改革开放前后中国周边外交政策对比分析

汪伟民　袁晨智

【摘 要】改革开放是新中国历史发展的转折点，中国周边外交政策同样以此为界发生了重大转变。改革开放之前，基于维护新生政权与民族独立的需要，中共奉行独立自主、求同存异、和平共处五项原则等周边外交政策，为新中国的生存与成长争取了空间。改革开放之后，中共在坚持和平共处五项原则的基础上，以现代化建设为目标，奉行独立自主不结盟，“搁置争议、共同开发”“韬光养晦、有所作为”的周边外交政策，促使中国与邻国建立睦邻友好的外交关系，维护了区域的和平与稳定。中国周边外交政策的转变，为构建和平稳定的周边环境、促进经济高速增长作出巨大贡献，而且为之后历任领导人深入推进与周边国家的外交关系打下了坚实基础，对中国和国际社会都产生了深远影响。

【关键词】改革开放;周边外交;转变;邓小平;影响

【中图分类号】K27【文献标志码】A 【文章编号】2096-6644-（2019）06-0015-08

中国兼具海陆边界，与14个国家陆地接壤，与8个国家海上为邻，地缘环境十分复杂。因此，维持和平稳定的周边环境，构建和谐友好的周边外交对中国的国家安全、经济发展和社会稳定都意义重大。近年来，学界对于中国周边外交的研究越来越重视，也取得了丰富的研究成果。然而，学界对于改革开放前后中国周边外交政策的对比研究比较缺乏。既有的研究主要集中在三方面：第一，针对改革开放前或者改革开放后中国的周边外交政策，也包括对新中国以来周边外交政策的演进的研究;①第二，关于中国与周边次区域地区关系的研究，涉及中国与东南亚、东北亚、南亚、中亚等各个次区域的关系;②第三，针对中国与单个周边国家的双边关系研究，尤其以中苏、中日、中印、中越、中朝为主。③

目前中国外交研究中所指的“周边”已经超越了传统意义上的陆地邻国和邻海国的范畴，拓展到了相对于一个国家的战略纵深地带而言，与国家战略利益高度相关、国家力量可以控制和辐射的边境地区。④因此，“周边”的概念可以进一步划分为“小周边”和“大周边”。小周边通常是指与中国领土领海直接相邻的国家和地区，而大周边概念超越了传统的地理范围界限，是指同中国在海上、陆上有相同战略利益需求的国家和地区。①不过，鉴于改革开放前后中国周边外交仍主要聚焦于处理与邻国的关系，本文在讨论和研究改革开放前后中国的周边外交政策时，其地理上主要还是在“小周边”的范围之内。

新中国成立初期，中国的周边安全环境非常恶劣，以美国为首的西方国家对中国采取遏制政策，周边的邻国对社会主义新中国存在忧虑。第一代领导人为了打破封锁，巩固新生的人民政权，在采取“一边倒”外交方针的同时，积极探索发展与周边邻国的友好关系，并开创性地提出和平共处五项原则。20世纪70年代末，中共根据国际形势的变化，以集中精力进行现代化建设和经济发展为目标，以维护国家利益为宗旨，认真思考如何构建与周边国家关系，形成了一系列獨具特色而且具有开创性的理论体系，对中国周边外交实践的顺利推进发挥了重要的积极作用。本文将采取对比分析的方法，比较改革开放前后中国周边外交政策的异同，讨论周边外交政策转变的原因，探析周边外交政策发生转变的方式，并阐释周边外交政策转变所产生的深远影响。

一、改革开放前后中国周边外交政策的异同

（一）改革开放前后中国周边外交政策的相同之处

第一，在与周边国家相处的外交哲学上，中共在改革开放前后都主张睦邻友好、和平相处。在毛泽东和平共处外交哲学的基础上，周恩来在1954年访问印度、缅甸期间，与两国总理首倡和平共处五项原则，并将其作为建立国家间正常关系及进行交流合作时应遵循的基本原则，在国际社会中引起了巨大的反响。改革开放之后，中共继续坚持在和平共处五项原则的指导下，加强与周边国家合作，推动建立国际政治经济新秩序。如今，和平共处五项原则已经成为公认的指导国际关系的准则，成为被广大国际社会所普遍接受和遵守的国际规范。

