认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件中的适用困境及其化解

2018年10月26日，随着《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》的公布，认罪认罚从宽制度正式写入《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)。而在此之前，2018年3月20日公布施行的《中国人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)已初步建立了认罪认罚从宽制度。两部法律都对认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件中的适用进行了规定，形成了职务犯罪案件中独具特色的认罪认罚从宽制度。至此，作为司法体制改革的一项重大举措，认罪认罚从宽制度不仅以其特有的时代价值和现实意义成为理论界和实务界的热议话题，并以跨穿监察程序和刑事诉讼程序的“两栖”特性，跻身《监察法》与《刑事诉讼法》衔接的系列难题中。然而，对于认罪认罚从宽制度在“两法”衔接中的适用问题，理论界并未具有足够的敏锐和给予充分的关注。理论研究应秉承前瞻性和指导性原则，为制度的实践运用提供充分的指导和操作指引。基于此，本文拟立足于《监察法》与《刑事诉讼法》的衔接，围绕认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件中的适用这一主题，在分析规范文本和适用样态的基础上，从制度发展的角度探讨相应的完善路径，以期能对我国的监察体制改革和新修改的《刑事诉讼法》的贯彻实施有所裨益。

一、总体框架：职务犯罪案件处理中的认罪认罚从宽制度

制度的产生具有内生性和渐进性。一切制度的产生都必然以胚胎形式和实证的经验为前提条件，会有一个萌芽生长时期，会有一个理论与思想的准备过程。[注]马作武：《秦汉时期监察制度形成及思想探源》，《政法论坛》1999年第3期，第107页。职务犯罪认罪案件中的认罚从宽制度作为国家初步确立的一项兼跨监察、司法领域的制度，必将经历一个长时期、不可逾越的完善过程。其中亟待研究解决的就是认罪认罚从宽制度在监察程序与刑事诉讼程序间的衔接问题。

国家监察体制改革后，职务犯罪案件的调查权统一由监察机关行使。虽然新修改的刑事诉讼法保留了检察机关对于司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等部分渎职犯罪案件的侦查权，但是无论从罪名的分布还是案件实际数量来看，职务犯罪案件的事实查明责任将主要由监察机关承担。为便于论述，本文所讨论的职务犯罪案件仅指监察机关负责调查的职务犯罪案件，不包括检察机关立案侦查的职务犯罪案件。

从法律渊源来看，我国职务犯罪案件中认罪认罚从宽的制度规范涉及《监察法》和《刑事诉讼法》两部法律的相关规定。

(一)《监察法》中的认罪认罚从宽制度

认罪认罚从宽制度属于刑事司法领域的一项改革创新。2016年11月，认罪认罚从宽制度试点工作在18个试点城市正式启动。但由于国家监察体制改革的“异军突起”，改革的各项措施推进迅猛，《监察法》反而早于《刑事诉讼法》对认罪认罚从宽制度进行了规定。

1.立法设计

《监察法》第31条确立了监察程序中的认罪认罚从宽制度。该条规定，涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚，有下列情形之一的，监察机关经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，可以在移送人民检察院时提出从宽处理的建议：(1)自动投案，真诚悔罪悔过的；(2)积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的；(3)积极退赃，减少损失的；(4)具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的。从条文的内容可以看出，《监察法》对于职务犯罪案件中认罪认罚从宽的制度设计偏重于“从宽”的程序规则和认定标准。具体体现在两个方面：一是详细规定了涉嫌职务犯罪的被调查人认罪认罚后，监察机关提出从宽处理建议的程序流程，即经过本级监察机关领导人员集体同意，并经上一级监察机关批准；二是明确了对被调查人适用“从宽”的事实认定标准，即被调查人主动认罪认罚，并满足自动投案、积极配合调查工作、积极退赃、有重大立功表现等情形之一。《监察法》确立的认罪认罚从宽制度较为粗糙，没有明确认罪认罚的具体含义和认定标准等关键性内容。这样的粗线条设计决定了监察机关在适用认罪认罚从宽制度时，无法单纯以《监察法》为依据，必须借助《刑事诉讼法》的相关规定进行监察实践。

2.基本评价

从《监察法》的规定来看，监察程序中认罪认罚从宽的制度面相有点“冷热不均”，即偏重于 “从宽”的评判认定，忽略了 “认罪”“认罚”的评判认定；侧重于 “从宽”的实体认定和程序规范，忽视了“从宽”的具体标准和幅度范围。此外，由于国家对于监察机关的特殊定位，《监察法》还赋予监察机关向检察机关提出从宽处理建议的权力。进言之，《监察法》对于职务犯罪案件中认罪认罚从宽的制度设计呈现出以下特点：首先，只是笼统强调被调查人“主动认罪认罚”，而并未明确“主动”“认罪”“认罚”的具体内涵，无法给监察实践中认定被调查人是否符合“主动认罪认罚”提供清晰的判定依据。其次，认定被调查人符合“认罪认罚”的情形后，给予“从宽”优待的范围和幅度不明，存在因操作标准不统一而导致出现矛盾冲突的实践隐患。再次，监察机关作为职务犯罪案件的调查机关，经本级机关领导集体同意并报上一级监察机关批准后，才可以向检察机关提出“从宽”的建议，程序环节过于繁琐。最后，监察机关认定被调查人符合认罪认罚要求的标准既包括被调查人主动认罪认罚，并且还须具有自动投案、积极配合调查工作、积极退赃、有重大立功表现等情形之一，适用条件相对较为苛刻。

