集体经营性建设用地流转农户满意度分析——来自苏州及常州的实证

■ 舒帮荣/镇风华/李永乐/张梦琳/陈利洪

（1.江苏师范大学地理测绘与城乡规划学院，徐州 221116；2.南京财经大学公共管理学院，江苏 南京 210023；3.河南理工大学测绘与国土信息工程学院，焦作 454000）

0 引言

集体经营性建设用地流转已成为提高土地资源配置效率[1]和农村土地制度改革的关键[2]。特别2014年1月国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，赋予农民更多财产权利，……共同分享现代化成果”，表明农民权益保护已成为集体经营性建设用地流转的核心问题之一。实际上，集体经营性建设用地已成为集体经济组织重要的资金来源和保障农民生计的重要基础[3-4]，集体经营性建设用地流转与农民利益及集体经济发展息息相关，因而农民理应有权且有必要对集体经营性建设用地流转做出评判，而且这种评判更多反映在农户对流转过程的满意度评价方面。因此，通过农户满意度可审视集体经营性建设用地流转是否合理，并能反映农民权益是否得以较好地保障。

现有研究多对集体建设用地流转政策演进[5]、流转模式绩效[6]、指标交易[7]、收益分配[8-10]、城乡建设用地市场融合与统一[4]及流转社会效益[11]等方面进行探讨，指出流转中存在的诸如产权不明[12]、法律法规不完善[13-14]和市场交易机制不健全[15-16]等方面的问题，并提出明晰土地产权[12]、完善法律法规和收益分配机制[4]等措施。在农户认知意愿研究上，相关领域如宅基地置换与退出[17-18]、农地流转[19]、征地[20]等方面已经做了大量研究且较为成熟，但具体到农村集体经营性建设用地流转方面，有关农户满意度认知的研究仍处于探索之中。农户对集体经营性建设用地流转的满意度如何？不同区域（如村、镇等）之间农户满意度是否存在显著差异？其是否受农户层次及区域背景因素的多重影响？如何影响？这些问题鲜有文献探讨。因此，本文基于对苏州和常州农户的问卷调查获取农户满意度，并采用多水平计量模型研究其不同层次影响因素，以期为有效推进集体经营性建设用地流转制度改革提供决策参考。

1 理论分析

由于农户嵌套于村庄，其行为意愿受所处环境的影响，因而农户对集体经营性建设用地流转的满意度不仅受农户层次因素（如个体与家庭特征）的影响，还可能受村级因素（如区位）的作用。因不同村社会经济及区位特征等存在差异，不同地区在相关政策宣传及具体做法等方面均可能存在差异，在此过程中，农户将首先感知流转相关政策及实际流转过程的相关信息，但因农户个体及家庭特征有别，其对相关政策及实际流转相关信息接收及感知能力不同，从而可能产生不同的政策认知，在此基础上再对流转实际过程进行观察及感知，进而对流转做出评判（图1）。因此，村级因素及农户层次因素均可能影响农户对流转的满意度。基于上述分析，本文设计了研究分析框架如图1所示。其中，农户层次包括个体及家庭特征、农户政策制度认知及其对流转实际情况认知等方面。本文根据数据可获取性选取以下因素对两个层次进行分别表征（参见表1）。

图1 本研究分析框架图

表1 集体经营性建设用地流转农户满意度及影响因素变量设置

(1)个体与家庭特征包括年龄、文化程度、健康状况和家庭收入主要来源等。理论上，农民年龄越大或健康状况越差，对集体依赖性可能越大，同时其要求也可能越高而难以满足，故其对流转的满意度可能越低。农民文化程度越高，政策解读能力就越强，故能更客观地评价流转过程，但其对流转满意度的作用方向尚不确定。在其他条件相同时，如果农民家庭收入主要来源是农业生产，农户对集体经营性建设用地依赖小，故流转对其生活影响较小；若农民以打工或经商甚至养老保险等非农收入为家庭主要经济来源，其更可能希望通过流转获得工作机会或利益，故其对流转的期望可能更高，从而对流转的满意度可能越低。

(2)政策制度认知包括流转土地所有权归属认知、流转政策了解程度、流转流程了解程度和有无权利参与收益分配等。当农民认为土地与自身利益关系越密切，其对流转期望将越高，故其对流转满意度可能越低。政策了解程度方面，对流转政策越了解的农民可能对该制度推行的意义更易理解，但也可能更易发现流转工作存在的问题，因此对流转满意度的作用方向尚不确定。农民对流转流程越了解，其越易觉得自身知情权得到保障，故流转满意度可能越高。当农民认为自己有权参与收益分配时，其对流转的满意度与该项权利是否得到保障有关，因此对流转满意度的作用方向也不确定。