第二，改革开放前后中共都主张遵循求同存异的原则。1954年毛泽东在会见印度总理尼赫鲁时曾谈道：“尽管我们在思想上、社会制度上有不同，但是我们有一个很大的共同点，那就是我们都要对付帝国主义。”②在毛泽东论述的基础上，周恩来在1955年的万隆会议上，提出了求同存异的方针，指出：“我们还应在共同的基础上来互相了解和重视彼此的不同见解。”③改革开放后，中共进一步弱化中国与周边邻国的意识形态差异，强调双边发展经济的共同需求，以加强合作、共同开发、互利共赢原则为指导，积极拓展周边外交新局面。

第三，改革开放前后中共一直坚持独立自主的周边外交政策。在开国大典上，毛泽东在《中华人民共和国中央人民政府公告》中宣布：“凡愿意遵守平等、互利及互相尊重领土主权等项原则的任何外国政府，本政府均愿与之建立外交关系。”④自此，新中国以独立自主的主权国身份开启外交新篇章，独立自主地与周边国家建立和发展外交关系。改革开放后，中共中央继承了独立自主的外交方针，邓小平指出：“独立自主、自力更生，无论过去、现在和将来，都是我们的立足点。”⑤他的这一观点，不仅促进了中国与苏联、美国等国家关系的正常化发展，也引领中国巩固和改善周边关系，为经济发展和现代化建设创造了和平稳定的环境。

（二）改革开放前后中国周边外交政策的不同之处

第一，中共中央在对时代主题的认知与判断上于改革开放前后存在明显差异。改革开放之前，世界上尤其是亚非拉地区民族国家解放运动频繁发生，美苏两极对峙，中苏关系从友好走向破裂。中共把“革命与战争”确定为时代主题。①改革开放之后，随着各国经济发展需求的不断增强，中共中央、邓小平判断世界上制约战争的和平力量也在不断增长，认为在较长时期内不可能发生新的世界大战，将“和平与发展”确定为时代主题。

第二，中国周边外交政策的理论基础发生转变。改革开放前，中共的周边外交思想带有一定的理想主义色彩，注重中国国家利益的同时也关注他国的意识形态，坚持反对霸权主义原则，坚持社会主义原则。中国因此受到反对霸权主义和意识形态划界的束缚，这对中苏、中美等大国关系正常化发展造成一定程度的负面影响，也部分阻碍了中国与周边国家深入合作。改革开放后，中共在对外交往中奉行现实主义三原则：其一，提出了中国不可急于争世界大国地位，而应实事求是地客观看待自身综合国力;其二，在处理与周边国家关系时，以国家利益为准则，将国家间的意识形态和社会制度分歧与现实的国家间关系区分开来，让一切外交活动都为中国的四个现代化建设服务;其三，强调外交实力论，将国家的外交与综合国力挂钩。②邓小平认为，中国反对霸权主义、发展周边外交也要根据中国的实力，首先是经济实力，这也为中共提出改革开放奠定基础。

第三，改革开放前后中国的结盟政策发生重大改变。新中国成立后，中共推行以联盟或准联盟政策来维护国家安全。新中国初期，中国面临着东、南方向美国的压力，中共果断选择“一边倒”政策，与苏联缔结同盟，稳定西、北边疆。在20世纪60年代，中国既反美又反苏，奉行“两个拳头打人”方针，发展了“中间地带”思想，提出“两个中间地带”理论，实际上是希望与欧、日等西方国家和广大亚非拉国家结成既反美又反苏的统一战线，缓解美、蘇对中国南北双向的压力。中美关系改善后，中共又提出“一条线、一大片”政策，构筑包括美国在内的反对苏联霸权的国际统一战线，应对苏联在北方边境的百万驻军。改革开放后，中共强调坚持独立自主不结盟的外交政策。这一时期的独立自主与新中国初期相比，有着新的内涵：即不同超级大国结盟，不参加大国组织的军事集团，根据问题的是非曲直来决定自己的立场。③1984年，邓小平明确指出：“中国的对外政策是独立自主的，是真正的不结盟。中国不打美国牌，也不打苏联牌，中国也不允许别人打中国牌。”④