(二)《刑事诉讼法》中的认罪认罚从宽制度

2018年10月26日修改通过的《刑事诉讼法》吸收了前期试点改革的成果，以基本法的形式正式确立了认罪认罚从宽制度。[注]2018年修改的《刑事诉讼法》在总则部分增设第15条专门规定了认罪认罚从宽，故一定程度上讲，认罪认罚从宽已上升为我国刑事诉讼的一项基本原则。为了研究和行文的方便，文中统一使用认罪认罚从宽制度的表述。总体而言，相对于《监察法》的规定，《刑事诉讼法》对于认罪认罚从宽制度的体系建构更为完善，制度的各项构成机制也体现出相对完备的系统性。

1.立法设计

从规范文本上看，《刑事诉讼法》直接涉及认罪认罚从宽制度的条文共有14条。[注]分别是《刑事诉讼法》第15条、第81条、第120条、第162条、第172条、第173条、第174条、第176条、第182条、第190条、第201条、第222条、第226条、第290条。按照所规定的内容划分，这些条文可以分为实体规则和程序规则两类。其中，实体规则主要是指《刑事诉讼法》第15条，该条概括规定了认罪认罚从宽制度的主要内容，即“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理”。另外，《刑事诉讼法》第81条第2款将犯罪嫌疑人、被告人的认罪认罚情况作为批准或者决定逮捕时判断其社会危害性的考虑因素之一。其他条文则主要属于程序规则，涵盖了诉讼权利和认罪认罚法律规定的告知、认罪认罚的权利保障、认罪认罚具结书和量刑建议的内容及制作与流转要求、法院审理认罪认罚案件时的审查内容和程序性要求等。当然，主要规定程序性规则的条文中，有的也涉及部分实体规则，如第173条、第174条，就规定了与“认罪认罚”内涵有关的内容。依据所处程序环节的不同，认罪认罚从宽可以分解为侦查阶段的认罪、审查起诉阶段的认罪认罚从宽以及审判阶段的认罪认罚从宽。认罪认罚从宽制度在三个阶段的具体适用内容并不相同。在侦查阶段，侦查机关只能记载犯罪嫌疑人是否认罪，只进行认罪的适用，并不涉及认罚从宽。检察机关和法院可以对认罪认罚从宽进行全面适用，但是法院享有对审查起诉阶段犯罪嫌疑人的认罪认罚从宽情况进行审查的权力。

2.基本评价

新修改的《刑事诉讼法》确立的认罪认罚从宽制度较好地贯彻了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中 “完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”的改革精神，对两年的试点改革进行了总结和提炼，充分借鉴凝练了制度的实施经验。在实体规则方面，《刑事诉讼法》第15条明确了犯罪嫌疑人、被告人“认罪”应是“自愿如实供述”犯罪事实，并“承认指控的犯罪事实”；“认罚”是“愿意接受处罚”。《刑事诉讼法》第173条、第174条在此基础上进一步予以了细化，明确“认罪”要求犯罪嫌疑人认可“涉嫌的犯罪事实、罪名”，而“认罚”具体指犯罪嫌疑人“同意量刑建议和程序适用”。在程序规则方面，《刑事诉讼法》的相关条文主要规定了以下内容：侦查机关应当告知犯罪嫌疑人享有的诉讼权利，以及如实供述自己罪行可以从宽处理和认罪认罚的法律规定；检察机关告知犯罪嫌疑人诉讼权利及相关法律规定，听取并记录犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人相关意见，签署认罪认罚具结书，提出量刑建议；法院审查认罪认罚的自愿性和具结书的真实性、合法性，以及如何采纳量刑建议等。整体来说，《刑事诉讼法》从原则和程序运作的层面确立了认罪认罚从宽制度的主体框架，制度实施的实体内容和程序实施规则也基本明晰可行。

二、衔接困境：认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件中的适用样态

国家监察体制改革对职务犯罪案件的办理重新进行了职能分工，职务犯罪案件的办理方式从传统的“侦查机关侦查——检察机关起诉——法院审理”模式转变成“监察机关调查——检察机关起诉——法院审理”模式。随着《监察法》和《刑事诉讼法》的全面实施，认罪认罚从宽制度在监察程序与审查起诉程序间的衔接适用将成为职务犯罪案件办理的“新常态”。从上文的分析可以发现，两部法律对于认罪认罚从宽制度的具体规定存在互补性差异和抵牾性差异，在这些差异的共同作用下，认罪认罚从宽制度在监察程序和刑事诉讼程序中的适用将会呈现出“交叉适用”和“适用冲突”的景象。

