金砖合作机制与“一带一路”建设的合作路径分析

王维伟，吕志岭

（1.郑州大学 马克思主义学院，河南 郑州450001；2.河南财经政法大学 工商管理学院，河南 郑州450000）

金砖合作机制是中国、俄罗斯、印度、巴西等新兴市场国家为应对金融危机于2009年正式启动的合作机制。2010年，南非加入金砖国家，这一合作机制由最初的“金砖四国”变为“金砖五国”。2017年，中国提出“金砖+”的合作理念，金砖合作机制不再局限于五国之间，而是将与其他新兴经济体和发展中国家建立更广泛的发展伙伴关系。近年来，金砖国家合作机制不断完善，已经形成以领导人会晤为引领，以安全事务高级代表会议、外长会晤等为支撑，在经济、政治、安全、人文、卫生等领域广泛开展务实合作的多层次架构。

“一带一路”倡议是习近平在2013年提出的包含政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通等内容的全方位、多层次、宽领域的开放型国际合作倡议。“一带一路”倡议提出六年来，已经从理念转化为行动，从愿景转化为现实，从倡议转化为全球广受欢迎的公共产品。共建“一带一路”国家已由亚欧延伸至非洲、拉美、南太等区域。“一带一路”倡议及其核心理念已写入联合国、二十国集团、亚太经合组织以及其他区域组织等国际组织的重要文件中。“一带一路”国际合作高峰论坛有望定期举办，论坛成立了咨询委员会，论坛官方网站正式上线。在“一带一路”倡议下，金砖国家新成立了金砖国家图书馆联盟、金砖国家博物馆联盟、金砖国家美术馆联盟、金砖国家青少年儿童戏剧联盟等。在论坛、联盟等多元方式支撑之下，“一带一路”建设更加趋于机制化。

一、问题的提出

金砖合作机制与“一带一路”建设的合作这一研究主题，受到了政府部门的高度重视和学界的高度关注。截至目前，在两者的合作可行性、合作内容和合作对策等方面，已经取得了丰富的研究成果。

在合作的可行性分析方面，主要强调两者的精神和理念契合。洪涛提出，金砖国家与“一带一路”都有相同的特点，都是本着开放、协同、共享和全球化的精神把各个国家联动起来[1]。储殷认为，金砖国家机制与“一带一路”倡议在精神和理念上不谋而合，二者实现深度对接是大势所趋[2]。李兴、耿捷、成志杰指出，金砖机制和“一带一路”倡议在原则、目标等方面存在契合之处，金砖机制是推动共建“一带一路”的关键力量，“一带一路”倡议是金砖国家引领区域与全球治理的重要抓手[3]。

在合作内容的研究方面，经贸、基建和人文合作是研究的关注点。李鸿阶、黄启才探讨了“一带一路”框架下金砖国家自由贸易区建设问题，他们认为推动金砖国家自贸合作是“一带一路”倡议的需要，因为金砖国家大市场能够对“一带一路”大市场进行补充，而构建金砖国家大市场的最有效的途径是金砖国家自贸区的建立[4]。祝宪指出，基础设施建设领域的合作是金砖国家新开发银行（以下简称“金砖银行”）与“一带一路”的契合点，金砖银行今后将给予“一带一路”欠发达地区的基础设施以更大规模的资金和技术研发支持[5]。马志云、刘云运用数据分析了“一带一路”沿线国家参与金砖科研合作的情况，他们得出“一带一路”沿线国家参与金砖国家间科研合作的数量不断上升，科研合作已经成为“一带一路”沿线国家间战略协调的重要机制。因此，中国应推动“一带一路”倡议与金砖国家发展战略的对接[6]。

