完善基于县（市）主体功能的差异化绩效考核

2019-02-14宋建军黄征学

中国国土资源经济 2019年1期

■ 宋建军/黄征学

（中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所，北京 100038）

绩效考核是评价政府提供公共管理与服务的能力、业绩和效率的一种手段。2017年10月中共中央国务院印发的《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》（以下简称《若干意见》）对充分发挥主体功能制度在推进生态文明建设中的重要作用和健全国家空间治理体系的关键作用，完善中国特色的国土空间开发保护制度，实现国家空间治理能力现代化，健全基于主体功能的差异化绩效考核评价机制提出了明确要求。

1 县（市、区）差异化绩效考核回顾

绩效考核起源于英国的文官制度，发展于现代企业管理制度。发达国家自20世纪70年代开始普遍推行，在80年代受到高度重视，各国以法律和政府文件的形式出台考核办法，设置考核指标。我国的绩效考核工作起步相对较晚，但经过30多年的实践探索，无论是国家层面的绩效考核制度建设，还是地方层面的实践探索，均取得了长足进展，差异化绩效考核逐步推进。

1.1 国家层面，不断完善绩效考核制度

1979年11月，中组部印发的《关于实行干部考核制度的意见》，首次提出“考核”概念，要求从德、能、勤、绩四个方面对领导干部进行考核（参见表1）。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”，为推进差异化绩效考核指明了方向，也对考核方式提出了新的要求。2013年12月，中组部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，明确提出要从制度层面纠正单纯以经济增速评定政绩的偏向，引导各级领导干部树立正确的政绩观，细化差异化绩效考核内容。

《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首次从国家规划层面提出“推进形成主体功能区”，要求按照主体功能定位建立差异化绩效考核。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出“实施主体功能区战略”，根据不同区域主体功能定位，实行差别化的考核评价。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“加快建设主体功能区”，明确要求实行分类考核的绩效评价（参见表1）。

党的十九大报告提出“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制”。《若干意见》进一步明确，基于不同主体功能定位实施差异化绩效考核评价机制，引导地方政府科学理性开发、利用、保护国土空间，促进空间均衡发展。

表1 党政领导班子考核评价制度变化

1.2 地方层面，逐步探索县（市、区）差异化绩效考核

2013年12月中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》后，湖北、四川、陕西、云南等省份先后施行县域经济社会发展绩效考评新办法。根据县（市、区）的主体功能，增加生态建设、社会发展等方面的评价指标，并力求从考核评价指标设置或指标权重差异化来体现县（市、区）的主体功能。

2014年4月湖北省委办公厅、省政府办公厅印发的《湖北省县域经济工作考核办法》，明确以主体功能区划分为基础,结合各县(市、区)的产业基础、区位条件和资源禀赋,将全省纳入考核的80个县(市、区)分为三类。第一类为国家和省级重点开发区所在的22个县(市、区)；第二类为国家农产品主产区所在的29个县(市、区)；第三类为国家和省级重点生态功能区所在的29个县(市)。分别从经济总量指标、人均指标、结构指标、绿色发展指标、速度指标、后劲指标和社会指标7大类设置36项二级考核指标，针对不同类型区域采用指标差异化考核。

2016年1月四川省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于完善县域经济发展工作推进机制的意见》《四川省县域经济发展考核办法》，将全省183个县（市、区）分为重点开发区和市辖区、农产品主产区、重点生态功能区、扶贫开发区四大类实行分类考核。对前三大类县（市、区），从经济发展、民生改善、生态环境、风险防控四个方面，按照“指标一样、权重不同”的原则，设置差异化的指标权重。

2 县（市、区）绩效考核存在“三重、三轻”问题

基于主体功能区定位的县（市、区）差异化绩效考核尚处于起步阶段和探索之中，仍存在重经济总量、轻生态环境保护，重短期考核、轻长远发展，重数量增加、轻质量提升等问题。

2.1 重经济发展、轻生态文明建设

尽管国家出台了一系列文件，要求从制度层面纠正单纯以经济增长评定政绩的倾向，引导各级领导干部树立正确的政绩观，细化差异化绩效考核要求和考核内容，但受传统思维影响，地方政府唯经济增长的惯性思维仍强于主动落实主体功能区战略的意识，多数省（区、市）仍沿用全省统一化的县域发展绩效考核评价，经济指标依然作为干部政绩考核的重要依据。尽管部分省（区、市）开展了基于县（市、区）主体功能的分类绩效考核，但无论是考核指标设置还是指标权重分配仍偏重于经济发展，生态文明建设和民生改善类指标权重明显偏低。