二、改革开放前后中国周边外交政策转变的原因

海陆兼备、邻国众多的特点决定了中国周边地缘政治的复杂性，这就要求中国必须处理好与周边国家的关系。20世纪70年代末，中共根据国际形势新变化和国内集中精力进行经济建设的需要，继承和发展了第一代领导人的周边外交思想，提出了以和平共处五项原则和睦邻友好原则为核心的周边外交战略，⑤实现了中国周边外交政策的转变与发展。

（一）周边外交的“解放思想”

邓小平的外交思想较多地继承了毛泽东思考国际问题的方法和思维特点，⑥对于毛泽东外交思想是继承之中有发展，丰富之中有创新。①邓小平外交思想上的一个重要特点是始终坚持实事求是的原则，在国家定位上，清晰认识中国的综合实力，不夸大中国在美苏中大三角中的大国地位，在第三世界国家和发展中国家中“不当头”，明确提出中国将长期处于社会主义初级阶段的理论，②认为“先把经济搞上去，一切都好办，”③“中国能不能顶住霸权主义、强权政治的压力，坚持我们的社会主义制度，关键就看能不能争得较快的增长速度，实现我们的发展战略。”④在发展周边关系上，随着“文化大革命”的结束与改革开放的实施，中共调整了对东南亚国家的政策，把国家关系与党际关系分离，停止了对东南亚国家共产党物质上的支持，只保留“道义上的关系”，⑤与许多东南亚国家建立或恢复外交关系，致力于同东南亚各国发展长期稳定的睦邻友好关系。在此基础上，中国大力发展同东南亚各国在政治、经济、文化和科技领域的友好合作，逐渐消除了周边国家对中国在“文化大革命”时期输出革命的恐惧，促进中国与东南亚国家间消除误解和分歧，增强信任与理解。

（二）经济发展的迫切需要

新中国初期，中国的工业体系和经济建设取得初步发展。然而，“文化大革命”严重影响了中国的经济发展，邓小平复出后提出加快四个现代化建设。1978年召开的中共十一届三中全会正式确认将国家的主要任务从“以阶级斗争为纲”转移到以经济建设为中心，并开始实施改革开放，从此中国进入了全面建设社会主义现代化的新时期。在此阶段，中国的最高国家利益可以概括为中国的发展或中国的现代

化。⑥为此，邓小平指出，中国外交政策的根本目的就是为国内经济建设创造一个良好的国际环境与周边环境。⑦他强调：“我们的对外政策，就本国来说，是要寻求一个和平的环境来实现四个现代化。”⑧

在和平与发展的新时代，国家间的竞争基于国家的综合国力，经济实力则是综合国力最重要的指标之一。发展经济和现代化是邓小平为中国制定的目标，对外开放是实现发展目标的措施。国家工作重心的转移和改革开放的实施，客观上要求中国建立一个和平稳定的国际环境，尤其是良好的周边环境，这不仅是国家亟待发展的内在要求，也是维护和发展国家利益的根本要求。当时中国首先面临发展和摆脱落后的紧迫任务，还有实现小康、接近发达国家水平的长远目标。因此，维护和平的周边环境不是在讲空话，而是基于中国自身的需要。同时，稳定的周边关系与和平的周边环境也为国家发展提供更大的空间，为深入和持续推进改革开放创造了至关重要的良好外部条件。

（三）时代主题的必然呼唤

二战后，以美苏为首的两大阵营开始出现，国际社会处于冷战的紧张氛围中。在这一时期，从朝鲜战争到印支战争，从台海危机到中苏关系破裂，中国的周边环境一直动荡不安。从20世纪70年代末开始，国际格局虽然依旧表现为美苏两强争霸的状态，但是由于双方实力对比的不断变化，美苏争霸的战略局面呈现出互有攻守的态势。⑨尽管战争的危险还存在，但是制约战争的力量也有可喜的发展。第三世界国家兴起，成为国际政治中积极的因素和维护世界和平、反对霸权主义的主力。与此同时，欧洲一体化进程逐步推进，日本经济实现了多年的高速增长，新加坡和韩国推行出口导向型战略，重点发展劳动密集型的加工产业。对于这些先后实现经济快速发展的国家而言，他们并不希望发生战争。另外，随着世界新科技革命蓬勃发展，经济和科技在世界竞争中的地位日益突出，即使是美国和苏联也需要顺应时代潮流。由此，邓小平判断世界上真正大的问题，一个是和平问题，一个是经济问题或者发展问题，①将“求和平与谋发展”定义为时代的主旋律。邓小平一直强调，中国改革开放的政策不会改变，为了聚精会神地搞国内建设，中国需要至少20年的和平。②中国与周边国家建立睦邻友好的关系，既顺应了和平与发展时代主题的需要，又符合当时国际形势发展的基本潮流。