在对策分析方面，主体、议题、项目、机构等领域的创新合作成为合作障碍的解决之道。白明强调了大国合作在金砖合作机制与“一带一路”对接中的重要性，他认为中、俄、印需要畅通大国合作通道，为周边国家的合作提供保障[1]。张维为强调了金砖跟“一带一路”在特定议题上的合作，会使中国的经济发展具有金砖和“一带一路”两个抓手，也会促使两种合作机制的互利共赢[7]。赵春哲指出推进金砖国家合作要在“一带一路”建设这个顶层设计之下考虑。金砖国家应与“一带一路”建设扩大合作规模，构建常设机构，为建设全球新兴市场国家合作平台打下坚实基础[8]。屠新泉、蒋捷媛指出构建金砖国家合作与“一带一路”倡议协同发展机制的重点是需要加强“一带一路”沿线国家尤其是金砖国家之间经济发展战略的对接，创新发展模式[9]。李一平、付宇珩认为领导权竞争是决定“一带一路”倡议与金砖国家合作是否能够实现战略对接的关键因素。由于两者都受到领导权竞争问题的困扰，在短期之内，两者实现战略对接的难度很大，可优先考虑在具体项目上进行对接[10]。

由以上可知，现有的研究缺乏对金砖合作机制与“一带一路”建设合作历程的全过程的动态跟踪和梳理。另外，既有研究的侧重点多在宏观和理念层面，具体领域的对策建议也多是点到即止。本文梳理了金砖合作机制与“一带一路”建设的合作基础，通过合作现状分析发掘两者合作的潜力，并分析其在合作中存在的挑战。以此为基础，本文有针对性地探讨金砖合作机制与“一带一路”建设在高层沟通、经济合作、基础设施建设、合作机制建设和民心相通等方面的具体而细致的合作措施，并试图总结合作机制这一类型的国际组织与“一带一路”建设协同发展的“一型一策”的合作模式。

二、金砖合作机制与“一带一路”建设协同发展的可行性分析

鉴于现有研究成果对两者合作的可行性分析多集中在精神和理念层面，本文以更加具体的合作领域为划分标准，探讨金砖合作机制与“一带一路”建设在创新全球治理机制，维护国际政治安全，带动全球经济增长，完善基础设施建设，促进人文交流等方面所具有的协同效应。

（一）创新全球治理机制

“一带一路”建设为全球治理体系变革提供了中国方案。“一带一路”建设以联合国为中心,带动新兴市场国家和发展中国家群体性崛起，这符合新兴经济体和广大发展中国家要求改革现有全球治理机制的期待[11]。“一带一路”中国方案参与全球治理的尝试得到了联合国、联合国安理会、联合国开发计划署等国际组织的认可和支持[12]。金砖国家合作是引领新兴市场的全球治理平台。在全球治理体系出现问题的时候,金砖国家领导人会晤提到了维护以联合国为核心的国际体系，争取国际话语权，推动完善全球治理的内容。2019年11月，《巴西利亚宣言》重申了推动国际货币基金组织和世贸组织等多边体系的改革。

（二）维护国际政治安全

“一带一路”建设的地缘政治环境极其复杂多变。沿线面临大国博弈、能源安全、恐怖主义、卫生安全等多重风险和挑战。如，为了应对这些问题，在“一带一路”建设的背景下，中国发起创立了“一带一路”智库合作联盟、全球能源互联网发展合作组织、“一带一路”热带医学联盟等。金砖国家也从关注经济安全向同时关心政治安全、网络安全、反恐等问题过渡，在中东冲突、难民救济、核安全等问题上积极表态，表示要加强和巩固金砖国家国际政治安全合作。

（三）带动全球经济增长

数据表明“一带一路”建设能为全球经济增长提供助力。根据《IFF中国报告2019》的调查数据，参与调查的28家“一带一路”沿线具有代表性的国家与地区的中央银行一致认为，未来五年“一带一路”倡议会让本国经济获得提升,“一带一路”倡议是促进经济全球化的重要手段[13]。金砖国家在过去十年里一直是全球经济增长的主要推动者，现在占全球经济产出的1/3，对世界经济增长贡献率达到50%。预计到2030年，金砖国家将持续占世界经济增长的一半以上[14]。

（四）完善基础设施建设

设施联通是“一带一路”建设的优先领域。推进六年来，“一带一路”建设大幅提升了相关国家基础设施的互联互通水平。以中欧班列为例，截至2018年底，中欧班列已经联通亚欧大陆16个国家的108个城市，累计开行1.4万列，运送货物超过110万标箱，中国开出的班列重箱率达94%，抵达中国的班列重箱率达71%[15]。完善基础设施建设也是金砖国家合作的重要领域。金砖国家成立了基础设施工作组以推进五国在基础设施领域的对话，设立了新开发银行以解决成员国关键基础设施投资欠缺的问题。《约翰内斯堡宣言》也专门关注了基础设施对可持续经济发展与增长的基石作用，并强调基础设施建设和联通对密切经贸关系的重要性[17]。