(一)职务犯罪案件中认罪认罚从宽制度的交叉适用

1.《刑事诉讼法》中认罪认罚从宽规范的“前伸适用”

尽管《监察法》确立了职务犯罪案件中的认罪认罚从宽制度，但是制度在操作的明确性和可行性上存在较大的漏洞，最突出的表现是，《监察法》没有规定“认罪”“认罚”“从宽”的具体内涵，导致实际办案过程中，监察机关在认定涉嫌职务犯罪的被调查人是否符合认罪认罚以及从宽处理的范围、幅度等关键问题上，缺乏应有的标准规范。不难理解，《监察法》对于认罪认罚从宽处理技术性规范的疏漏应属“故意为之”。《监察法》出台于认罪认罚从宽制度改革试点期间，立法者意欲将刑事司法领域中的认罪认罚从宽制度引入监察程序，但囿于试点改革的成果在刑事程序法上找不到予以推广的依据，于是只好采取超前式的概括立法方式，即早于《刑事诉讼法》确立认罪认罚从宽制度，但又不明确界定认罪认罚从宽的内涵和标准。

这种立法方式导致的直接后果就是，修改后的《刑事诉讼法》中关于认罪认罚从宽制度的规定“前伸”至监察程序中，并成为监察机关办案时认定涉嫌职务犯罪的被调查人是否构成认罪认罚的标准以及提出从宽处理建议的依据。这种“前伸适用”一方面解决了监察机关办理被调查人认罪认罚案件无据可依的问题，便于监察机关以认罪认罚从宽鼓励涉嫌职务犯罪的被调查人主动供述，积极配合调查；另一方面客观上也有助于推进监察机关和检察机关适用认罪认罚从宽制度的统一性和一致性，有利于制度在不同程序间的平顺衔接。

2.《监察法》中认罪认罚从宽处理建议的“后延适用”

《监察法》第31条赋予了监察机关在移送审查起诉时对于符合条件的涉嫌职务犯罪的被调查人，向检察机关提出从宽处理的建议权。笔者认为，《监察法》之所以赋予监察机关这一权力，其目的主要在于鼓励涉嫌职务犯罪的被调查人主动投案，积极配合调查，以获得从宽处理的优待，进而实现监察机关监督执纪“四种形态”的运用。[注]“四种形态”是指“经常开展批评和自我批评、约谈函询，让‘红红脸、出出汗’成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数”。参见《中国共产党纪律处分条例》第5条。相较于普通刑事案件侦查机关的权限，监察机关的从宽处理建议权属于新创权力。因为在刑事诉讼程序中，犯罪嫌疑人在侦查阶段认罪的，公安机关只能记录犯罪嫌疑人认罪的事实并随案移送检察机关，并不能提出从宽处理犯罪嫌疑人的建议。[注]《刑事诉讼法》第162条规定，公安机关侦查终结的案件，“犯罪嫌疑人自愿认罪的，应当记录在案，随案移送，并在起诉意见书中写明有关情况”。

由于监察机关提出从宽处理建议的依据是《监察法》，监察机关向检察机关提出从宽处理建议，实际上是将《监察法》中的认罪认罚从宽制度规范随同案件移送审查起诉，“后延适用”至刑事诉讼程序。虽然从文本的角度，《监察法》和《刑事诉讼法》并没有规定监察机关所提出的从宽处理建议的效力，以及检察机关应否受监察机关所提出的从宽处理建议的约束。但从实然的角度，在当前语境下，检察机关往往会谨慎对待这类建议，即监察机关所提出的从宽处理建议会对检察机关产生相当程度的约束力。由此导致的结果就是，《监察法》中认罪认罚从宽制度规范的效力区间已逾越监察程序延伸至刑事诉讼程序。实践中，监察机关提出的从宽处理建议甚至已经延伸至法院的审理阶段。[注]正是基于此，下文在进行对比分析时，将监察机关向检察机关移送认罪认罚案件时“提出从宽处理建议”的做法，视同为职务犯罪案件在监察调查阶段的“从宽处理”。在部分地区，检察机关甚至直接将监察机关建议对职务犯罪嫌疑人从宽处理的函以及上一级监察机关同意从宽处理的批复，作为案件证据提交至法院，而法院竟也将之予以认定并作为裁判量刑的依据。[注]这些地区分布在安徽、青海、山西、四川等地。详见(2018)皖0207刑初130号、(2018)皖0421刑初139号、(2018)青0202刑初95号、(2018)晋0212刑初14号、(2018)川0682刑初100号等刑事判决书。