(3)流转实际情况认知包括农户对最大收益获得者、流转价格、收益分配合理性、流转资金管理规范程度和流转后生活水平变化等认知。当农民认为流转最大收益获得者越是偏向自己时，其越易感到满意，反之满意度可能越低。流转价格越高，农民越可能觉得集体资产得到了体现而使其自身权益得到了保障，从而对流转满意度可能越高。流转收益分配合理性直接影响到农民切身利益[21]，收益管理规范性也事关农民利益，收益分配越合理，资金管理越规范，农民对流转的满意度可能越高。此外，如果农民认为流转提高了其生活水平，那么农民将会更支持这项工作，故生活水平的提高对流转满意度可能具有正向作用。

(4)从村级层次看，村经济发展水平、区位条件及流转类型等均可能直接或间接影响农户满意度。从直接影响看，村经济发展水平越高、流转类型越合理，均可能会直接提升所属村的平均满意度。而从间接影响看，村经济发展水平、区位条件及流转类型均可能强化或弱化农户层次某些因素对满意度的作用，进而影响农户满意度。

2 研究方法与数据来源

2.1 模型选择

双因素理论认为，“满意”的对立面不是“不满意”而是“没有满意”，“不满意”的对立面不是“满意”而是“没有不满意”[22]。本文根据该理论，将农民满意度（Y）分为“满意”和“没有满意”，同时，由于农户具有嵌套性，研究问题为分层结构，故本文采用两水平二分Logistic回归模型从农户和村级层次进行研究。两水平回归模型包括零模型、随机模型及完整模型等[23]（具体模型详见相关文献），首先通过零模型判断农户满意度是否存在村级差异，通过零模型可分别计算出农户和村级层次的方差分量σ2及τ00，进而可得到组间差异ρ=τ00/(τ00+σ2)[23]，ρ值越趋近于1，村级层次方差相对于农户层次方差越大，此时需纳入村级因素进行分析，否则结果将产生较大偏差。其次，通过随机模型进一步分析农户层次因素对流转满意度的影响，并判断各因素的回归系数在村级层次是否存在显著差异。最后，根据随机模型结果，如某一因素的斜率存在显著村级差异，则表明该斜率受村级因素的影响，此时需将村级因素纳入到该斜率的村级层次模型中，从而构建完整模型分析村级因素对农户层次因素影响满意度的作用方式和程度。完整模型基本形式如下：

农户层次：

村级层次：

其中，yij=1表示第j个村第i个农户评价为满意，P(yij=1)为第j个村第i个农户选择满意的概率，Xpij为农户层次第j个村第i个农户第p个因素，Wqj为村级层次第j个村第q个影响因素；rij、μ0j、μpj分别为Yij及斜率β0j、βpj的随机成分；β0j、γ00和γp0为各模型的截距。

2.2 变量描述

本文以农户满意度为因变量，以前述13个农户层次因素及3个村级因素为自变量（表1）。其中，流转类型主要是根据流转是否具有规范性市场、土地所有权归属及流转前土地所有权是否上收（如部分地区参照征地办法将村民小组所有的土地上收为村集体或乡镇集体所有）三种情况进行分类，并根据调研中获取的流转类型及其对农户利益的可能影响等信息进行赋值，值越大，流转类型对农户越有利。各变量赋值如表1所示。

2.3 实证案例与数据来源

苏南地区经济发达，集体经营性建设用地流转案例较多。其中，苏州是集体建设用地流转改革先行试点区域，因其乡镇企业发展及企业经营机制转换，苏州于1996年就开始探索集体经营性建设用地流转，通过10多年的探索与实践，于2007年形成了“两种产权、统一市场、统一管理”的模式。目前其集体经营性建设用地均参照国有土地出让办法进行流转，形成了较规范的集体经营性建设用地市场。但因集体土地价格与国有土地基本相同，最近几年新增集体经营性建设用地需求逐渐减少，更多是存量集体经营性建设用地流转。常州市集体经营性建设用地流转也是随乡镇企业的发展而发展起来的，但其流转管理程序较为简单，缺乏相应的政策支持，因而集体经营性建设用地流转大多是私下流转，且以抵押和出让为主，流转方式单一，市场秩序相对混乱，流转不顺畅，流转监管制度缺失，流转价格较低，集体经济组织和农民受益相对较少，目前常州市武进区已纳入“三块地”改革试点。因而，两地集体经营性建设用地流转案例均具有典型性。