（五）促进人文交流合作

民心相通是“一带一路”建设行稳致远的社会根基和人文基础。“一带一路”建设在文化交流、教育培训、旅游合作、卫生健康等领域开展了务实合作，取得了丰硕成果。中国设立“丝绸之路”中国政府奖学金项目，与24个沿线国家签署高等教育学历学位互认协议。金砖国家也强调加强人文交流和合作，在体育、电影、教育和旅游等领域的交流与合作取得稳步发展，举办了运动会、青年科学家论坛、电影节，成立了图书馆联盟、博物馆联盟、美术馆联盟、青少年儿童戏剧联盟、“一带一路”暨金砖国家技能发展国际联盟等，来密切金砖国家内部的联系和交流。

三、金砖合作机制与“一带一路”建设的合作现状

“五通”是“一带一路”建设的具体领域，金砖合作机制与“一带一路”建设的合作在“五通”的各个方面都有体现。

（一）政策沟通：“一带一路”框架下的沟通机制得以显现

2016年，第八届金砖国家领导人会晤将金砖国家稳定为一个机构，重点讨论了如何加深在“一带一路”框架下的务实合作。2017年，第九届金砖会晤提出“金砖+”的理念，这意味着金砖合作机制不再局限于五国之间，而是将与其他新兴经济体和发展中国家建立更广泛的发展伙伴关系，这与“一带一路”建设开放包容的理念有异曲同工之妙。“金砖+”与“一带一路”协同发展的模式将为新兴市场国家和发展中国家提供更加有效的政策沟通平台。

（二）设施联通：互联互通“一带一路”项目与金砖国家一体化同步推进

在2015的乌法峰会和2016年的果阿峰会上，金砖国家领导人都讨论了若干地区和跨地区的大型基础设施项目的对接问题[17]。以具体项目为依托，金砖国家一体化的趋势初现。作为全球主要新兴市场国家发起建立的第一家多边开发银行，金砖国家新开发银行支持包括“一带一路”沿线国家在内的发展中国家基础设施和可持续发展的项目。这与“一带一路”沿线国家的基础设施战略是高度吻合的。金砖国家新开发银行副行长祝宪表示，从2017年开始，金砖国家新开发银行倾向于“一带一路”方面的基础设施和可持续发展项目的可能性很大[18]。

（三）贸易畅通：金砖合作机制与“一带一路”倡议相互依赖

金砖国家与“一带一路”沿线国家都是世界经济的主要参与者和推动者。金砖合作机制与“一带一路”建设以中国为纽带，在贸易领域深度依赖。金砖国家是世界经济增长的重要引擎，过去10年，对世界经济增长的贡献超过50%。其中，中国贡献的份额最多。近年来，中国经济对全球经济增长贡献率超过30%，中国是其他金砖四国的最大贸易伙伴。2019年上半年，国内生产总值同比增长6.3%，经济增速在主要经济体中位居第一。中国的经济增长有望使“一带一路”参与国的经济增长提升1.5～5.5个百分点[19]。据商务部统计数据，2013年至2018年，中国企业对“一带一路”沿线国家直接投资超过900亿美元，与“一带一路”沿线国家货物贸易总额超过6万亿美元，带动东道国就业近 30万人[20]。

（四）资金融通：与“一带一路”倡议多种融资机制深度融合

金砖合作机制设立了金砖国家新开发银行和金砖外汇储备库，对金砖国家和其他发展中国家的基础设施建设进行投资。对基础设施领域的投资也是“一带一路”建设的重要领域。金砖国家中的俄罗斯和印度都是“一带一路”建设的重要节点国家。俄罗斯、印度和巴西都是亚洲基础设施投资银行（以下简称“亚投行”）这一“一带一路”融资机制的主要出资国。随着“一带一路”建设的不断推进，金砖国家新开发银行在运作中将更多地出现人民币身影，人民币在国际贸易投资领域中的使用也将扩大[21]，这为人民币贸易结算奠定了全球金融体系的基础。习近平在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上演讲时提出，中国还将同金砖国家新开发银行等其他多边开发机构合作支持“一带一路”项目，同有关各方共同制定“一带一路”融资指导原则[22]。另外，金砖国家新开发银行非洲区域中心的成立将在能源基础设施和生产等领域助力南非乃至整个非洲地区的发展，这也对“一带一路”倡议在非洲的进展起到积极的推动作用。