(二)职务犯罪案件中认罪认罚从宽制度的适用冲突

制度属性的准确判断既应当与整体的法体系保持融贯，也应当与实践经验保持融贯。[注]郑磊：《危机中的自新契机——从衡阳贿选事件的三层处理方案谈起》，《法学》2014年第7期，第106页。目前，学界对于认罪认罚从宽制度的属性仍存在争论。从既有的研究来看，学界对于认罪认罚从宽制度的属性认知偏重于刑事程序法领域，认为该制度旨在解决当前“案多人少”的困局，节约司法成本，进而提高司法效率。[注]魏晓娜：《完善认罪认罚从宽制度：中国语境下的关键词展开》，《法学研究》2016年第4期，第95页。国家机关的文件中也体现出类似的观点，如《公安部办公厅关于切实做好刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的通知》(公法〔2016〕1660号)中强调：“近年来，我国刑事犯罪总量持续高位运行，司法资源增长相对缓慢，‘案多人少’问题突出，导致办案期限长、工作负担重、诉讼效率低。同时，近年来扒窃、危险驾驶等轻微刑事案件大幅增加，也对司法机关简化诉讼程序、提升诉讼效率提出了现实要求。”部分学者则认为认罪认罚从宽制度兼具实体属性和程序属性，对刑法实体从宽和刑事程序从简进行了融合。[注]陈卫东：《认罪认罚从宽制度研究》，《中国法学》2016年第3期，第48页；熊秋红：《认罪认罚从宽的理论审视与制度完善》，《法学》2016年第10期，第98页。有学者进一步指出，认罪认罚从宽制度是为了解决被追诉人认罪认罚后得不到适当有效从宽处理的实际难题。[注]左卫民：《认罪认罚何以从宽：误区与正解——反思效率优先的改革主张》，《法学研究》2017年第3期，第163页。笔者无意涉及认罪认罚从宽制度属性的论争，以下仅探讨因制度属性的不同定位所导致的《监察法》和《刑事诉讼法》在认罪认罚从宽制度规范上出现的差异，而这些差异直接构成了监察程序与刑事诉讼程序的衔接障碍。

1.从宽处理的认定标准存在差异

自2016年9月启动刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作以来，“认罪”“认罚”“从宽”的具体内涵和实施准则一直未得到立法机关的明确确认，理论界和实务界相关的探讨和实践也分别处于“百家争鸣”和“摸石头过河”的状态。整体来说，《监察法》规定的从宽处理的认定标准要高于《刑事诉讼法》的规定。《刑事诉讼法》规定的对犯罪嫌疑人、被告人从宽处理的必要条件是“认罪+认罚”。具体为犯罪嫌疑人、被告人“自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实”，并且“愿意接受处罚”的，可以予以从宽处理。而《监察法》所设置的对被调查人从宽处理的门槛较高，被调查人必须同时具备“认罪+认罚+特定情形”的条件。也就是，《监察法》不仅要求被调查人“主动认罪认罚”，同时还必须具有“自动投案，真诚悔罪悔过的；积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的；积极退赃，减少损失的；具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形”之一。

进言之，《监察法》确立的构成从宽处理条件中的“特定情形”与刑事实体法中的相关规定存在一定程度的重合。一是“自动投案，真诚悔罪悔过”的情形类似于《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)中关于自首的规定。因为《刑法》第67条第1款明文规定：“犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。”二是“积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的”情形与《刑法》第67条第3款犯罪嫌疑人“如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚”的规定相近。三是“积极退赃，减少损失”的情形与《刑法》第383条第2款中贪污罪犯罪嫌疑人“积极退赃”可以从轻、减轻或者免除处罚的规定相仿。四是“重大立功表现”情形与《刑法》第68条中“有重大立功表现的，可以减轻或者免除处罚”的规定基本相同。综上，《监察法》中给予涉嫌职务犯罪的被调查人从宽处理的条件已超出《刑事诉讼法》认罪认罚从宽制度的要求，其实质是《刑事诉讼法》中认罪认罚的要求与《刑法》中的自首、立功等相关规定的糅合。

2.认罪认罚人的权利保障存在差异

为帮助认罪认罚人“详细分析利弊，慎重做出最后的程序选择，充分保障认罪认罚的自愿性、明知性和明智性”，[注]闵春雷：《认罪认罚案件中的有效辩护》，《当代法学》2017年第4期，第35页。《刑事诉讼法》对于认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人的权利保障给予了必要关注。一是获得告知权。犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的，公安机关、检察机关和法院应当告知其享有的诉讼权利和认罪认罚的法律规定。二是意见表达和律师帮助权。在审查起诉阶段，犯罪嫌疑人认罪认罚的，检察机关应当听取犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师对涉嫌的犯罪事实、罪名及适用的法律规定、从宽处罚的建议，以及案件审理适用的程序等事项的意见。犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书时，辩护人或者值班律师应当在场。

