基于“人地挂钩”的农民工住房问题调查研究

■ 仲济香/张 璋/李晓玲/方腾艳

（1.中国土地勘测规划院，北京 100035；2.北京联合大学生物化学工程学院，北京 100101）

0 引言

随着中国城镇化进程的加快，农民工已经成为一个不容忽视、规模巨大的特殊社会群体。根据国家统计局发布的《2017年农民工监测调查报告》，2017年全国农民工总量达到28652万人，比2016年增加481万人，增长1.7%。其中，外出农民工17185万人，比2016年增加251万人，增长1.5%。与市民相比，农民工多居住于城中村，以租住方式为主，还有部分农民工居住在工作场所，如建筑工地搭建的临时住所，其居住环境普遍存在“脏、乱、差”的特点[1]。有学者指出住房状况对于农民工的身份认同存在显著影响，住房状况的差距将使得农民工主观社会地位认知出现分化，进而导致其城市身份认同存在差异[2]。

人地挂钩政策被视为国家推动新型城镇化战略、解困农民工住房问题、促进“三化”协同推进、提高土地节约集约利用水平的重要突破。该政策提出以来，与城乡建设用地增减挂钩政策一道作为土地管理制度改革创新的重要成果，受到各级政府的重视。截至2017年，全国已有13个省及直辖市出台了“人地挂钩”的相关政策和实施细则。如河南省相继出台了《河南省人地挂钩试点工作管理办法》《指标交易管理办法》以及《河南省建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施办法》，对河南省内“人地挂钩”的运作模式、指标交易、实施管理等提出了规范性的要求。

学术界对“人地挂钩”政策也进行了多角度研究，对其概念、内涵进行了系统分析[3]，并提出可能存在的问题。如有学者指出地区之间的人地挂钩交易成本大、道德风险和寻租严重[4]，行政配置与地方政府主导不利于资源配置效率的提高[5]，人地挂钩监管平台的缺失可能会导致对用地、人口预测不准的现象[6]，人地挂钩政策的自身缺陷可能会阻碍城市化的发展[7]。以上研究主要集中在对“人地挂钩”政策内涵、概念以及短期操作上的研究，缺乏对农民工群体的微观认知。事实上农民工对“人地挂钩”政策的了解情况对其行为选择有很大的影响，也为政策的有的放矢能提供有效参考。

综上，本文通过发放问卷对农民工主体进行微观调查，了解他们的住房现状，以及其对“人地挂钩”政策的了解与期望，分析依托当前“人地挂钩”政策解决其住房问题的困境，并提出相关政策建议。

1 农民工住房现状调研

笔者于2017年7—9月对在北京地区务工的农民工进行了问卷调查，随机发放问卷共240份，收回有效问卷200份，无效问卷40份。调研对象主要是来自中国15个省、直辖市的农民工。

1.1 调查问卷的主要内容

本着尊重农民群体的异质性和多样性的原则，为了了解农民工心理预期和行为选择的背后动因，本次调查问卷共设计了35个问题，包括单选题、多选题和填空题，内容涉及农民工基本情况、目前的住房状况、老家宅基地状况，以及对“人地挂钩”政策的了解与期望等，具体内容见表1（为减少篇幅，表1对基本情况、住房状况和宅基地状况的问卷内容作了概括，只列出了对“人地挂钩”政策的了解与期望的相关内容，并且只列出了题干，选项已省略，若有需要，可与笔者联系索要完整的调查问卷）。

表1 调查问卷的主要内容

1.2 调查结果分析

1.2.1 调研对象的基本情况

本次调研的受访者为在北京务工的农民工，其中九成受访者为外地人，一成为北京郊区的农民工。受访者男女比例基本持平，年龄主要分布在20～40岁，多属于中青年，高中及以上文化水平的达31%，婚姻状态72%为未婚。受访者中，其从事行业主要为建筑业、餐饮业以及快递业，仅有8%的受访者为自己做买卖。68%的受访者外出打工时间在3年内，10%的受访者达10年以上。受访者的平均收入水平较低，其中18%的受访者工资收入低于3000元/月，已经低于北京市最低工资水平，58%的受访者工资为3000～5000元/月, 20%的受访者工资为5000～10000元/月,其余4%的少数受访者工资达10000元/月以上。由此可见，农民工在城市主要从事劳动密集型产业，工作时间长、工作危险系数高，但工资收入普遍偏低。