（五）民心相通：多元合作形式交融发展

在“一带一路”框架下，金砖国家成立了金砖国家图书馆联盟、博物馆联盟、美术馆联盟、青少年儿童戏剧联盟、“一带一路”暨金砖国家技能发展国际联盟等具体合作平台，多元的合作形式为金砖国家加强沟通和交流提供了现实的途径。《约翰内斯堡宣言》也强调金砖合作应该把人民放在中心位置，并提出金砖国家应该加强在智库、教育、学术、体育、论坛、旅游等方面的合作。这与“一带一路”建设强调国之交在于民相亲的理念有相通之处。“一带一路”建设关于民心相通的设计和努力能够为金砖国家在人文领域的交流提供平台和基础。

四、金砖合作机制与“一带一路”建设在合作中面临的挑战

金砖合作机制与“一带一路”建设的协同发展存在现实基础和可能性，并在“五通”的各个领域都得到了一定程度的推动。但是两者的合作同时面临经济增长乏力、合作机制的约束力不足等内部和外部挑战。因此，金砖合作机制作为一个整体与“一带一路”建设的合作在领域和经验方面都还处于起步阶段。

（一）部分金砖国家经济增长乏力

国际货币基金组织下调了2019年中国、巴西、俄罗斯、南非的经济增长预期。中国的经济增长预期为6.2%，较2018年降低了0.4个百分点。巴西的经济增长预期下调为0.8%，较2018年降低了0.3个百分点。俄罗斯的下调为1.2%，较2018年降低了1.1个百分点。南非的经济增长预期下调为0.7%，降低了0.1个百分点。报告显示，南非2019年的增长将比今年4月《世界经济展望》的预测更加低迷。预计2019年印度增长7.0%，2020年提高至7.2%。但是，印度两年的预测值均下调0.3个百分点，反映出其国内需求前景弱于预期①国际货币基金组织：世界经济展望最新预测，2019-07-23。金砖国家经济发展是世界经济多极化发展的重要贡献力量，金砖国家经济增长减速将给全球经济发展带来一定的不确定性。

（二）合作机制的约束力不足

金砖合作机制的合作方式有会议、论坛、各种形式的人文交流活动等，主要是以对话、磋商为主，这种机制比较松散，尚缺乏一定的规则、规范和约束力。目前，金砖合作机制中除了金砖国家工商论坛和金砖银行成立了秘书处之外，作为最高级别会晤的金砖国家领导人会晤尚未设立秘书处，这不便于处理日常事务和加强沟通协调。同时，对在合作过程中产生的摩擦和争端也缺乏权威争端仲裁机构。“一带一路”是中国发起的国际经济合作倡议，截至目前，已经连续举办了两届国际合作高峰论坛，并成立了论坛咨询委员会。但是推动六年来，“一带一路”建设还未成立专门的、国际性的权威秘书处和实体机构等来统筹、评估和管理合作成果。“一带一路”建设也没有强制手段和权威部门来负责对违反合作协议的风险和行为进行制裁，违约的成本偏低。

（三）双方合作领域广但缺乏深度

通过对金砖合作机制在“五通”各领域相关数据的分析可以发现，金砖合作机制与“一带一路”在这五个各领域的合作都有可改进的地方。政策沟通层面，金砖合作机制本身的沟通渠道多样且顺畅，但是能够重点为“一带一路”建设提供沟通平台的渠道少且力度不够。设施联通层面，虽有金砖国家一体化的概念，但还处在初步探讨阶段，还未具备“一带一路”倡议下的设施联通的规模和高度。贸易畅通层面，2016年俄罗斯、印度、巴西、南非四国与中国的贸易合作降幅明显，一方面与全球经济背景和各国内部经济情况有关，另一方面也说明金砖国家作为整体不是“一带一路”贸易畅通的最主要方向。资金融通层面，金砖国家新开发银行作为主要的融资和资金储备机构，力量比较单薄，还需与亚投行、丝路基金、国际货币基金组织等紧密合作。民心相通层面，金砖合作机制内的交流丰富多样，但是大都没有机制化的保障措施，可持续性受到挑战。

