呼和浩特市全域旅游发展研究

王光文

(内蒙古艺术学院，内蒙古 呼和浩特 010010)

全域旅游的本质是一种发展模式，其目标是促进旅游业从单一景区建设向目的地综合建设转变，从门票经济向产业经济转变，从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”转变，从企业单打独享向社会共建共享转变，从部门行为向党政统筹转变。[1]自2015年国家旅游局发布《关于开展“国家全域旅游示范区”创建工作的通知》，2016年国家旅游局先后公布2批“国家全域旅游示范区”创建名单，到2018年国务院办公厅印发《关于促进全域旅游发展的指导意见》，全域旅游已成为国家的战略性、全局性工程，全国各地纷纷由“一把手”主抓全域旅游示范区创建工作。呼和浩特市(以下简称呼市)是游牧文明与农耕文明交汇融合的中国历史文化名城、中国优秀旅游城市。2017年，呼市共接待国内外旅游者3 907.77万人次，实现综合旅游收入759.16亿元，同比分别增长13%和23%，涉旅人员达到10.8万人，占全社会从业人员比重的9.4%，旅游业成为拉动全市经济增长的重要动力。[2]了解呼市全域旅游发展现状并探究问题、提出建议，对呼市创建“国家全域旅游示范区”具有重要意义，同时对其他城市也具有参考价值。

1 呼市全域旅游发展现状

发展全域旅游的基本要求，包括摸清家底、全域规划、促进融合、以点带面、加强支持等。从现状来看，呼市在这些方面已具备了一定的条件。

1.1 完成了资源普查和系列规划

呼市旅游发展委员会委托专业公司，在2018年上半年完成了全市旅游资源普查工作，形成了《呼和浩特市旅游资源普查报告》，高标准编制了系列旅游规划，包括《呼和浩特市旅游发展总体规划》《呼和浩特市全域旅游发展规划》《呼和浩特市旅游公共服务体系规划》《呼和浩特市四季旅游发展规划》《呼和浩特市乡村旅游发展规划》。此外，呼市积极申报“国家全域旅游示范区”创建城市，编制了《全域旅游创建方案》，准备了相关申报材料。同时，指导旗县区做好全域旅游示范区创建工作。

1.2 推进了旅游业与相关产业融合

在旅游与文化融合方面，贯彻落实《内蒙古自治区人民政府关于推进自治区文化旅游融合发展的实施意见》(内政发〔2017〕133号)，推出了《千古马颂》《永远的成吉思汗》等旅游演艺，打造了敕勒川文化旅游区、大召文化旅游区等文化旅游景区，举办了一系列马文化节事活动；在旅游与农牧业融合方面，呼市共有自治区级休闲农牧业示范旗县3家，休闲农牧业示范点16家，国家级休闲农牧业示范点1家，挂牌星级农(牧)家乐15家；在旅游与体育融合方面，举办了“2018内蒙古哈素海草原马拉松比赛”“2018内蒙古老牛湾100公里超马赛”等体育旅游活动。

1.3 建设了一批重点旅游项目

重点项目是发展全域旅游的抓手。近年来，呼市升级了一批重点旅游项目，如老牛湾黄河大峡谷旅游区、昭君博物院、敕勒川文化旅游区、神泉生态旅游区、内蒙古博物院、南山生态旅游区、奥威马文化生态旅游区、蒙草草博园等；新建了一批重点旅游项目，如呼和塔拉草原旅游区、蒙亮民族风情园、大召文化旅游区、莫尼山非遗小镇、玉泉区百坊民俗村等。其中，老牛湾黄河大峡谷旅游区、昭君博物院已申报5A级景区，敕勒川文化旅游区被评为国家首批湿地旅游示范基地，莫尼山非遗小镇是自治区第一个以非遗展示、体验、研学为主的文博旅游区。

1.4 加强了政策和资金支持

2017年，出台了《呼和浩特市旅游奖励暂行办法》(呼政办发〔2017〕63号)及实施细则等政策文件；累计争取到国家、自治区旅游发展资金4 835万元，集中扶持了一批有特色、有前景、有效益的旅游项目落地实施。2018年，市政府又列入6 000万元财政预算作为旅游发展资金。