而《监察法》对于认罪认罚的被调查人的权利保障并未作出特别规定。对于认罪认罚的被调查人，监察机关并不承担告知其诉讼权利和认罪认罚法律规定的义务，被调查人往往无法对认罪认罚的后果作出准确预判，认罪认罚的明智性存疑。《监察法》在制定过程中，律师能否介入监察程序是热点议题，但立法最终以未对律师介入监察程序作出明确规定的方式，间接否定了律师介入监察调查阶段的可能性。[注]有省级监察机关的官方人员曾直接表达过反对律师介入监察程序的言论。浙江省监察委员会原主任刘建超曾指出：“律师介入会使我们的调查工作变得非常复杂，会影响调查进程，我们要排除这方面的干扰。”参见谭畅、郑可书：《“我无权单独对一个案子拍板”——专访浙江省监察委员会主任刘建超》，《南方周末》2018年3月15日，第5版。这也意味着涉嫌职务犯罪的被调查人在认罪认罚时，并不会有律师提供法律帮助和现场见证，被调查人只能在独自面对监察机关的情况下作出认罪认罚的意思表示，认罪认罚的自愿性和真实性无法得到充分的保障。

3.认罪认罚从宽的文本记载存在差异

准确详实的文本记载是认罪认罚从宽制度适用的必然要求。《刑事诉讼法》对在侦查、审查起诉阶段准确记载犯罪嫌疑人的认罪认罚情况提出了明确要求。在侦查阶段，犯罪嫌疑人认罪认罚的，公安机关应当记录在案，在起诉意见书中写明有关情况。在审查起诉阶段，检察机关除应当记载犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师针对案件处理提出的有关意见外，如果犯罪嫌疑人自愿认罪，同意量刑建议和程序适用的，还应当保障犯罪嫌疑人在辩护人或者值班律师在场的情况下签署认罪认罚具结书，并就主刑、附加刑，是否适用缓刑等向法院提出量刑建议。对认罪认罚情况记载内容的这些要求，将有效固化犯罪嫌疑人认罪认罚的客观事实，明确检察机关所提出的从宽处罚建议，有利于认罪认罚从宽制度在后续阶段的贯彻实施。

《监察法》对涉嫌职务犯罪的被调查人认罪认罚情况的文本记载未做专门规定。与之相关的内容体现在《监察法》第41条和第44条，即监察机关采取讯问调查措施，应当制作笔录，并对全过程进行录音录像，留存备查。其中讯问被留置人员的笔录应当“由被讯问人阅看后签名”。根据这些规定，监察程序中对被调查人认罪认罚情况进行记载的法定形式是讯问笔录。另外，实践中被调查人的自述材料也会起到记载被调查人认罪认罚的作用。但客观地讲，相较于审查起诉阶段的认罪认罚具结书，监察程序中形成的讯问笔录和自述材料在记载认罪认罚事实的准确性和细致性上肯定存在较大差距。被调查人认罪认罚的情况记载不够清晰明确，必然会为认罪认罚从宽制度的后续适用留下隐患。[注]实践中被调查人事后对认罪反悔，否认认罪自愿性的现象时有发生。如在浙江吴某某等贪污案中，吴某某提出，其在监察机关调查期间承认自己贪污科研教育经费也是为了得到从宽处罚而作出了与实际情况不符的供述。参见浙江省高级人民法院刑事裁定书 (2018)浙刑终27号。

4.从宽处理建议的后续影响力存在差异

在监察程序中，《监察法》赋予监察机关可以向检察机关提出从宽处理建议的权力。实践中，监察机关多是以《关于建议给予(涉嫌职务犯罪的被调查人姓名)从宽处理的函》的形式，向检察机关提出从宽处理的建议。函是国家党政机关公文的一种形式，用于“不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项”，[注]中共中央办公厅、国务院办公厅：《党政机关公文处理工作条例》(中办发〔2012〕14号)。故监察机关向检察机关出具的建议从宽处理的函不具有强制约束力。但在当前语境下，监察机关是被定位于较强政治属性的政治机关，监察机关的政治地位和权力配置，无形中会使得监察机关出具的函蕴含对检察机关某种程度的约束力。加之，监察机关拟提出从宽处理建议，必须向上一级监察机关请示报批，需得到上一级监察机关的批准。经历了内部报批程序，监察机关出具从宽处理建议的函，其实暗含着上一级监察机关同意从宽处理的意思表示，进一步加大了从宽处理建议函对检察机关的强制约束力。实践中更有部分监察机关向同级检察机关提交建议从宽处理的函时，也会将上一级监察机关的批复转交检察机关，而检察机关随后竟也将该函件和批复件统统提交至法院。如此一来，在制度衔接过程中，呈现出监察机关的从宽处理建议对刑事诉讼程序“一插到底”的态势。原本不相隶属的平级机关之间的商洽公函，在监察机关政治属性的支撑下，在上一级监察机关批复的背书下，将不可避免地拥有对检察机关以及法院的隐形约束力。值得注意的是，《监察法》和《刑事诉讼法》都未明确检察机关是否可以审查以及如何审查监察机关所提出的从宽处理建议，检察机关在没有法律授权的情况下，如何对待监察机关移送案件时所提出的从宽处理建议，将会成为一个令各级检察机关“头痛不已”的问题。