（四）金砖国家作为整体与“一带一路”建设的合作还有待加强

金砖合作机制作为一个整体并没有同“一带一路”倡议签署合作文件或者合作备忘录，也没有联合发表在“一带一路”框架下进行合作或者其他关于参与建设“一带一路”的认知等。尽管习近平主席在近期召开的金砖国家领导人第十一次会晤讲话中积极宣介“一带一路”建设，但成果文件中并没有体现出共建“一带一路”的相关表述。因此，与联合国安理会、上合组织、亚信机制等国际组织或者合作机制相比，金砖合作机制对“一带一路”的认识和参与程度都不够深入。

（五）合作经验有待丰富

金砖合作机制虽然已经具备了参与全球经济治理的意愿、能力和行动力等基本条件，并开始注重成员间全面的战略合作，但是合作机制没有充足的合作经验和成功的治理全球问题的合作案例可循。“一带一路”倡议是中国提出的参与全球治理的“中国方案”，并已经受到高度关注、获得广泛共识，两者若能互为平台、协同发展，将会是新兴经济体推动全球治理秩序向更公平合理的方向迈进的重要力量，但是由于金砖合作机制对“一带一路”倡议的认知和参与不足，使得两者的协同效应减弱。“一带一路”倡议也没有制定与金砖合作机制协同发展的战略规划。另外，金砖合作机制和“一带一路”建设都主要是发展中国家主导的合作机制，而现行全球治理规则多由发达国家掌握话语权，国际体系等级化依然明显，金砖国家等发展中国家的发言权严重不足，甚至成为“被边缘化”和“被治理”的利益受损方。因此，不论是金砖合作机制还是“一带一路”倡议都离不开西方主导的国际体系和经济贸易规则，都需要寻求与发达国家和现有的国际组织实现有机的融合和合作[23]。

五、金砖合作机制与“一带一路”建设协同发展的“一型一策”模式

金砖合作机制是能够推动“一带一路”建设的重要力量，“一带一路”建设是金砖国家加强合作、推进发展的重要平台。但是，目前金砖合作机制对“一带一路”建设的贡献度以及“一带一路”建设对金砖合作机制的利用率都处在较低水平。因此，本文探讨“一型一策”模式在金砖合作机制共建“一带一路”中的具体应用。“一型一策”模式是针对不同类型的国际组织和合作机制参与共建“一带一路”的针对性强、具体而细致的对策建议，就金砖合作机制参与共建“一带一路”而言，应从高层沟通、经济合作、基础设施建设、合作机制建设和民心相通等具体实施层面着手来思考两者的合作模式，促使两者协同效应的最大化。

（一）强化高层沟通，为合作提供最有力保障

一是重视协同效应。中国是金砖合作机制最重要的成员国，也是“一带一路”倡议的提出者。中国应该把握时机，在“一带一路”国际合作高峰论坛和金砖国家领导人会晤等多种国内和国际场合重视和强调“一带一路”建设和金砖合作机制的协同效应。如，2012年十八大报告有关中国对外政策部分，将金砖国家组织作为未来数年应予突出关注和政策投入的四大国际多边组织之一[24]。二是促成项目的落地。金砖国家领导人会晤可以借鉴“一带一路”国际合作高峰论坛的经验，促使在领导人会晤期间签订更多的合作协议、谅解备忘录和合作项目；通过具体机构对项目实施情况的跟进、评估和协调，促成具体合作项目的落地；利用媒体舆论对成功的合作案例进行宣传。三是推进专门机构的设立。国际组织总部落户中国有利于提升中国的国际影响力和国际化程度，并带动城市乃至周边区域的经济发展。目前除了上合组织、世界旅游城市联合会、金砖国家新开发银行、博鳌亚洲论坛、亚投行以外，在中国落户的国际组织总部不多。中国可以积极推动金砖合作机制秘书处或金砖合作机制的其他专门机构在华设立总部。