三、改革开放前后中国周边外交政策的调整

（一）调整理论基础，解放思想，实事求是

“文化大革命”对中国国内政治与经济生态造成负面影响，邓小平复出后纠正党内严重的“左”倾思想，提出“毛泽东思想的基本点就是实事求是，就是把马列主义的普遍原理同中国革命的具体实践相结合”③和“毛泽东思想是毛主席一生中正确的部分”。④由此，中共摒弃以意识形态划界和结盟的外交方针，奉行不结盟政策，将周边外交政策建立在国家利益与国家实力之上，不仅减弱了中国对外援助的国际负担，缓和了敏感的周边关系，更促进了中日、中苏等双边关系的正常化发展。通过实事求是、纠正错误、树立新原则，周边外交工作中“官僚主义”与“教条主义”现象得到解决，实现了中国周边外交政策在理论基础上的顺利转变，为中国改革开放之后周边外交政策的持续性、创新性、全面性发展创造了稳定的政治环境。

（二）强调现实需求，加强合作，发展经济

基于经济发展与现代化建设的现实需要，中共提出改革开放，主张中国要善于学习，大量取得国际上的帮助，要引进国际上的先进技术、先进装备，作为中国发展的起点。⑤1977年以后中国高层领导人大批次地出国访问，中国的对外开放政策突出了中国外交务实和服务国内建设的特点，中国与周边国家关系的发展从过去以政治为主逐渐走向以经济合作为主。据日本海关统计，改革开放前中国只是日本第七大出口市场，改革开放后成为仅次于美国的第二大出口市场。中日双边贸易额不到50亿美元，于1985年增加至200多亿美元。此外，邓小平在1978年11月访问泰国、马来西亚、新加坡等东盟国家，为中国与东盟的经贸合作和发展奠定了良好的政治基础。20世纪80年代中期以后，东盟与中国的经济关系得到加强。1985年，马来西亚放宽了对本国商人访华的限制，⑥泰国、新加坡同中国签署了关于促进和保护投资的协定，⑦印尼恢复了对中国中断18年的直接贸

易。⑧进入90年代，中国与东盟各国的经贸合作随着外交关系的突破性发展得到进一步提升。

（三）改善周边环境，搁置争议，缓解矛盾

关于历史上遗留下的边海争议问题，中共第一代领导人提倡在和平共处五项原则基础上谈判或协商解决。邓小平发展了这一基本思想，明确提出：“有些国际上的领土争端，可以先不谈主权，先进行共同开发。”①1982年，邓小平在会见印度社會科学理事会代表团时针对中印边界问题说道：“你们让一点，我们让一点，就解决了嘛。即使一时解决不了，可以先放一放，在贸易、经济、文化等各个领域还可以做很多事情，发展往来，增进了解和友谊，双方合作仍然有广阔的前景。”②由此，中共逐渐形成了以“搁置争议、共同开发”的思想来处理中国与周边国家的领土领海争议问题的习惯。③邓小平认为，国际争端解决不好会成为国际冲突的爆发点，国家需要根据国际新情况，针对新问题，提出新的解决办法。“搁置争议、共同开发”并非不重视主权，而是解决主权问题之前，争议双方先从经济利益出发，共同开发资源，使双方都得利，在此过程中寻找和创造有利于解决主权问题的时机，最终消除争端。