1.5 开展了全域旅游示范旗县区创建活动

2018年，呼市的土左旗、和林格尔县和清水河县被评为自治区级的全域旅游示范区。和林格尔县编制了《和林格尔新区全域旅游发展总体规划》，力争2022年前创建国家全域旅游示范区。各旗县深入推进“一村一品”“一镇一业”等特色产业和乡村旅游基地建设，新建特色休闲农业带9处[3]，以乡村旅游为重点发展全域旅游。

2 呼市全域旅游存在问题

虽然呼市发展全域旅游已经具备了一定的条件，取得了一定业绩，但总体上与“国家全域旅游示范区”的创建要求还有不小的差距。调研发现，其主要存在六个方面的问题。

2.1 体制机制有待建立完善

发展全域旅游，不只是旅游系统的事，而是要求区域的主要领导牵头，建立综合协调区域内相关单位和资源的体制机制。目前，呼市在这一方面主要存在以下不足：一是部分行业领导和从业人员对全域旅游的综合协调理解不够到位；二是旅发委的综合协调职能偏弱；三是相关部门各自为政与职能交叉并存；四是部分资源权属不明、产权不清。

2.2 尚无5A级景区

由于没有5A级景区，呼市发展全域旅游缺乏强有力的引领地、增长极和扩散点，呼市的外地游客停留时间短、旅游消费少，呼市的旅游形象被其他地方掩盖。在很多外地游客心中，呼市只是响沙湾、辉腾锡勒草原、希拉穆仁草原等景区的过境地。

2.3 产业融合处于较低层次

呼市旅游业与文化产业、体育产业在产品开发、设施建设、活动举办方面有了一些融合，但融合层次(范围、类型、方式、质量、效果等)有待提高。呼市旅游业与农业、工业、信息、交通、康养等产业融合进展缓慢，缺乏推进其融合的政策、规划、体制和机制。

2.4 乡村旅游亟须提档升级

呼市的乡村旅游缺乏整体规划或是规划不到位，资金不足、管理粗放、业态单一、产品雷同、设施简陋、人员短缺、服务简单、档次低端等问题突出，公共卫生、食品安全、配套设施、服务标准化亟待改进。

2.5 四季旅游亟待突破瓶颈

呼市的旅游旺季是在6～9月，其余的时间均处于淡季，而且旺季不够旺，淡季特别淡，以至于一到淡季，呼市大多数的旅游企业就歇业或转行。不论是春季的花卉游、夏季的草原游、秋季的近郊游还是冬季的冰雪游，都缺乏特色鲜明、不可替代、品牌响亮、吸引力强的旅游资源，因而产业规模难以扩大，旅游瓶颈难以突破。

2.6 旅游用地缺乏政策支持

尽管国土资源部、住房与城乡建设部、国家旅游局联合下发了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》(国土资规〔2015〕10号)，但由于呼市尚未出台地方配套政策，因而国家政策难以落实，一些前景看好的旅游项目在用地审批以及土地流转、置换、征用方面仍然困难重重。而且，在土地利用规划编制过程中，没有旅游主管部门参与，国土资源部门和旅游主管部门也缺乏必要的沟通。

3 对策建议

全域旅游既是发展模式，也是全面改革模式、综合治理模式和开发拓展模式。如同我国的改革开放，全域旅游必须通过政府的全力推进才能取得跨越式发展和大的突破[4]。由此，针对存在问题，呼市发展全域旅游应着力于以下六个方面。

3.1 加快建立完善全域旅游综合协调体制机制

3.1.1 成立“创建国家全域旅游示范区”工作领导小组

由市党委、政府主要领导任组长，分管领导任副组长，相关部门为成员单位，领导小组办公室设在旅发委。领导小组应明确创建目标、主要任务、时序安排和部门分工，加强产业规划、统筹调度、综合监管、政策支持等综合协调职能。相关部门应拿出支持全域旅游发展的专项意见，形成集中办公、信息通达、各司其职、快速反应、限时办结、目标考核、督办问责等综合协调工作机制。在此基础上，出台全域旅游相关政策，设立全域旅游发展基金，加大全域旅游设施投入，推动全域旅游品牌建设。