项目组于2014年11月至2015年1月在研究区流转案例较多的7个镇中随机选择19个村，采用问卷调查和典型访谈相结合的方式开展随机抽样调研，共发放问卷425份，最后根据问卷完整度及数据的有效性等对回收问卷进行甄选，共得到可用于本研究的有效问卷376份，有效率为88.47%。村级经济发展水平数据来源于2014年《武进年鉴》《常熟统计年鉴》及《张家港统计年鉴》等。

3 结果与分析

调研结果表明，对流转感到满意的受访农民占有效样本总量的68.09%，表明研究区集体经营性建设用地流转的农户满意度仍有待提升。其中，苏州地区农户满意度达80.00%，而常州地区则仅为61.02%，表明两地农户满意度差异较大，而这种差异可能是由于区域背景因素差异所导致，特别是苏州地区已通过参照国有土地市场建立了较规范的集体经营性建设用地流转市场，而在本次调研时常州市集体建设用地流转尚处于隐性市场状态。在探讨农户满意度的影响因素前，首先对自变量进行多重共线性诊断，结果表明，农户层次因素的VIF值均小于2.325，村级因素VIF也均小于1.475，说明两者均不存在显著共线性，可将其纳入模型分析。

两水平Logistic回归模型的零模型结果（表2）表明，不同村农户对流转的满意度存在显著差异（P＜0.01），该差异是由村级因素和农户层次因素差异共同导致，且组间差异系数ρ为0.8303，表明有83.03%的农户满意度差异是由村级因素差异所导致，说明对农户满意度的影响因素分析需考虑村级因素。

表2 零模型参数估计结果

将农户层次因素纳入随机回归模型，并采用逐步回归的方法剔除不显著的因素，结果表明，个体与家庭特征方面的年龄、健康状况、家庭收入主要来源和政策制度认知方面的流转所有权归属认知、政策了解程度、有无权利参与收益分配，以及流转实际情况认知中的流转后生活水平变化7个因素均不能通过10%的显著性检验，仅文化程度、流转流程了解程度、最大收益获得者、流转价格、收益分配合理性和流转资金管理规范程度6个因素通过了5%的显著性检验，且均具有正向作用（表3）。这表明农户个体与家庭特征、政策制度认知及流转实际情况认知三类因素中，流转实际情况相关因素对农户满意度影响更为突出。从方差成分及显著性检验结果看，仅截距1（β0）及流转资金管理规范程度回归系数的随机效应通过了显著性检验，说明模型（8）的截距（即农户满意度均值）及流转资金管理规范程度的斜率在不同村之间存在显著差异并依赖于村级因素，而其余因素的斜率在村级层次上均无显著差异，因此需在模型中考虑村级因素才能使模型更为合理。

表3 随机回归模型估计结果

根据随机模型结果，进一步将村级因素采用逐步回归法纳入到完整模型。结果（表4）表明，随机模型的6个因素仍可通过10%的显著检验。具体而言，在个体与家庭特征方面，农民文化程度越高，其对流转越满意，这可能是因为文化程度较高的农户对政策理解力更强，且这类农民更可能在附近城镇就业，其对流转带来的就业机会等福利更容易满意。而年龄、健康状况及家庭主要收入来源对流转满意度无显著影响，说明无论农民年龄、健康及收入来源有何不同，都不会影响农户对流转过程做出的客观评价。

政策制度认知方面，对流转流程越了解，农户满意度越高，这符合理论预期。调研发现，了解流转流程相关规定的农民更易认为流转工作公开透明，自身知情权得到了保障，因此满意度更高，反之，其难以对流转感到满意，这说明流转过程中需做好对流转工作基本流程相关规定的宣传。而流转土地所有权归属认知、流转政策了解程度及有无权力参与收益分配无显著影响，表明前述相关预期在研究区不成立，也说明不管农户是否清楚土地所有权归属、是否了解流转政策以及是否有权参与收益分配，都不会影响农户对流转过程的评判。