而在刑事诉讼程序中，为规范认罪认罚从宽制度的合理适用，避免出现犯罪嫌疑人、被告人违背自身意志或虚假认罪等情形的出现，《刑事诉讼法》明确了检察机关提出的从宽处理建议的效力，并针对犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚规定了严格的司法审查机制。首先，法院应当审查被告人认罪认罚的自愿性和认罪认罚具结书内容的真实性、合法性，并告知被告人享有的诉讼权利及认罪认罚的法律法规。其次，法院发现被告人的行为不构成犯罪或不应当追究其刑事责任、被告人违背意愿认罪认罚或否认指控的犯罪事实、起诉指控的罪名与审理认定的罪名不一致等情形的，可以不采纳检察机关指控的罪名和量刑建议。法院认为量刑建议明显不当的，检察机关不调整量刑建议或调整量刑建议后仍明显不当的，应当依法作出判决。最后，法院适用速裁程序审理案件过程中，发现被告人的行为不构成犯罪或不应当追究其刑事责任、被告人违背意愿认罪认罚、被告人否认指控的犯罪事实等情形，应转为普通程序或简易程序审理案件。《刑事诉讼法》确立针对被告人认罪认罚的司法审查机制，是为了对追诉机关适用认罪认罚从宽制度进行监督和制约，保障被追诉人的权利，这无疑有利于推动制度的良性发展。

综上，国家快速高效推进的监察体制改革，给原本属于刑事司法领域的认罪认罚从宽制度带来了多样化适用样态和复杂化的程序衔接难题。如何在刑事案件侦查分为职务犯罪调查和非职务犯罪侦查“二元分野”的背景下，确保法律的规定能在监察程序和刑事诉讼程序间融洽地“贯穿适用”，已成为认罪认罚从宽制度实践迫切需要解决的问题。

三、完善路径：认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件中的未来走向

虽然职务犯罪在刑事犯罪案件总量中居于少数，但职务犯罪本质上反映的是权力运作过程中的权力异化和失控现象，是权力腐败的极端表现，其社会危害性甚于一般刑事犯罪。[注]朱孝清：《检察机关侦查教程》，北京：法律出版社，2002 年，第19 页。十八大以来，党中央和国家领导人一直强调要保持惩治腐败高压态势，坚持以零容忍态度惩治腐败。这里的惩治腐败包括两层含义：一是严查，二是严惩。[注]何家弘：《论职务犯罪侦查的专业化》，《中国法学》2007年第5期，第3页。而刑事处罚作为国家处罚体系中最严厉的处罚方式，需要通过刑事诉讼程序才能得以适用。在此过程中，监察机关的调查过程及结果需要经受刑事实体法和刑事程序法的“检验”。在“严惩腐败”和“司法检验”的双重制约下，对于职务犯罪案件，认罪认罚从宽制度的未来面向应当是在坚持“司法主导、保障权利”的原则下，分步骤地在统一认罪认罚从宽的认定与适用标准、保障被调查人合法权利、规范认罪认罚文本的记载及使用，以及建立被调查人认罪认罚审查机制等方面，进行规则和机制完善。

(一)统一认罪认罚从宽的认定与适用标准

认罪认罚从宽制度作为一项横跨监察程序和刑事诉讼程序的新创制度，其适用应在职务犯罪案件办理的整个过程中保持一致，程序阶段的转换不应成为制度适用标准差异的正当理由，否则将引起内生性的制度矛盾，并导致制度的系统性和稳定性受到严重冲击。鉴于职务犯罪案件在调查结束后移送检察机关审查起诉和法院审判程序流转的需要，对认罪认罚从宽的认定和具体适用应当以刑事程序法为准则，以确保制度在监察程序和刑事诉讼程序中的统一适用。具体讲，以《刑事诉讼法》的制度规范为依据，将《刑事诉讼法》确立的认罪认罚的认定标准和从宽处理的适用标准，作为法院、检察机关和监察机关处理案件时的共同适用规范。

1.统一“认罪”的认定标准。由于目前的立法没有明确“认罪”的具体要求，理论界和实务界也未达成共识，《监察法》采取的“认罪”不予明确的做法短期内虽然不可能得以调整，但可以通过有关解释专门明确被调查人认罪的认定标准参照《刑事诉讼法》及相关司法解释中关于认罪的具体规定，以与刑事司法领域“认罪”标准的动态发展保持同步。

2.统一“认罚”的认定标准。监察程序中的“认罚”标准也应同刑事诉讼程序中的标准一致。但为尊重司法规律，避免给司法机关造成不当干预，应当掌握一个基本的尺度，那就是监察程序中的“认罚”只应强调被调查人主动承认犯罪事实，愿意接受刑事处罚即可，而不应涉及刑罚的具体类型和量刑幅度。

