检验检测机构资质认定能力表述规范化

于凯/上海市质量技术监督局业务受理中心

0 引言

作为一项行政许可制度，检验检测机构资质认定（以下称资质认定）制度始于1985年，是目前我国实验室评价管理工作中应用范围最广、知名度最高的模式[1]，被《食品安全法》 《道路交通安全法》《环境保护法》等多部法律引用，其结果也被政府部门、企业和社会各届广泛采信。

作为申请环节与许可结论的核心要素，检验检测的能力表述的规范与统一是资质认定工作严肃性和权威性的重要体现。资质认定制度正按照国务院要求不断坚持改革创新、优化制度设计，推动制度整合，推动统一规范的要求持续完善以顺应检验检测行业不断发展的客观需要。在此背景下，以“五减”（减程序、减环节、减时间、减收费、减申请材料）[2]为指导思想，资质认定改革正不断地向前迈进，也对原有的管理方式提出了挑战。

2016年，国务院审改办、国家标准委联合推出了《行政许可标准化指引（2016版）》。文件规定了行政许可事项、行政许可流程、行政许可服务、行政许可受理场所建设与管理以及监督评价的规范化要求，提出了具体可操作的工作指引[3]。这是落实国务院“以标准化促进规范化”要求的具体措施，也是着力解决人民群众反应的“审批难”问题、约束自由裁量权、降低制度性成本、提高审批效率的重要举措。本课题从资质认定能力表述的规范化出发，为资质认定管理相关专业研究提供新的思路。

1 实施过程中的困惑与原因分析

由于资质认定的制度设计的初衷以及检验检测行业的自身特点，在这项行政许可实施的过程中，存在着一些亟待改进的的地方。特别是在检验检测能力的表述上，存在一些不统一、不规范的情况。这些情况干扰了检验检测市场有序运行，给申请单位及行政机关带来了一定的风险，也对后续监管及相关公示信息的查询、统计、界定等带来了困难。

首先，资质认定并未对申请单位具体的申请内容有明确的规定，仅笼统地要求申请内容为检验检测标准。对于检验检测的内涵和外延定义不明确，一些非检验检测标准的申请被受理甚至许可。大量的操作规程、检定规范、技术要求等是否纳入资质认定范围尚不明确，如计量技术规范（JJF）、计量检定规程（JJG）、特种设备检验规程（TSG）等。同时，一些不在认定范围内，不包含检测方法的判断标准也因为种种原因被受理及许可。同时按照国家认监委要求，建议批准的检验检测能力按照产品/项目/参数的给定形式予以表述。但对于具体填写的内容没有进行规定。在技术评审实操过程中不同专业、不同评审员对产品、项目、参数的理解各不相同，导致专业与专业之间，评审员与评审员之间表述不统一。

资质认定设定的初衷，是对各类检验检测机构能力的认可。但在制度设计上，将检验检测机构具有的检验检测能力（标准、方法）等作为许可明细内容的一部分，缺少统一可操作的目录。以质量技监其他行政许可为例。重要工业产品生产许可，由国务院颁布统一的许可明细内容（发证目录）；特种设备相关行政许可也由原国家质检总局颁布统一的许可明细内容（许可范围）。同时相关配套文件中将检验检测行业按照专业分为20大类[4]，但分类原则并不明确，如“环境与环保”和“水质”专业的检验检测标准重复，划分边界不清晰。

目前，资质认定所确认能力的标准为方法标准和产品标准并行的体系。既有按照方法标准，一个检测方法对应一个或一大类检测对象的情况，也有按照产品标准，一个检测对象根据检测参数的不同对应多个检测方法的情况。这种情况为行政许可最终结论的一致性带来了极大的困难，亟需具有可操作性的相关规程。

2 行政许可改革的要求

随着资质认定制度的不断发展以及行政许可制度改革的不断前进，对资质认定能力表述规范化的要求也越来越迫切。

2.1 涵盖范围不断扩大

早在2002年，国家认监委就已明确，计量认证所覆盖的产品质检机构已不只是传统意义上的有形产品的检测机构，而是广泛覆盖了环保、卫生、农业、科研、地矿、水利、气象、交通、铁道、建设、公安等行业的各种检测实验室以及其他向社会出具检测数据的检测实验室[5]。时至今日，包括机动车安全技术检验、司法鉴定、公安刑事技术等非传统意义上检测机构的单位都已纳入资质认定。

无论是大的专业大类，还是小的细分领域，面对不断增加的新兴行业，势必需要不断明确新行业的能力表述，同时对既有行业不断进行重新整理。同时，部分新兴专业对资质认定、质量管理等内容缺乏了解及能力，对如何申请资质认定，填写资质认定申请一知半解，也需要有关部门以文件或规范的形式给予参考。