3.1.2 制定实施《全域旅游工作考评办法》

该办法应明确各个部门的分工与职责，将全域旅游的发展指标细化为各个部门的考评指标，并与干部的业绩考核直接挂钩。其指标设置可从以下几个方面考虑：一是组织、人员、经费是否到位；二是工作方案、档案材料是否齐全；三是对督查中发现的问题是否整改到位；四是对全域旅游工作是否积极配合、各司其职；五是任务完成情况。

3.1.3 建立完善涉旅规划综合协调机制

和林格尔新区、呼市西部城区等城区建设规划，都应与旅游规划对接，体现全域旅游的发展需求。此外，经济社会发展规划、城乡土地利用规划、生态环境规划等相关规划，都应有旅游部门的参与，或征求旅游部门的意见，都应统筹考虑全域旅游的五个体系——旅游吸引物体系、旅游设施体系、旅游市场体系、旅游服务体系和利益相关者体系。

3.1.4 建立完善旅游安全综合协调机制

第一，由市政府设立旅游安全综合协调办公室，综合协调旅游、公安、卫生、食品、物价、安监、工商、消防等部门，开展旅游安全的信息管理、应急管理、监督检查等工作。第二，设立24小时在线的旅游安全信息平台，并联合旅游投诉热线、110、120、12315、12358等平台，接收投诉、意见、举报等信息，并协调有关部门及时妥善处理。第三，在市工商局内部设立旅游市场监管机构，由同级编办审批成立工商局旅游市场执法支队。第四，在市公安局内部设立旅游警察支队，使其在打击旅游违法行为、维护旅游市场秩序方面发挥重要作用。第五，由地方法院和旅发委联合设立旅游巡回法庭，使其能够进入景区就地处理旅游纠纷。

3.1.5 建立完善旅游信息跨部门共享机制

旅发委和相关部门可共建旅游网站(跨部门信息共享平台)，使其具有多部门相关信息发布、多媒体展示、多语种支持、在线办事、在线咨询、在线投诉、旅游政务等功能。该网站的一个重要功能，就是实现旅游信息的跨部门共享，并提高相关部门参与全域旅游的认知度、积极性和工作效率。

3.2 重点建设5A级景区和国家级旅游度假区

3.2.1 以“三留”(留人、留钱、留心)为主要目标

呼市应尽快将老牛湾大峡谷旅游区、昭君博物院打造为5A级景区，将敕勒川文化旅游区打造为国家级旅游度假区，并带动其他景区和度假区提质升级，高质量开发观光类、休闲类、娱乐类、餐饮类、住宿类、购物类、体验类、演艺类、交通类、解说类旅游产品，完善夜间服务系统、加强夜景主题设计、营造夜间生活氛围、补齐夜间旅游短板，加快提升旅游产品研发设计能力和营销推广能力，让旅游产品成为实现“三留”目标的主要抓手。

3.2.2 以“三个一流”(生产一流产品、提供一流服务、打造一流品牌)为主要任务

重点景区应以一流旅游产品的生产、一流旅游服务的提供，推动“单一门票经济”向“综合产业经济”转型，并以此提高景区的品牌美誉度和品牌影响力；同时，通过视觉设计、广告设计、故事设计、传播设计等设计，文字、图片、网页、影视等内容准确表达品牌定位，生动诠释品牌内涵，有效深化品牌认知。

3.2.3 以“三个平台”(旅游网站、旅游APP和旅游公众号)为主要阵地

在“互联网+”时代，景区、度假区必须充分认识到网络服务平台的巨大作用，积极建设旅游网站、旅游APP和旅游公众号，将其作为网络服务、产业竞争、营销传播的主要阵地，对其进行用户细分、专业设计和商业运营，突出信息服务、景区导览、商品导购、广告推送、电子票务、旅游攻略、互动交流、个人订制、语音导航、视频点播、实况直播、虚拟旅游、智慧旅游、评价投诉等功能。

3.3 促进旅游业与相关产业融合发展

3.3.1 促进旅游业与文化产业融合发展

一是促进旅游业与文博业融合发展，向游客展示呼市的文物古迹，传统文化(饮食、工艺、演艺、服饰、民居等方面)，以科技和创意增强文博旅游的参与性、体验性和娱乐性。二是促进旅游业与演艺业融合发展，继续打造《千古马颂》等品牌演出，围绕王昭君、阿拉坦汗、三娘子等人物及历史事件的关键片段，开发既具有艺术水准又符合游客需求的故事类旅游演艺产品。三是促进旅游与工艺美术业融合发展，将更多的工艺美术品转化为旅游商品，使工艺美术产业园区、基地成为旅游体验区、旅游购物区。