2.2 重短期绩效考核、轻长远发展谋划

有些地方领导为了完成上级政府规定的经济增长和固定资产投资目标，力争县域考核排名靠前，不顾当地的资源环境承载力，不切实际地追求经济总量和增长速度,通过政府投资、财政补贴、低价供地等措施，盲目招商引进见效快的项目。为了突出任期内业绩，热衷于搞形象工程、政绩工程，甚至不予考虑对县域经济长远发展和民众福祉提高的影响。有些地方领导将政治晋升和自身利益最大化放在首位，通过地方保护、贸易壁垒等手段使排名靠前，导致政府职能转变困难重重，建设性财政难以向保障民生的公共财政转变。

2.3 重数量增加、轻质量提升

各地对县（市、区）发展绩效考评指标五花八门，指标体系不科学、不全面的问题较为突出。从考评指标体系看，宏观指标多、微观指标少；定量指标多、定性指标少；规模指标多、效益指标少。考核中普遍存在重发展数量、轻发展质量问题，考核结果反馈机制和运用机制尚未健全。

3 建立“四位一体”的县域发展绩效考核评价指标体系

绩效考核是由考核主体与考核对象、考核方法与考核指标体系、考核结果应用与反馈等构成的综合评价体系。按照分类指导、客观公正、规范可行的原则，建立一套由经济发展、社会发展、文化建设和生态文明建设组成的“四位一体”的县域发展绩效考核指标体系，强化对推动高质量发展、改善民生、社会进步、促进文化繁荣、增强可持续发展能力等方面评价。

优化经济发展考核指标。把提质增效、提高发展质量放在更加突出的位置，主要设置人均GDP增长率、服务业增加值比重、高新技术产业比重、研发投入占GDP比重等指标。

健全社会发展考核指标。深刻理解坚持以人民为中心的发展思想，把实现人民幸福作为发展目的，做到发展为人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。可设置居民人均可支配收入、劳动年龄人口受教育年限、城镇新增就业人口、农村贫困人口脱贫率、基本公共服务均等化程度、常住人口城镇化率、社会保障覆盖率等指标。

建立文化建设考核指标。把落实政府责任、完善公共文化服务体系、提高服务效能作为重点，促进基本公共文化服务标准化和均等化，将文明村镇创建占比、义务教育实现程度、公共文化馆（站）、图书馆（室）、博物馆、公共文化网络设施普及率等纳入考核指标，把文化建设考核从“软任务”变成可量化的“硬指标”。

完善生态文明建设考核指标。根据生态文明建设的总体要求，将能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度“双控”指标、单位GDP二氧化碳排放、主要污染物排放总量、空气质量优良率、地表水质优良率、湿地保护率、森林覆盖率等纳入考核指标。

4 以县（市、区）为重点推进差异化绩效考核落地生根

绩效考核事关各级政府履职尽责，事关党的大政方针能否落实，事关国家空间治理体系与治理能力的建设。《若干意见》强调，推动主体功能战略格局在县（市、区）层面精准落地，实施差异化绩效考核评价机制，保障国家主体功能区战略得以顺利推进。结合国省两级主体功能区规划中确立的县（市、区、旗）发展方向和应承担的发展责任,按照“指标一样、权重不同”的原则，确定相应的考核权重，实行分类考核，实现地方政府行为与国家确立的发展方向一致。

4.1 优化开发区以创新高效绿色发展优先为考核重点

优化开发区经济比较发达、人口密集、开发强度较高、资源环境问题较为突出，属于优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。现有国家层面的优化开发区包括环渤海地区、长江三角洲地区和珠江三角洲地区。这三个地区集聚了全国近70%的创新要素，是推动中国经济新旧动能转换的重点地区，也是引领中国经济参与全球竞争的重要平台。

优化开发县（市、区）的绩效考核要强化城镇土地（建设用海）产出效率、科技进步贡献率和资源环境超载程度缓解等方面指标。实施创新高效绿色发展优先的绩效考核评价，提高生态文明建设、文化建设和社会发展等考核指标权重，强化产业优化升级、技术进步、创新在县域经济发展中的引领作用，推动优化发展县（市、区）转型发展。