1.2.2 农民工住房现状

对农民工住房现状的调查主要从以下几个方面进行：①住房形式，包括单独居住、和配偶子女一起居住、和工友同事一起居住以及和其他人居住；②住房类型，包括租房、员工集体宿舍、工棚、亲戚朋友家、城中村（平房）、买房以及其他；③目前居住地拥有的配套设施，包括是否有水电气、是否有彩电冰箱空调、是否有独立卫生间、是否有公共卫生间、是否有单独厨房以及是否有公共厨房；④目前住房每个月租金多少元，住房面积多大；⑤对现状住房是否满意。调查结果显示：①在农民工的住房形式上，13%单独居住，29%与家人同住，27%与同事共住，31%与他人共住；②从住房类型来看，仅有24%的受访者是买房居住，其余都是租房或是单位提供住宿，25%的受访者住在集体宿舍，36%的受访者住在城中村；③在居住环境上，基本的水、电、气都能满足，达92%，但独立卫生间和单间厨房的拥有率不足半数；④在租金上，53%的受访者房租为500～2000元/月,18%的受访者房租超过2000元/月，还有部分受访者是住在单位提供的住房内，无需支付租金；⑤在住房面积上，超过半数的农民工家庭住房面积低于50m2，人均住房面积不足10m2；⑥40%的受访者对于自己目前的居住状况表示不满意，因为住房面积小而不满意的占62%，因为基础设备不全而不满意的占48%，因为租金太高而不满意的占45%，因为地段不好而不满意的占33%。由此可见，农民工在城市的居住处所非常简陋，面积小、条件差，仅能满足最基本的生活需求，但为此付出的租金占到其工资的近1/3，比例非常高。

1.2.3 老家宅基地状况

问卷主要从农民工老家宅基地的数量、面积及处置方式三方面了解情况。结果显示：①58%的受访者家中有一处宅基地，25%的受访者家中有两处甚至多处宅基地，少数受访者无宅基地；②34%的受访者家中宅基地面积达250m2以上，48%的受访者家中建房面积大于100m2；③关于受访农民工的农村住房使用情况，59%的是家人在居住，如老人带孩子居住，21%的为闲置，仅有10%的用于出租。由此可见，大部分农民工拥有一处甚至多处宅基地，且宅基地上房屋面积也不小，但基本上以老人带孩子居住和闲置为主，用于出租实现其资产价值的非常少。

1.2.4 对于“人地挂钩”政策的了解与期望

根据项目组的走访结果：受访者对于自己在农村拥有的宅基地的相关权利不甚了解，70%以上的受访者都认为自己有买卖权和租赁权，43%的认为有抵押权，61%的认为有置换权，39%的认为有入股权。对于“人地挂钩”政策，63%的受访者表示并不了解甚至并没有听说过，因此在不太了解“人地挂钩”政策的情况下，有52%的受访者表示不愿意进行“人地挂钩”。在进行简单的政策解释以后，询问受访者对于“人地挂钩”政策有何期望，61%的受访者表示愿意同省交换，21%的受访者表示希望向同省的上一级城市交换，29%的受访者希望换到北京等大城市。在对换形式上，72%的受访者希望政府利用等面积住房或者现金来进行农村宅基地与城市住房交换。如果是城乡住房面积对换，半数受访者希望能进行1∶1对换；72%的受访者接受新住宅分配面积不小于原有房屋面积的80%～90%，但须进行现金补偿或者保险补偿，且69%的受访者表示，交换后的住房周边设施如教育、安全、医疗等要有保障。由此可见，“人地挂钩”政策的普及面非常窄，大部分农民工因为常年在外，工作环境相对封闭，工作所在城市也未有很好的传播渠道，基本不了解现行政策。从愿景上来看，在外务工的农民工们非常希望自己老家闲置的宅基地能够实现资产的变现，从而改善自己及家庭在城市的居住状况。

2 依托“人地挂钩”解决农民工住房问题的难点

一是当前“人地挂钩”政策更注重“指标挂钩”。当前在各地试点的“人地挂钩”政策侧重点更多停留在建设用地指标的挂钩上，对于农民市民化之后的住房问题、子女教育及社会保障等问题关注还不多。通过问卷，我们可以看出，农民工对“人地挂钩”政策的诉求更多的是能解决其在城市的住房问题，希望在城市里拥有自己的住房，哪怕面积比老家的房子小也可以接受。农民工在打工的城市拥有住房才能更有归属感，但当前的“人地挂钩”政策恰恰不够重视此问题，而更关注城镇建设用地的增加规模与农民进城落户的户籍规模挂钩，这样非常容易造成农民的“伪城市化”。

二是农民工群体数量庞大且具有明显的异质性。中国目前有近3亿农民工，分布在各个城市，每个城市拥有农民工的数量也是非常之庞大，而且一个城市的农民工往往来自周边很多省份，大城市中的农民工更是来自全国各地，本文仅调查了200个农民工，就分别来自15个省份。每个农民工都有各自的家庭背景、行为方式和认知需求等 ，其对解决自己住房问题的诉求也不尽相同，有的想在离家近的城镇落户有住房，有的想在省会城市落户有住房，有的想在北京、上海等一线城市落户有住房。因此，涉及面如此之广的“人地挂钩”政策如果不在全国层面展开，不在顶层设计上进一步细化，提供全方位的选项，很难解决农民工的住房问题。