3.3.2 促进旅游业与信息业融合发展

智慧旅游是旅游业与信息业融合发展的结果，其根本任务是满足游客的个性化、多样化需求，以及满足相关部门和旅游企业的高效管理需求。其关键是云计算，物联网，大数据，二微一端(微信、微博、客户端)等信息技术在旅游业中的应用。云计算技术能为游客提供便捷高效的旅游信息服务；大数据技术能采集、管理、分析、利用各类旅游数据，大大提高旅游管理效率并降低旅游运营成本；物联网技术以多样化感知为基础、以多渠道传输为保障、以云端为中枢，能推进旅游业的组织协同化、管理扁平化、信息集成化、运营透明化、数据精准化、服务个性化；二微一端能实现用户之间、用户与旅游企业之间紧密便捷的互联互动。

3.3.3 促进旅游业与交通业融合发展

呼市应借鉴国内外旅游城市的经验，建设旅游公交系统，开辟旅游公交线路，将呼市的主要旅游景点、度假区、餐饮娱乐中心等串联起来，使市民和游客共享优质交通环境，使舒适、安全、高性价比的公交系统成为呼市旅游全域化的重要基石。此外，推动有条件的景区建设自驾游基地、房车露营基地，形成包括自驾车服务、租车服务、驿站服务、营地服务、安全服务、配套设施服务的自驾车服务体系。

3.3.4 促进旅游业与节事业融合发展

节事是特定组织举办的节日(文化节、艺术节、美食节、啤酒节、狂欢节、电影节、音乐节等)和特殊事件(庆典、赛事、博览会、展览会、交易会等)的合称。参考国内外著名旅游城市的经验，促进旅游业与节事业融合发展应着力于以下几个方面：增加节事的文化厚度；提升节事的科技高度；扩张节事的经营宽度；延伸节事的商机长度；增强节事的品牌亮度。

3.4 提升乡村旅游发展水平

3.4.1 加强政策和资金支持力度

一是以优惠政策和制度保障促使相关资源向乡村旅游业积聚。二是遴选一批乡村旅游示范基地、乡村旅游创客基地、乡村旅游优秀项目，以贷款贴息、以奖代补、产业基金等方式给予资金支持。三是各旗县区将乡村旅游专项经费纳入财政预算，为乡村旅游提供财力保障。

3.4.2 优化乡村旅游环境

一是优化乡村旅游服务环境，完善乡村的交通、餐饮、住宿、通信、标牌、厕所、停车场等基础设施和公共服务体系。二是优化乡村旅游生态环境，处理好开发与保护的关系，鼓励经营者降低能耗，开发绿色旅游产品，建立节约型、环保型、循环利用型旅游经济体系。三是优化乡村旅游社会环境，制定、实施乡村旅游的经营规范和各项标准。

3.4.3 打造乡村旅游综合体

依托乡村生态环境和旅游资源，利用、创新土地流转政策，发展设施农业、田园经济、特色养殖，合理开发主题酒店、特色民宿、乡村客栈、健康养生、商业设施，改变乡村旅游以吃农家饭、采摘为主的单一功能，完善乡村旅游的休闲、度假、体验、娱乐、购物、生活、康养等复合功能。

3.4.4 优化乡村旅游产品结构

在观光、采摘的基础上，加大对乡村民宿、汽车营地、休闲农庄、亲子农场、种养体验、养生保健、农业科普等旅游产品的开发力度。通过创意设计和制造技术，将乡村的农、林、草资源以及民族文化、民俗文化、地域文化转化为文化旅游产品，推动观光农业向休闲农业、创意农业转型升级，形成多元化的乡村旅游产品体系。

3.4.5 提升从业人员质量

鼓励引导企业家、大学生、创意人才、青年创业团队、科技和文化工作者、退伍军人、志愿者到乡村开展创业创新活动。在项目用地、员工雇佣、贷款担保、手续办理等方面，为乡村旅游人才提供便利。以增强服务意识、提高服务技能、提升服务质量为目标，加强对乡村旅游从业人员以及相关村民的培训。