4.2 重点开发区以质量效益优先为考核导向

重点开发区经济基础较好、资源环境承载能力较强、集聚人口和经济的条件较好，发展潜力较大，属于重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。国家层面的重点开发区主要包括冀中南地区、太原城市群、呼包鄂榆地区、哈长地区、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区、中原经济区、长江中游地区、北部湾地区、成渝地区、滇中地区、藏中南地区、关中——天水地区、兰州——西宁地区、宁夏沿黄经济区、天山北坡地区等18个区域。这类区域多数位于中西部地区，经济发展水平和城镇化水平都不是很高，但又是《国家新型城镇化规划》确立的中西部1亿人口就近城镇化的主战场。特别是长江中游地区、中原经济区和成渝地区，都是拥有近1亿人口的区域，是加快推进城镇化的重点区域。

重点开发县（市、区）绩效考核考核要突出高质量发展的导向，主要考核地区生产总值、城镇化率、财政收入、要素聚集程度、城镇土地（建设用海）产出效率、常住人口基本公共服务均等化、资源环境承载能力等指标。突出质量效益优先的绩效考核评价，有利于督促重点开发县（市、区）将提高质量和效益作为发展的主旋律，突出集约、集聚发展，引导重点开发地区提升发展水平和提高城镇发展质量。

4.3 农产品主产区以农业发展优先为考核导向

农产品主产区永久性基本农田较多、农业发展条件较好，尽管也适宜工业化城镇化开发，但从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，要把提高农业综合生产能力作为发展的首要任务，限制大规模高强度工业化城镇化开发。国家层面的农产品主产区主要包括东北平原主产区、黄淮海平原主产区、长江流域主产区、汾渭平原主产区、河套灌区主产区、华南主产区和甘肃新疆主产区等7大优势农产品主产区。

农产品主产县（市、旗）绩效考核要突出农牧业经济优先发展的导向，主要考核农业空间和海洋生物资源利用空间规模质量、农业综合生产能力、产业准入负面清单执行、农民收入、耕地质量、土地环境治理等方面指标，不考核地区生产总值、固定资产投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。突出农业发展优先的绩效考核评价，有利于农产品主产区更加聚焦农业发展、提高农产品保障能力、保障农产品质量安全、提高农民收入等目标，彰显其主体功能就是提供优质的农产品。

4.4 重点生态功能区以生态保护优先为绩效考核导向

重点生态功能区的生态功能重要或生态环境脆弱，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，要把提高生态产品生产能力作为首要任务，限制大规模高强度工业化城镇化开发。国家层面的重点生态功能区主要包括大小兴安岭森林生态功能区、三江源草原草甸湿地生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区、桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区等25个国家重点生态功能区。

重点生态功能县（市、旗）绩效考核要突出生态优先导向，重点考核生态空间规模和质量、生态产品价值、产业准入负面清单执行率、自然岸线保有率、民生改善等方面的指标，不考核地区生产总值、固定资产投资、工业生产、财政收入和城镇化率等指标。突出生态保护优先的价值取向，有利于重点生态功能区将生态保护放在首位，提供更多优质的生态产品。需要强调的是，《若干意见》将重点生态功能区规模质量列为重要考核指标，意味着对生态要素不仅限于数量的保护，更要凸显质量的提升。

5 完善差异化绩效考核结果运用新机制

差异化绩效考核能否起到引导和规范领导干部行为的作用，考核结果的运用至关重要。要充分发挥县（市）绩效考核引领高质量发展“指挥棒”、落实主体功能区战略“助推器”的重要作用，完善差异化绩效考核结果反馈和运用机制，提高考核的公信力。

5.1 健全绩效考核与干部选拔任用相结合的机制

将差异化绩效考核结果作为县（市、区、旗）党政领导班子和领导干部综合考核评价、领导干部选拔任用的重要依据，发挥考核评价在选人用人方面的导向作用，避免绩效考核走过场，切实转变领导干部的政绩观和发展观。

5.2 完善绩效考核与奖惩相结合的机制

根据优化开发区、重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区分类考核评价结果，对成绩突出的县（市、区、旗）和领导干部予以表彰和奖励，对连续三年处于末位的县（市、区、旗）领导干部给予下调级别工资、不得评为优秀等措施，体现考核结果应用的“奖惩并举”。建立国家重点生态功能县（市、旗）绩效考核结果与国省两级重点生态功能区财政转移支付联动机制，对考评优秀的县（市、旗）加大财政转移支付奖励力度。