3.统一从宽处理的适用标准。当前监察机关享有向检察机关提出从宽处理的建议权，监察程序中从宽处理的启动条件和从宽处理的方式及幅度也应当与《刑事诉讼法》保持一致。在从宽处理的启动条件方面，《监察法》规定的“认罪+认罚+特定情形”的组合条件中，特定情形的要求应当从宽掌握甚至予以取消。[注]这些特定情形的设定是为了鼓励涉嫌职务犯罪的公职人员或被调查人主动投案、自愿供述、积极退赃等，但这些从宽处理的情形在刑法中均有明确的规定，《监察法》对此再进行相应的规定，将产生《监察法》与《刑法》的衔接问题，使得《监察法》与其他法律衔接问题进一步复杂化。另特定情形中，被调查人“积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为”情形，在监察实践中较为普遍。如果严格依照此规定，绝大部分被调查人都可以予以从宽处理。只要被调查人认罪认罚，监察机关就可以依照程序提出从宽处理建议。在从宽处理的具体方式及幅度方面，监察机关提出从宽处理建议也应受到《刑事诉讼法》的约束，不得违反刑事法对于从宽处理的规定。[注]该部分仅讨论认罪认罚从宽在监察程序和刑事诉讼程序中的认定及适用标准的统一问题，不涉及监察机关从宽处理建议权的存废分析。考虑到当前是国家监察体制改革的初期，暂时保留监察机关的从宽处理建议权也有利于改革的推进实施。必须强调的是，涉嫌职务犯罪的被调查人在监察机关认罪认罚的情况，需在审查起诉阶段接受检察机关的审查，由检察机关认定是否符合认罪认罚从宽处理的规范要求。

(二)强化被调查人的权利保障

“被刑事追诉之人的权利保障蕴含着刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度的底线，应予特别关注。”[注]王敏远：《认罪认罚从宽制度疑难问题研究》，《中国法学》2017年第1期，第22页。站在监察程序被调查人的立场，保证制度本身的正当性是认罪认罚从宽制度改革的关键，而最为关键的则在于被调查人能否获得有效的权利保障。具体至认罪认罚从宽制度在监察程序与刑事诉讼程序的衔接，由于监察办案具有较强的封闭性和秘密性，加之《监察法》未赋予认罪认罚的被调查人获得律师帮助的权利，被调查人认罪认罚的自愿性、明智性和真实性存在潜在风险。被调查人能否得到有效的权利保障已成为影响职务犯罪案件中认罪认罚从宽制度顺利运行的关键因素。为强化被调查人的权利保障，应当从以下几方面着手。

1.确立被调查人获得告知的权利。监察机关对涉嫌职务犯罪的被调查人进行立案调查时，应当告知被调查人如实供述自己涉嫌职务犯罪的事实可以从宽处理和认罪认罚的法律规定。确立被调查人获得告知的权利，其实也是对监察机关创设了告知义务，以确保被调查人认罪认罚的明智性和自愿性。

2.确立被调查人获得律师帮助的权利。由于认罪认罚从宽制度具有较强的知识性和技术性，被调查人往往并不了解相应的法律规定和认罪认罚的后果，需要借助律师的有效帮助。诚然，当前阶段律师介入监察程序面临的阻力极大，实现律师对被调查人自愿认罪案件的“全程参与”更非易事，但随着全面依法治国的推进，这一障碍绝非“不可逾越的藩篱”，未来可能的突破点或许就是被调查人与监察机关签署认罪认罚具结书时，允许律师在场见证并提供法律帮助。[注]律师见证被调查人与监察机关签署具结书，并非律师全面介入监察程序，所面临的阻力相对较小，是当前律师介入监察调查阶段的一种可行性方案。

3.确立被调查人向监察机关申诉和复议的权利。在监察程序，对被调查人提出从宽处理意见需要监察机关及其上级监察机关的同意。如果被调查人认罪认罚并符合《监察法》规定的提出从宽处理建议的条件，但是本级监察机关未请示上一级监察机关建议予以从宽处理的，[注]根据访谈，在监察办案实践中，很多被调查人被立案调查时只有一部分职务犯罪行为线索被监察机关掌握，被调查人到案后主动供述其他未被监察机关掌握的职务犯罪行为的现象十分常见。被调查人主动认罪认罚并配合监察机关办案，即符合《监察法》第31条“积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的”情形极为普遍。正因司空见惯，监察机关对于提出从宽处理建议一般持消极态度。被调查人可以向本级监察机关或上一级监察机关提出申诉。如监察机关向上一级监察机关请示建议从宽处理，但上一级监察机关没有批准的，被调查人应享有向上一级监察机关申请复议的权利，通过权利救济的方式促使监察机关在处理案件时考虑被调查人的权益。

(三)规范职务犯罪认罪认罚从宽的文本记载及使用

由于被调查人或犯罪嫌疑人在案件办理过程中的认罪认罚具有过程性和非终局性，需要接受后续程序主持机关，特别是法院的审查，所以通过相关的法律文书对认罪认罚及从宽处理意见进行客观详实的记载，就显得十分必要。目前，监察程序中被调查人认罪认罚的文本记载主要包括讯问笔录、被调查人自述材料、建议从宽处理的函和起诉意见书等。对比审查起诉阶段犯罪嫌疑人认罪认罚从宽的文本记载及使用规定，监察程序中认罪认罚从宽文书的记载及使用应进一步规范。

