各级河长尽责履职，从而让人民群众不断感受到河湖生态环境的改善。因此公平有效的考核与责任追究是新时代河长制工作的保障，是河长制工作长久有序运行的根本保证。《意见》指出：要建立健全河湖管理保护监督考核和责任追究制度，通过实效化与公平化的考核与责任追究，确保每位河长守河有责、守河尽责。

4.2 贵州河长制工作考核与责任追究的实践与创新

2014年贵州省出台了《赤水河流域环境保护河长制考核办法》，要求赤水河贵州段所涉及的9个市(县、区)(即遵义市、毕节市、遵义县、桐梓县、仁怀县、习水县、赤水市、毕节七星关区、金沙县)的政府主要负责人作为赤水河各河段的河长，对本行政区域内赤水河水环境质量负责。赤水河流域每年按照行政辖区分别考核河流水环境监测断面的水质，要求每个行政辖区的河流出境断面水体中的化学需氧量、氨氮、总磷、铁、锰等主要污染指标浓度不得高于河流入境断面浓度，没有入境断面只有出境断面的河流，主要污染物指标浓度则不得超过该河流规定的水质标准。每年从省环保专项资金中拨付1000万元作为赤水河流域河长制奖励基金，奖励基金用于流域水污染防治设施的建设以及生态环境保护。每年度若有一个(及以上)河流考核断面水质监测结果未达到规定水质的，则暂停审批相关县建设项目环评文件，在连续3个月河流考核断面水质监测结果达到规定水质要求后，则解除该限制。对水环境质量严重下滑的河长问责。2017年全面推行河长制以来，贵州省出台了《全面推行河长制工作考核暂行办法》等文件，详细规定了考核主体、考核原则、考核内容、考核方式、考核结果运用等内容，规定省级总河长对市(自治州)总河长进行考核，由省河长办会同省级河长联席会议相关单位组成考核工作组，对市(自治州)、贵安新区河长进行考核。考核坚持客观公正、科学合理、系统综合、差异性、协调性、动态性的原则。考核内容包括贵州省全面推行河长制目标完成状况、制度建设、措施落实等情况。对年度考核等次评为优秀的市(自治州)级总河长，省级总河长予以通报表扬；年度考核不合格的市(自治州)级总河长，在考核结果公示一个月内向省级总河长作出书面报告，提出整改落实措施；整改落实不到位，由省级总河长对其约谈；考核结果纳入最严格水资源管理制度及水污染防治行动计划，同时考核结果由省级总河长审定后进行公告并作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。为贯彻考核的动态性、差异性、客观公正的基本原则，贵州省河长制办公室印发《贵州省全面推行河长制2017年度工作考核方案》的通知，具体规定了河长制考核的评判指标，包括管理机制建设方面的指标、整治工作和整治成效等，同时为了使考核结果不惟材料，更加切合实际，尽可能客观公正，规定了加分项和扣分项。加分项包括：出台六项制度以外的其他制度、一河一策编制在全省统一部署前完成、信息化平台建设在省级之前完成。扣分项包括：前期工作推进较慢并被下达过“督办函”、信息报送不及时、工作简报不及时。而在各地河长制的考核中，也在积极探索一些有益的经验，例如：麻江县规定河长要履行巡河职责，如果监察发现有2次不到位，则取消年度评优；年度累计2次督察不到位，政府工作考核则为不合格；绥阳县将消除黑臭河道、水质指标提升、星级河道创建、媒体曝光等纳入考核指标；湄潭县将河道和野生渔业资源管理纳入考核。另外， 2018年贵州省除了对各级河长进行考核以外，还将对各责任单位进行考核。

可以看出，目前贵州河长制工作的考核目标不是单纯的以结果为导向，而是实行结果与过程并重。在考核的时间上，以定期考核为主，辅以经常考核。在与中央目标任务方向契合的基础上，坚持问题导向，因地制宜，对不同地区、不同河湖区域采取差异化对待和差异化考核，设计科学的考核指标体系，保证考核实效、公平。在2017年河长制工作考核中，各级河长完成情况较好，未出现被追究责任的事例。

4.3 河长制考核工作存在的问题

贵州省河长制工作的考核仍需进一步完善，存在以下几个方面的问题：

a.目前河长工作任务的完成与否，考核监督是由行政内部考核小组评定的，属于自上而下的体制内自考，考核的可信度和公信力有待加强。为解决这一问题，下一步应建立多方考核机制，吸收公众和第三方机构参与考核，以确保考核的公信度[11]。

b.现有的考核指标以水质改善和水质综合污染指数为主要评价指标，没有考虑群众的满意度，使考核实效化打了折扣。

c.现行河长制主要是在其负责的行政区域内组织领导水环境治理、水污染防治等工作，是属地责任[12]，这虽然有利于提高流域内水环境治理的行政效率，但将流域分成不同管辖范围进行管理，违背了流域生态整体性规律，河湖的治理需要考虑流域属性，进行系统化处理，因此考评不但要考评河长在本地区的作为，还要考虑其行为对同一流域其他地区的影响[13]，要建立以改善流域生态环境质量为核心的目标责任体系，建成以流域生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系。

d.目前在考核结果的运用上，主要是与行政问责挂钩和与地方党政领导的职务调整相结合，与财政资金分配和补助结合不紧密。

5 结 语

贵州省已于2017年底全面建立了河长制，为贵州生态文明先行试验区建设提供了有力的水生态保障，为筑牢“两江”上游生态屏障，实现贵州与全国同步全面建成小康提供了坚实的生态屏障。全面建立并实施河长制以来，贵州省重要江河湖库水功能区总体达标率和水质总体达到优良的河段长度都显著提高。新时代站在新的历史起点，作为国家生态文明实验区，贵州省的河长制工作必须进一步推进深入，以新的认识、新的作为取得新的成就。