（四）着眼长远发展，韬光养晦，有所作为

改革开放前，中国周边外交的侧重点在于维护国家安全，结盟政策、和平共处五项原则、求同存异等都是为了营造稳定、安全的周边环境，保护国家政权，而相对缺乏对中国长远发展与国际定位的思考。邓小平从基本国情和国际力量对比出发，认为中国最重要的任务就是发展社会生产力和进行经济建设，并为中国的发展规划蓝图，制定了实现小康社会和现代化强国的长远计划。20世纪80年代末，东欧剧变，社会主义阵营崩溃，战后形成的两极格局瓦解，国际环境表现出动态性、多元性、复合性、经济性、过渡性等不同于冷战时代的新特点。④一些西方国家甚至断言社会主义的中国将是“多米诺牌”的下一个。⑤基于严峻的国际形势，中共提出了“韬光养晦、有所作为”，意在指导中国保护自己、不露锋芒、抓住机遇、徐图发

展。⑥“韬光养晦、有所作为”是辩证统一的整体，其核心思想是强调中国必须恰当处理本国的力量与对外政策之间的关系。“韬光养晦”策略主要有两个层次的内涵：其一，不逞强、不当头、不扛旗。其二，抓住机遇，埋头苦干。“有所作为”策略同样具有两层含义：其一，中国要稳住阵脚，继续国内发展。其二，在国际社会上，中国要量力而行，讲究方法和策略，做到“有所为，有所不为”。在“韬光养晦、有所作为”的指导下，在涉及国家核心利益和重要发展利益的问题上，中国积极作为，坚决维护。在涉及国家一般利益、微小利益甚至是与利益无直接相关的国际冲突时，中国则采取小心谨慎的态度，量力而行，避免卷入争端，引火烧身。⑦

四、中国周边外交政策转变产生的影响

（一）缓和了周边关系，改善了周边环境

新中国成立以来一直注重周边外交工作。“文化大革命”期间，由于种种原因，中国与许多周边国家的关系有所恶化，周边环境不容乐观。改革开放之后，中共纠正了周边外交中的一些失误，实事求是地开展周边外交，使受到伤害的周边关系逐渐得以恢复或改善。

一方面，苏联在20世纪80年代由于国内经济问题显现，在冷战中对抗美国力不从心，谋求对华和解。中国抓住这一有利时机，提出“结束过去、开辟未来”，与苏联实现了关系正常化发展，并呼吁苏联从中苏边境、蒙古和阿富汗撤军，呼吁苏联规劝越南从柬埔寨撤军，使中国南、北方边境的军事压力得以缓解，并逐步实现了中蒙、中越、中老关系的正常化。

另一方面，中国与日、韩等资本主义国家的经贸和人文往来得到了极大的发展。中日贸易在20世纪80年代蓬勃发展，日本成为中国最大的贸易伙伴，日本的投资对中国解决改革开放初期国内资金贫乏问题提供了很大帮助。中韩两国在20世纪80年代虽尚未建交，但在卢泰愚政府“北方政策”①的推动下，两国的经贸、人员往来和文化、体育交流日益密切，这为1992年中韩建交打下了良好的基础。②

（二）为中国周边外交理论体系的发展完善奠定基础

20世纪90年代以江泽民同志为核心的中共中央继承了邓小平关于发展睦邻友好的周边关系准则，提出了“与邻为善，以邻为伴”的周边外交思想，加强区域合作，把同周边国家的交流和合作推向新水平。③在发展地区多边外交构建国际政治经济新秩序方面，邓小平一直强调中国应在构建国际政治经济新秩序上有所作为，江泽民在邓小平这一外交思想的基础上进一步指出，随着世界多极化和经济全球化趋势的深入发展，多边外交的作用日益突出，中国要推动建立国际政治经济新秩序，要积极向周边国家宣传中国的主张，争取首先在周边国家中取得共识。④

中共十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的中共中央继续继承了邓小平关于睦邻友好、“不称霸”的周边外交思想，依据周边形势和国际形势的变化，结合中国自身的发展国情，提出了“加强睦邻友好，坚持与邻为善、以邻为伴”与“和平发展”的周边外交方针，不仅有利于消除“中国威胁论”对周边国家的影响，减轻它们对崛起后中国的担心和疑虑，也对深化中国与周边国家之间的互信，加强周边地区的各种合作具有促进作用。