1.制定涉嫌职务犯罪被调查人认罪认罚具结书。被调查人认罪认罚的，被调查人与监察机关应共同签署具结书，准确详实记载被调查人的认罪情况，确保被调查人认罪认罚的真实性和客观性，具体格式可以参照检察机关认罪认罚具结书的样式。必须说明的是，在监察调查中，被调查人表示愿意接受刑罚即构成认罚，所以监察程序认罪认罚具结书中的认罚并不包括对量刑建议的认可。[注]监察办案实践中，监察机关往往不提出具体的量刑建议，而只是笼统建议对被调查人予以从宽处理。

2.规范监察机关从宽处理建议文书的使用。依据《监察法》的规定，监察机关可以向检察机关提出从宽处理的建议。实践中，监察机关以公函的形式提出这种建议，但是函的传送范围应限定于监察机关和检察机关，即检察机关提起公诉时不能将函报送至法院。调查讯问笔录、被调查人自述材料可以作为证据材料随案移送检察机关，而上级监察机关同意从宽处理的批复也不得移送检察机关。鉴于监察机关的政治机关定位，为了维护检察机关独立行使检察权，监察机关不宜就具体个案对检察机关的案件处理提出意见，以免构成对检察机关独立行使检察权的不当干预。随着监察体制改革的深入推进，监察机关应逐步减少直至停止从宽处理建议函的使用，逐步将监察机关的从宽处理建议权置于“冻结状态”。监察机关只通过具结书、讯问笔录、起诉意见书记载被调查人的认罪认罚情况，并随案件一并移送检察机关审查起诉，由检察机关依据《刑事诉讼法》的规定对案件及犯罪嫌疑人的认罪认罚情况进行审查，决定是否向法院提出从宽处理的建议。

(四)建立被调查人认罪认罚的审查机制

职务犯罪案件调查结束后，监察机关将案件移送检察机关审查起诉，监察案件就转化成为刑事案件。如果被调查人认罪认罚的，监察机关也需要准确记载被调查人认罪认罚情况并移送检察机关。检察机关作为职务犯罪案件进入刑事诉讼程序的承办主体，应当依照刑事诉讼法的要求对案件事实、证据等进行审查，犯罪嫌疑人在监察程序中的认罪认罚情况也应在审查范围之内。鉴于国情现状，检察机关应该遵行“以事后审查为主，以提前介入为辅”的原则对犯罪嫌疑人在监察程序中的认罪认罚情况进行审查。

1.以事后审查为主。检察机关收到监察机关移送审查起诉的犯罪嫌疑人认罪认罚的案件后，应当对犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性、明智性以及认罪认罚的文书内容进行审查。审查过程中检察机关应当告知犯罪嫌疑人认罪认罚从宽的法律规定及其享有的诉讼权利。发现犯罪嫌疑人在监察调查阶段的认罪认罚存在违法情形的，检察机关可以通知监察机关进行复核，监察机关应当予以配合。同时，也应结合司法责任制改革，明确赋予承办检察官对职务犯罪案件犯罪嫌疑人认罪认罚情况的审查权及相应的职责。

2.以提前介入为辅。对于某些具有重大影响的、社会普遍关注的职务犯罪案件，被调查人在监察调查阶段认罪认罚的，检察机关有权介入，见证被调查人认罪认罚情况，监察机关应当予以配合。检察机关提前介入监察调查阶段，并非对监察办案的全程介入，而只是介入被调查人认罪认罚环节，见证被调查人认罪认罚及具结书等相关文书的签署等。这种介入不仅“使检察机关可以在‘制约模式’下实现对监察机关的个案审查以及调查行为的整体制约”，[注]左卫民、唐清宇：《制约模式：监察机关与检察机关的关系模式思考》，《现代法学》2018年第4期，第25页。而且与前文论及的律师介入认罪认罚相关文书签署环节的主张形成呼应，构筑检察机关和律师的双重见证保障，增强监察办案的公开性。此外，检察机关的提前介入也有利于节约司法资源，减少审查起诉阶段检察机关对于犯罪嫌疑人认罪认罚情况的重复审查。

四、结 语

认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件的监察调查阶段与审查起诉阶段的适用衔接问题，是一个具有中国特色的复杂问题。监察机关的政治性定位和肩负的特殊使命，使得其在职务犯罪案件中适用认罪认罚从宽制度时，享有较大的自由度。从发展的眼光看，要实现《监察法》与《刑事诉讼法》的顺畅衔接，司法主导和程序法治是必须遵行的原则，“两法”共同创设的相关制度，包括认罪认罚从宽制度的发展完善更是不能例外。在此基础上，还应加强对监察调查阶段被调查人基本权利的保障，规范和细化相应的操作机制，以实现制度在监察程序和刑事诉讼程序这两者间的融贯实施。囿于研究主旨和行文篇幅，本文未对职务犯罪案件中的认罪、认罚及从宽的具体认定及制度实施状况进行系统研究，而主要从监察程序与刑事诉讼程序衔接的角度，对制度的适用困境及未来走向进行了初步探究，冀望能引起理论界和实务界对此问题的进一步关注，以推动认罪认罚从宽制度的成熟与发展。