村民自治背景下的村级后备干部队伍建设

黄 杰, 王中华

(安徽大学 社会与政治学院, 安徽 合肥 230601)

习近平总书记在党的十九大报告中指出,“要建设高素质专业化干部队伍……大力发现储备年轻干部,注重在基层一线和困难艰苦的地方培养锻炼年轻干部,源源不断选拔使用经过实践考验的优秀年轻干部。”[1]基层干部是农村建设的“领头羊”,是农民的主心骨。2018年中央1号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出:“深化村民自治实践。坚持自治为基,加强农村群众性自治组织建设,健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”[2]村民自治制度在解决农村复杂的政治、经济及社会建设方面都发挥了巨大的作用。但是随着工业化城镇化的发展,农村青壮年劳动力大量流出,农村空心化程度不断加深,村民自治制度缺少参与主体与优秀的管理人员,因此加强村级后备干部队伍建设也是为了确保村民自治制度能够有序的运行。本文结合安徽各地村级后备干部队伍的现状,对其存在的问题进行分析并提出完善的措施,为今后加强农村后备干部队伍建设提出相关对策建议。

一、 加强村级后备干部建设的必要性

墨子说:“夫尚贤者,政之本也”[3]。很早以前墨子的尚贤思想就意识到选拔优秀人才对于国家建设的重要性。村民自治背景下的农村基层民主建设更需要年轻优秀的村级后备干部作为支撑,村级后备干部作为未来农村建设重要的领头者,作为党和国家联系人民群众的桥梁发挥着至关重要的作用。

1. 解决村级后备干部队伍断层的需要

近年来随着改革开放的不断深入,我国的经济发展迅猛。学者麻渝生认为制约村民自治制度发展的主要原因是:“农村精英的流失,城乡二元结构体制造成农村劳动力价值低于城市的状况,大量人才外流是不可避免的。”[4]这不仅仅是造成农村空心化问题的主要原因,更是对村民自治制度的一个重大挑战。村级干部队伍存在年龄结构老化、性别比例失衡、后备干部来源不足等问题,因此党和国家迫切需要加强村级后备干部队伍建设,为其注入新的血液,优化干部队伍结构,储备更多年轻的优秀人才,创新培养方式,达到“备而有用”。

2. 提升村级后备干部领导能力的必然要求

农村基层干部存在文化程度偏低、思想观念陈旧、领导水平不高的情况,一定程度上影响了基层党组织的战斗力。另外,农村基层年长的老干部在遇到问题时往往持主观主义和经验主义,分析问题缺乏系统性和客观性,接受新鲜事物的能力不足。目前,农村生活方式发生了巨大的变化,人们的思想观念和认知水平也有了提高,民主意识更加强烈,新形势下农村的发展对基层干部队伍的管理能力是一个巨大的挑战。目前处在全面建成小康社会的决胜期,十九大报告指出要坚持农业农村优先发展实施乡村振兴战略,在这种形势下农村基层组织迫切需要培养和选拔一批思想素质高、领导能力强的村级后备干部,来引导农村不断向前发展。这些农村基层干部要带领群众发家致富,推动农村经济发展,缩小城乡二元差别;缓解矛盾,维护农村社会的稳定,推动村民自治制度的发展完善,促进基层民主政治法制化、民主化和规范化。

二、 村级后备干部队伍建设的一些做法

为了贯彻落实党的后备干部制度,提高干部队伍的整体素质,各个地方政府党委结合本地实际,制定了各具特色的后备干部队伍建设的机制和方法。“广大农村地区在中央政策的指导与规范下,积极探索,狠抓落实,对农村后备干部队伍建设做了许多有益的探索,创造出不少的新经验、新方法、新思路,取得了一定的成效,为培养与选拔一大批优秀年轻干部做出了独特的贡献。”[5]通过对安徽省阜阳市颍泉区、枞阳县、全椒县、凤阳县等地区的实地走访和文献梳理,下面对这些地区的村级干部队伍建设情况作一介绍。