中共十八大以来，以习近平同志为核心的中共中央在继承和发展邓小平周边外交思想的基础上，将周边外交提升至中国外交总布局的首要地位，提出了处理与周边国家关系的“亲、诚、惠、容”四字箴言。⑤同时，随着中国综合国力的提升，习近平提出“中国正在走向世界舞台中央”，要在国际社会发挥大国作用，提升话语权。中国的周边外交呈现出更加外向、主动、积极的特点，“亚洲命运共同体”“一带一路”“亚洲安全观”“亚投行”四大战略性新举措构建了中国周边外交的主攻方向和全新局面。⑥

（三）维护了国际和地区的繁荣稳定

首先，中国在改革开放后坚持独立自主不结盟的外交政策，确保了中国不依靠任何国家而独立开展外交的局面，显示出了全方位、不结盟、非对抗性的新特点。⑦此举帮助中国建立起中美苏大三角战略关系，为以后的中美、中苏关系正常化、稳定化奠定了基础，也为中国80年代的改革开放营造了和平的环境，这个时期也是中国加入国际多边条约和多边机制最快和最多的时期。①20世纪80年代后期，苏联内外交困，在与美国的竞争中逐渐式微，呈现出与中国改善关系的趋势。中共中央敏锐观察局势，把握时机，在1985年戈尔巴乔夫访华期间提出结束过去、开辟未来，多做实事、少说空话，主张苏联主动消除三大障碍，进而实现了中苏关系正常化发展。在周边安全受到威胁时，中国“既礼又兵”，充分发挥和平守卫者的作用，不仅改善了与周边国家的脆弱关系，而且缓和了因中苏对峙而导致的地区紧张局势，推动了区域的稳定和发展。

其次，“搁置争议、共同开发”的外交方针，以国家利益为外交导向，以发展经济为主要目标，重视与周边国家的友好交往，尤其是经济合作与贸易往来，加强了中国与周边国家的现实性联系。“搁置争议、共同开发”为地区和世界解决国际争端提供了新思路，不仅缓解了中国与苏联、蒙古、日本、印度、越南、菲律宾、马来西亚、文莱等国关于领土的争议，而且为双边加强沟通与合作创造了条件，极大程度上促进了亚太地区的和谐稳定与互利共赢，为亚太地区构建公平、公正的国际政治经济秩序做出了开创性的贡献。②

最后，“韬光养晦、有所作为”方针分析了改革开放后所面临的国际环境，指引中国在世界向多极化发展的国际背景下，稳住阵脚，多做实事，坚定维护国家的核心利益，维护区域稳定与世界和平，促进国际政治经济新秩序的建立。中国积极慎重地处理周边形势变化引发的种种矛盾和问题，通过高层互访加强政治互信，密切经贸合作以巩固和发展周边关系。③中国开始积极参与亚太经合组织与东盟地区论坛等多边机制活动，多边外交取得了新突破。冷战结束后，中国积极作为，与老挝、蒙古、印尼、新加坡、越南、韩国等周边国家的关系取得突破，为地区的稳定、和平、繁荣做出了巨大贡献。

综上，改革开放是新中国周边外交史发展历程中的重要转折点。改革开放之前，中共在周边外交政策上开创性地提出了求同存异方针与和平共处五项原则，但也偏向依据意识形态划分阵营并采取结盟政策来保证国家安全与主权。改革开放之后，中共在和平共处五项原则的指导下奉行独立自主不结盟政策，与周边国家建立睦邻友好的平等外交关系，通过“搁置争议、共同开发”缓和与邻国之间的矛盾与争端，开辟合作共赢的双边关系，通过“韬光养晦、有所作为”顶住国际压力，打破西方制裁，开拓周边外交新局面。改革开放后周边外交政策的转变为中国发展周边关系指明方向，为中國解决周边矛盾提供可行性方案，既维护了国家主权与国家安全，又促进了区域稳定和世界和平;既增强了国内经济发展与国家实力，又帮助中国融入了区域层次和世界体系;既有效地指导着当时中国周边外交的工作与实践，又为后任领导人继续深化周边外交工作和开展全方位的外交奠定了坚实的基础。

（汪伟民，上海政法学院政府管理学院院长、教授;袁晨智，上海政法学院政府管理学院硕士研究生）