流转实际情况认知方面，最大收益获得者越偏向于农户、流转价格越高、收益分配越合理、流转资金管理越规范，农户对流转越满意，这与理论预期一致。这表明农户对最大收益获得者、流转价格、收益分配合理性及资金管理规范性的认知直接影响着农户对流转工作的判断。可能是因为最大收益获得者越偏向于农户、流转价格越高、收益分配越合理及资金管理越规范，都能够在更大程度上保障农民及集体的利益，进而为改善农村基础设施、农民福利等提供资金保障，故农民更愿意支持流转工作。调研也发现，为有效防止流转价格过低而造成集体资产的流失，许多地区均设定了流转最低限价，且不同区位的最低价格也有所不同。而流转后生活水平变化对农户满意度无显著影响，表明农户更关注集体资产运作与分配是否公开、透明和合理，即便是流转工作不一定能从实质上改变其生活水平。

村级层次方面，仅流转类型在截距1模型中通过了1%的显著性检验，而在流转资金管理规范程度斜率模型中仅到最近城镇的距离通过了10%的显著性检验。具体而言，流转类型越规范、合理，截距1越大，亦即农户满意度平均水平越高，这说明流转模式类型应朝着有利于保护农民及集体利益的方向改革，特别是应该建立规范的流转市场，尽量保证村集体所有者地位，从而有利于保障农民及村集体土地权益的实现[4]。同时，到最近城镇的距离显著弱化了流转资金管理规范程度对满意度的正向作用，表明离城镇越近的村，流转资金管理规范程度对农户满意度的正向作用越大，说明离城镇越近的村的农户更重视流转资金管理的规范性。这可能是由于这些村的区位条件更好，在流转收益上更为可观，作为集体成员，农户会更关注流转资金管理的问题。而村经济发展水平对截距1及流转资金管理规范程度斜率均无显著影响，说明不管村经济实力如何，都不会影响农户对流转过程的评价。

从完整模型的随机效应（表4）来看，在纳入村级层次因素后，流转资金管理规范程度斜率的随机效应不能通过10%的显著性检验，而截距1的随机效应仍可通过1%的显著性检验，说明流转资金管理规范程度在村级层次上得到了较好的解释，而截距1仍需考虑其他村级因素或更高层次因素。事实上，由于不同地区领导班子等具有工作能力、工作风格等差异，这些差异在很大程度上也会影响农户对流转的认可度，因此在相关数据可获取时，可进一步将其纳入完整模型。通过计算村级因素对β0j和β5j的方差成分解释程度（表5），可知各村间农户满意度均值（截距1）的差异有39.36%能被村级层次变量解释，而各村间流转资金管理规范程度与农户满意度间的关系的差异有60.84%能被村级因素解释，说明两水平模型结果更合理。

表4 完整模型参数估计结果

表5 村级变量所解释方差成分的程度

4 结论与启示

本文基于苏州和常州19个村的实地调研获取农户对集体经营性建设用地流转过程的满意度，并针对研究数据的嵌套性特征，引入两水平二分类Logistic模型分析了农户满意度的多水平影响因素。研究表明：①研究区农户对流转的满意度为68.09%，其中苏州地区达80%，常州地区仅61.02%，两地农户满意度差异较大，且农户满意度仍有待提高；②不同村农户满意度存在显著差异，且该差异的83.03%由村级因素差异所致；③农户层次因素中，农户对最大收益获得者、流转价格、收益分配合理性、流转资金管理规范程度的认知、流转流程了解程度及文化程度对农户满意度具有显著正向作用；④村级因素中流转类型对各村农户满意度均值具有显著正向作用，而到最近城镇的距离则通过弱化流转资金管理规范程度对满意度的正向作用，引致具有不同流转类型及不同区位的村的农户满意度呈现差异性。

基于以上研究可得以下政策启示：第一，应进一步提升农民文化程度，加强农民就业培训，增加农户就业机会；第二，加大对流转相关知识及本地区流转流程的普及与宣传；第三，加强流转工作的公开性及透明性，构建统一交易平台，建立流转价格动态更新机制，保障流转价格的合理性，通过公开流转价格与流程，增强流转市场的公开、公平性；第四，加强对流转资金管理的规范性，定期公示资金支出和用途，严惩违规违法使用流转资金的行为，特别是具有较好区位条件的区域更应严格规范资金管理与使用；第五，建立公平、合理的收益分配机制，使收益分配向农民及村集体倾斜，同时又兼顾各主体间的公平；第六，建立统一、规范的流转市场，探索、改革流转模式与类型，保障农民及集体土地权益的实现；最后，政府在流转过程中应加大对集体经济组织的监管力度，特别是要加强对区位条件较好地区流转资金管理规范性的监督。