2.2 评审程序不断简化

随着国家“放管服”改革的不断深入，检验检测行政许可的改革也在不断地推陈出新。按照上海市委、市政府提出“高度透明、高效服务，少审批、少收费，尊重市场规律、尊重群众创造”[6]的行政审批制度改革工作总体要求，推进检验检测相关行政许可制度改革，再造审批流程，创新审批服务。

2015年6月起，上海市资质认定部分变更事项实施告知承诺：检验检测机构以书面形式承诺其符合审批条件，行政审批机关将直接作出行政审批决定。2018年5月起，上海市检验检测机构申请复查以及部分领域的扩项开始实施告知承诺，告知承诺的范围不断扩大。

在此之前，许可明细中的检验检测能力部分由评审组在技术评审中由评审组长依据申请内容在根据实际情况调整后确认。该项制度实施之后，原先由评审组确认的检验检测能力将全部来源于检验检测机构的申请，告知承诺制度在极大地便利企业的同时，也为行政机关怎样更好地实施与开展资质认定工作提出了新的课题。

3 能力表述方式规范化实践

能力表述规范主要针对能力表述中检测类别、产品名称、检测项目、检测标准以及检测标准的范围界定等内容进行明确。规范化的能力表述可以作为基础纲领与通用要求，在资质认定工作中发挥重要的作用。

3.1 检测类别

为了便于检测对象的分类和统计，检测类别分为一级类别和二级类别，填写时以“/”区分。

（1）一级类别按检验检测活动所针对的对象，如检测产品或者产品类别进行归类，如“食品”“化工”“建筑材料”。（2）二级类别可以按具体相同或相近基质、功能、性质、行业特点进行细分归类；如“食品添加剂”“农药”等。二级类别也可以按相同或相近的项目类型进行归类。如“微生物检测”“理化检测”“物理性能检测”等。（3）如果一级类别已经能明确区分，可以不再给出二级类别；如果不能明确区分的，应给出二级类别，如：食品/食品添加剂，化工/农药等。

3.2 （检测）产品名称

这里所指的（检测）产品名称应指被检测对象。

1）当依据标准为针对某一产品的标准时，检测对象应填写标准限定的产品名称 ；如“茶叶”“螺帽”。

2）当依据的标准为某一类产品的检测方法标准时，检测对象应填写产品的名称或产品类别名称，如“城市污水”“植物性食品”。适用时，可以将检测对象分类后再具体表述，但应确保不引起歧义，如：“酒与含酒精饮料”。

3）应根据检测标准或方法准确界定被检测对象，检测对象不应填写为检测参数，如：GB/T 23750-2009 “植物性产品中草甘膦残留量的测定 气相色谱-质谱法”的检测对象应该是“植物性产品”，而不应填写为“草甘膦”。

4）一般情况下，检测对象的描述应与标准名称中的产品名称一致，或者比其范围更小。检测对象不应超出检测标准规定的适用范围，也不应超出机构实际开展的检测活动的范围，如：GB/T 5009.218-2008“水果和蔬菜中多种农药残留量的测定”，检测对象一般应为“水果和蔬菜”，但如果检测机构只具备检测水果中多种农药残留，则检测对象应为“水果”。

3.3 检验检测项目

检测项目指检测活动所针对的产品属性，可包含若干参数，但不应填写为检测对象。

1）当检测项目依据的标准为检测方法标准时，应以参数表述检测项目，如“拉伸性能”“黄曲霉素含量”。

2）检测方法标准应该将检测项目展开，并明确表述涉及的检测项目，不应笼统地表述为“全部项目”。当检测标准/方法中规定的检测项目为一类时，应展开填写检测项目名称，如GB 23200.13-2016“食品安全国家标准 茶叶中448种农药及相关化学品残留量的测定 液相色谱-质谱法”，应根据机构的实际能力填写开展检验检测活动的农药及相关化学品残留量的名称，如“苯醚菊酯”。

3）具体产品的标准，如机构能够按照该标准的全部要求进行全项检验时，可以在检测项目栏里填写“全部项目”，否则，应在检测项目栏里填写“部分项目”，并在“限制范围”栏中明确“只测”或“不测”的内容。

4）部分产品标准里可能包含了对原材料的要求，如果仅规定了原材料的验收质量要求而不涉及检测项目和检测方法的，检测项目里填写的“全部项目”不应包括原材料的检验，机构应根据实际情况另行申请原材料的检验能力；如果有可能由此引起歧义的，应将检测项目展开填写。