（二）加强经济合作，推动全球经济治理变革

经济合作是金砖国家合作的基础和重中之重。目前，“一带一路”对外资本投入力度很大，除中国以外的其余四国恰恰都处于发展急需资本的状态，在贸易保护主义盛行、中美贸易摩擦升级的背景下，中国可以此为契机进一步扩大与金砖国家的合作空间。强化与“一带一路”建设的合作也符合金砖合作机制的需求。金砖国家在改革全球经济治理机制方面有着深厚而广泛的共同利益，但是金砖合作机制对变革全球经济治理的影响力大小取决于金砖国家之间的合作。只有金砖国家取得内部协调与合作，才能谈得上在全球经济治理机制中尽可能发挥作用。中国是金砖国家中经济体量最大、经济增长最稳定又同时是其他四国最大贸易伙伴的国家，因此金砖合作机制参与“一带一路”建设有助于加深金砖国家间的经济相互依赖，进一步增强金砖合作机制的影响力。俄罗斯财经大学副校长特米德里·索罗金表示，金砖国家的使命之一就是推动全球经济治理体系变革。“一带一路”倡议是金砖国家共同参与推动实现地缘政治、经济变革的路径[25]。

（三）完善基础设施建设，增强成员国之间的连通性

基础设施的互联互通既是“一带一路”建设的优先领域，也是金砖国家之间合作的主要领域之一，金砖国家领导人第十次会晤专门强调了推动非洲基础设施互联互通的重要性。亚投行和金砖国家新开发银行都是基础设施建设的融资机构，在解决基础设施融资赤字方面有共同的合作目标和巨大的合作空间，因此两个银行可探讨协作建立专门面向金砖国家的基础设施投资基金。“金砖”概念的首创者美国高盛公司首席经济学家吉姆·奥尼尔认为中国在金砖合作机制中处于绝对的核心地位。金砖国家新开发银行和亚投行是中国承担更大国际责任前实施治理能力的“低成本的选项”[26]。中国作为“一带一路”倡议的提出者，可以考虑利用自身的主导权使金砖国家新开发银行、亚投行和丝路基金在基建立项、资金使用上对积极参与“一带一路”建设的金砖国家给予优惠政策。

（四）健全合作机制，全面保障合作效果

一是完善相关规则。如确立金砖合作机制和“一带一路”建设的章程、行动规则、工作计划、成立秘书处规则、成立专职机构的规则等，通过规则的制定来推动共识转化为新机制。二是明确相关制度。建立专门的评级机构，或者运用智库、高校等第三方评估机构来对金砖合作机制、“一带一路”建设以及两者的合作的全过程进行量化评估，明确合作的效果。按照贡献有奖、违规受罚的原则设立激励和问责制度。三是建立合作的数据库。建立金砖合作机制和“一带一路”建设协同发展在政策、设施、贸易、资金、人文等各个领域的数据库和项目库，积极宣传两者之间的合作效果。

（五）推动全领域交流，夯实民心相通的社会根基

一是巩固既有的教育、学术等交流平台。巩固金砖国家大学、图书馆、美术馆、生物医学等各领域的联盟，充分挖掘和发挥这些联盟的潜力，由点到线，由线到面，全面带动金砖国家在各领域的交往，为推动“一带一路”建设提供良好的社会环境。二是加强新闻媒体之间的合作。中国、俄罗斯、印度和南非都是“一带一路”新闻合作联盟成员，俄罗斯和南非还与中国签订了共建“一带一路”合作文件。因此，金砖国家可以在“一带一路”新闻合作联盟这一既有平台和框架下，加强彼此之间的交流和合作。三是打造“文化+”旅游游览专线。据统计，新兴经济体入境旅游人次规模在全球占比逐渐上升，接近50%。金砖国家旅游总人次和旅游收入在新兴经济体中的占比近五年均处在稳定水平，约为70%和52%。其中，中国、印度、巴西和俄罗斯进入了旅游总收入排名前20的国家行列。在新兴经济体中，金砖五国总人次和总收入占比较高，分别为79.7%和61.3%[27]。由此可见，金砖国家有旺盛的旅游需求，可以按照“文化＋旅游”的思路，打造金砖国家内部的旅游专线，在增进人员交往的同时，带动文化的交流和传播，促进成员国之间的民心相通。