3.5 打造四季旅游品牌

3.5.1 春季旅游：打造花卉旅游品牌

形成集中连片的花卉旅游区，从花卉种植、观赏、摄影，到鲜花销售、干花制作，食品、化妆品、保健品、纪念品等衍生品开发，再到主题公园、摄影基地建设和节事活动举办，每一环节都进行创意设计和活动策划，进而打造花卉旅游全产业链。

3.5.2 夏季旅游：打造草原旅游品牌

内蒙古的草原形象早已深入人心，外地人来呼市最想感受的也是草原。呼市有两处可以打造为一流的草原观光、休闲、度假旅游区：一是位于保合少镇野马兔村的呼和塔拉城市草原；二是位于大青山北坡的淖尔梁湿地草原。加上滨水旅游(老牛湾、哈素海)，大青山旅游等品牌的打造，就可以更好地吸引和留住游客，并打造“草原都市”这一城市品牌。

3.5.3 秋季旅游：打造大青山旅游品牌

金秋时节，大青山美不胜收，沟壑、草原、森林、小溪多姿多彩。呼市应将大青山生态旅游与健康养生产业融合发展，在大青山的非核心保护区建设有氧运动区、康复疗养区、养生体验区、养生餐饮区、养生文化园、养生博物馆，向游客提供健康养生服务，并普及长寿养生文化。

3.5.4 冬季旅游：打造冰雪+温泉旅游品牌

在太伟、北极光等滑雪场的基础上，建设现代化大型冰雪游乐园，举办冰雪节庆活动、民俗体验活动，完善冰雪旅游交通网络和服务设施；同时，打造以哈素海天鹅堡温泉为代表的冬季温泉旅游品牌。

3.6 落实并创新旅游用地政策

3.6.1 已有的旅游用地政策

2015年中央一号文件提出：“支持有条件的地方通过盘活农村闲置房屋、集体建设用地、‘四荒地’、可用林场和水面等资产资源发展休闲农业和乡村旅游。将休闲农业和乡村旅游项目建设用地纳入土地利用总体规划和年度计划合理安排。”国土资源部在2017年土地利用计划安排中明确要求各地将年度新增建设用地指标确定一定比例用于支持农村一二三产业融合发展。国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出：“允许集体经济组织灵活利用现有生产服务设施用地开展相关经营活动。允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用1%～3%治理面积从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发。”

3.6.2 落实、创新政策并建立合作机制

在此背景下，全国各地纷纷出台旅游用地政策，呼市有关部门也应积极行动，以国家政策的落实和地方政策的创新为旅游用地提供政策保障，并建立相关部门合作机制。尤其是国土资源部门在编制土地利用规划时，应邀请旅游规划专家参与，反复征求旅游主管部门的意见，与旅游主管部门就旅游项目用地审核、管控等方面建立有效的合作机制，合理协调土地资源管理和全域旅游发展之间的关系。

3.6.3 推广实施“点状供地”政策

从浙江、四川等地经验来看，由“块状供地”转为“点状供地”是支持全域旅游发展的可推广政策。点状供地是用建筑的实际占地面积来核算用地指标，其优势在于：大幅降低旅游企业的土地获取成本，使其有更多资金建设旅游吸引物；将概念性规划、控制性详细规划、修建性详细规划相结合，最大化避免土地指标的浪费；有利于保障项目用地和环境用地均衡配搭；有利于简化旅游用地审批流程。可以预见，“点状供地”这一旅游用地政策将在更多地方得以推广实施。

4 结语

近年来，全国各地的旅游业纷纷进入提速、提质、联动、升级的黄金期，也迎来了发展全域旅游的历史机遇。本文扎根于呼市的全域旅游实践，为国内的全域旅游研究带来了案例与启示。借助创建“国家全域旅游示范区”这一强劲动力，各地应抓紧开展全域旅游支撑体系研究，全域旅游发展规划研究，全域旅游示范区评价体系研究，全域旅游治理体系研究，全域旅游管理体制机制研究，全域旅游相关问题研究(财政、土地、环境等)，加快推进全域旅游理论创新，在服务地方实践的同时，也为我国乃至世界旅游发展贡献经验和智慧。