3.4 检验标准（方法）名称

1）检验标准/方法名称应按正式发布的规范名称填写，如涉及国外标准，应填写其原文标准名称和官方发布的中文翻译名称，不得随意修改和变更。

2）标准修改单应同检测标准/方法同时作为能力申请，并填写在一个单位格内。

3.5 检测标准（方法）编号（含年份）

1）检测标准/方法的编号应可标明其具有唯一性、可追溯性、有效性的编号，一般可包括标准发布机构的代号、标准序列号、年代号以及其他可识别的符号。

2）包含检测方法的技术规程、施工、设计、验收、评定等技术规范，除了技术规范的唯一性编号，还应在标准号后面标注相应的章节号。某些行业中，由国务院行业主管部门以文件、技术规范等形式发布并获得主管部门认可的方法，如有文号并能确保唯一性及可溯源性的，可填写文号。否则，应填写发布单位名称及其他可识别唯一性的编号。

3）当某些检测标准/方法中，针对某一项目不只是一种方法时，需要时，应在检测标准/方法编号后加上括号，并在括号内标明章节号/条款号/或其他可识别的符号。

3.6 限制范围

1）限制范围应明确填写不能按照标准要求进行全项检测时，对检测产品、检测项目 、量程范围以及检测方法等方面的限制内容。

2）当标准中未明确规定测量范围、适用时间，机构应根据仪器设备配置及其溯源情况，明确量程范围。

3）如机构仅从事抽样活动，不从事相关的检测活动，不得以抽样、取样、采样等标准或方法申请认可。

3.7 检验检测能力的申请与确认

1）能力表可按一级、二级领域归类，相同或相近的检测对象或检测项目可填写在一起；同一领域的，先方法标准后产品标准；尽可能以国家标准、行业标准、地方标准、国际标准、其他标准为先后顺序。

2）产品标准/方法中规定了采样、样品处理，而检验方法则是引用了其他产品或范围的标准/方法，应按该产品标准/方法作为检测能力申请，而不是将引用的其他产品或范围的标准/方法以扩大或改变其适用范围来申请。

3）前处理检测标准/方法一般不单独申请，但可以与检测标准/方法一起申请，并填写在一个单元格里。

4）不包括检测方法的产品标准或规范不需要申请能力认定，机构可以作为判定依据直接使用。

3.8 不允许申报资质认定能力的标准

1）计量技术规范中的校准规范（JJF）和检定规程（JJG）、特种设备检验规程（TSG）。

2）包含对设备的要求但无具体检测方法的标准。

3）送审稿、报批稿等未正式发布的标准。

4）认证、认可活动依据的规则，如体系认证规则、产品认证规则。

4 设想

前文就填写原则结合填写实例，为整个资质认定评审目录化工作构建了体系框架。下一步可持续在以下两个方面开展相关工作。

4.1 细分专业，建立规范化表述模板

按照细分专业，结合专业标准体系特点，形成类别清晰、便于维护的表述规范，并在前文所述的框架结构内填入各专业相关检验能力。对已完成的规范化能力表述在应用过程中出现的问题应及时应对，并对现有方案不断地进行改进。

同时随着资质认定范围的不断扩大以及我国检验检测国际化程度的不断提升，越来越多的国外标准涌入国内。现有固定的目录势必无法满足检验检测市场的需要，需要建立准入机制，创造渠道将现有目录外的检验检测能力纳入目录，进行动态优化，动态更新。为此需要与标准管理咨询部门积极对接，主动进行比对与查新工作。

4.2 借助信息化系统放大使用效能

“创新服务模式，拓展服务渠道，开放服务资源”[7]将是当前政务服务的新格局。怎样更好地提升政务服务智慧化水平，让政府服务更聪明，让企业和群众办事更方便、更快捷、更有效率。结合资质认定改革工作实际，建议可试点将部分相关能力经过数据库结构化处理，通过网上勾选，给定填报内容的方式申报和认可，按照统一规范的能力表述进行能力确认，实现检验检测能力表述规范化与标准化。既控制了评审尺度，评审标准统一，又提高了整个申请、评审和审批的工作效率，确保评审工作质量，降低行政许可风险。对后续的监管、能力验证、突发应急等工作也提供了强大的支撑。相关数据可作为政务服务资源共享，提供一站式办理和查询服务。

5 结语

资质认定（及其前身）制度历史悠久，在特定的历史时期发挥了重要的作用。各级资质认定部门应坚持改革创新，优化制度设计，推动制度整合，建立统一规范、科学高效的工作体系以体现行政许可改革要求，顺应检验检测行业发展客观需要。“统一管理、开放实施”是中国特色认证认可工作的基本原则，统一性和开放型的有机结合是未来资质认定制度的发展方向。怎样更好地以开放和包容的姿态创新制度设计，按照“通用要求+特殊要求”的新型模式构建更加灵活、开放的动态能力表述目录，增强资质认定制度的张力，将成为值得每一位资质认定工作从业人员在今后的资质认定日常工作和理论研究中挖掘的新兴热点。