三是农民工本身收入过低且宅基地退出补偿有限。农民工选择外出务工的城市一般属于经济发展较快的地区，相对房价较高。农民工不仅在城市打工的收入普遍较低，而且在当前的政策框架下，除了个别发达地区外，其他地区的农民工即使按照“人地挂钩”政策退出自己的宅基地，所得的补偿也很有限，即使加上多年的积蓄，可能依然支付不了大城市里一套房的首付。同时，城市住房供应体系保障的对象是城市居民，极少考虑农民工的住房问题，即使一些地方政府出台了相关政策，其推动进度也非常缓慢。

四是“人地挂钩”机制建设较慢，宣传不够。“人地挂钩”政策从提出至今，还只是在小范围进行试点，且试点地区对于该政策的理解和执行不够，仍未能从“人与地和谐发展”的视角来构建工作机制和政策体系；相关部门的参与度不够，信息共享机制尚未建立，缺乏人口与新增建设用地指标的挂钩细则，进展非常缓慢。同时，对“人地挂钩”政策的宣传也不够。从调查可以看出，了解“人地挂钩”政策的农民工寥寥无几。农民工散布在全国各地，信息极不对称，当地的宣传即使有，但由于其常年在外，也很难详细了解到。

五是相关法律法规及配套措施不健全，农民工对自己的权益不了解。中国目前没有专门保护农民工住房权利的法律条文，政府对外来人口和农民工的管理都未上升到法律的高度。因为法律不健全，政府无法向农民工提供法律依据保护其权利。一旦农民工在退出宅基地以及进城落户居住过程中产生权益损失问题，没有足够的依据获得支持和救助。另外，尽管调研中大部分受访者受教育程度达高中以上文化水平，但在庞大的农民工群体中，知法懂法的人很少，对于农村宅基地的相关权利无法准确把握。很多农民工也知道要维护自己的土地权益，却不知道用什么方法和途径来维护，这也造成农民工瞻前顾后，不敢轻易放弃农村宅基地到城市居住生活。

3 相关政策建议

其一，做好顶层设计，全国一盘棋。总结当前“人地挂钩”政策试点经验教训，在国家层面上摒弃一切“醉翁之意不在酒”的建设用地指标挂钩，将重心转向切实解决农村人口和外来人口的市民化上，切实考虑其在城市的住房、子女教育、社会保障等问题。这就需要做好顶层设计，各个部门之间、各级政府之间要形成联动和合力，共同发挥“人地挂钩”政策的优势，推动人口城镇化。

其二，建立宅基地交易市场，农民工随身携带宅基地指标。国家在做好顶层设计的基础上，各个城市应全面建立宅基地交易市场，在该市场上，全国各地的宅基地指标都可以按照当地的价格进行交易。同时，在该城市工作的农民工，取得一定的资格（如在该地务工了几年）后，若有意在此地定居，可以将老家的宅基地退出后获得相应的指标，该指标可以在本地市场上进行交易，不受老家宅基地的区位限制。如此，打算在某城市定居的农民工才能利用其原有宅基地获得在该城市定居的启动资金。

其三，将农民工纳入城市住房保障制度。农民工退出宅基地获得的启动资金可能依然不能实现其在务工城市的定居梦，因而，需要明确把农民工纳入城市住房保障体系。政府在配建保障性住房时，要摸清宅基地交易市场上农民工的务工地点，根据其聚集程度，合理选址，尽可能减少其交通成本，毕竟农民工在城市的工作本来就是长时间、高强度的。同时应配建学校、菜市场、医院、公园等设施，真正改善农民工的生活环境，解决其后顾之忧，推进以“人”为本的城镇化建设。

其四，加强政策宣传，尊重农民意愿，维护农民工权益。“人地挂钩”政策普及后，在农村中应入村入舍宣传“人地挂钩”政策，在城市中应举办会议和讲座来普及“人地挂钩”政策，并通过微信公众号等新媒体和广播、电视等传统媒体来进行详细解读，使农民工了解自己的合法权益和操作细则，确保其选择是在真正了解的基础上做出的。在执行“人地挂钩”政策时，一切应以农民工的利益为大，以自愿为主，坚决杜绝强换或者欺骗性交换。同时，应提供方便的救济渠道，确保农民工在宅基地退出、交易以及取得新的住房的过程中权利遭受侵害时，能及时获得救济，减少损失。