1. 选拔程序规范化

村级后备干部的选拔程序越来越规范化和科学化,选拔的人员结构进一步得到优化。阜阳市颍泉区公开招聘村级干部的条件就有年龄在40周岁以下,大专及以上学历,退伍军人年龄放宽到45周岁,高中及以上学历等年龄学历的要求。枞阳县通过“双推双考”公选后备干部。通过党员代表推荐、村民代表推荐,对基层党建业务知识和电脑操作业务知识进行考试;通过党组织进行考察等方式进行公选,由乡镇党委负责组织、纪检部门全程参与,严格把关人选资格。全椒县推行村级后备干部“预任制”,安排村级后备干部到村跟班学习,提前上岗锻炼。每个村(社区)至少确定2名后备干部,规范选拔程序,做到公平、公正和公开。凤阳县采取组织推荐,通过因岗选人的方式优化村级干部队伍。根据不同的村情、不同岗位用人需求的标准进行摸排,着重选拔年轻村干部。

2. 落实培养措施

村级后备干部的培养方式逐渐趋向于注重实践锻炼,增加基层工作经验,提高工作能力。阜阳市颍泉区对入选的后备干部安排驻村见习,实行见习前要先培训后上岗;见习结束后,经考核合格,由镇、村两级共同培养管理。岗位聘任的期限一般为3年,每年进行1次考核。

枞阳县实行“双岗双联”的培养措施。一方面实行乡镇和村“双重管理”机制,乡镇通过试用期和年度考核相结合,对公选后备干部进行动态管理,试用期3个月,聘期1年,期满考核合格,双方自愿续签劳动合同,村里将他们纳入村干部考勤、考绩等日常管理。另一方面实行乡镇、村“双重联系”制度,每名后备干部均由1名乡镇领导、1名村干部进行“传帮带”,工作上进行指导,生活上给予关心。

全椒县注重加强对“预任”后备干部的培训教育、结对指导和实践培养,邀请全省优秀的村党组织书记现身说法,通过理论与实践相结合的方式,提高后备干部对农村治理的工作能力。凤阳县镇党委实行村级党的书记与后备干部结对帮扶,对后备干部培养管理工作负主要责任,并列入年度党建考核重要内容,同时重视后备干部队伍的学历和能力提升。

3. 保障岗位待遇

在薪资待遇上,阜阳市颍泉区的村后备干部在聘用期间,享受村(社区)“两委”副职同等待遇,并办理城镇职工养老保险及意外险等。枞阳县通过“乡聘村用”对纳入村级后备干部库人员的经济待遇比照“两委”一般成员标准,经费来源按照村干部待遇解决渠道执行。全椒县参照“两委”副职报酬标准,发放村级后备干部误工补助,从村集体经济收入中支出,村集体经济薄弱的,由财政补足或全额承担。凤阳县村级后备干部人员参与“两委”工作分工,待遇比照村副职执行。

通过对安徽省枞阳县、全椒县、凤阳县的实地走访,了解了村民自治的一些实际情况,也看出了其中存在的一些问题。在薪资方面,国家虽出台了关于调整村干部补贴的通知,但实际了解的情况是村小组组长每年最多是1 000多元的补贴,并且担任村小组组长的都是年纪偏大一点、没有生计困扰的老年人。据村干部叙述,一些符合条件作为后备干部的中年人,根本不愿意担任村小组组长,因为对于农村青壮年来说这些收入确实不足以维持生计。在办公条件方面,有些村部的硬件设施很齐全,电脑等办公设备一应俱全,但能熟练操作的干部却很少;有些干部对智能手机的使用不熟悉,在查找资料的时候,只有年轻的干部可以操作。通过对参加“三支一扶” (大学生在毕业后到农村基层从事支农、支教、支医和扶贫工作)的大学生村官和经考试入选的后备年轻干部进行的初步访谈,他们的回答大都是为以后的公务员考试作准备,并有自己的职业规划,真想留在村内继续发展的人员不是很多。由上可见,不论是硬件条件还是软件条件,农村基层干部整体的队伍建设还有待加强,后备干部的来源和如何引入年轻干部还是值得进一步考虑的问题。

三、 村级后备干部队伍建设存在的问题

农村人口的大量外流,造成农村人才紧缺,这是村民自治中呈现出的主要问题。很多农村在选举时出现无人可选,甚至出现有的候选人并不愿意参选的尴尬局面,这是目前农村自治中普遍存在的问题。近几年村级后备干部队伍建设虽取得了一定的成效,但农村基层干部队伍的整体实力仍很薄弱;找到后备干部队伍建设中存在的问题,提升基层干部队伍整体的能力,是加快推进农业现代化,实施乡村振兴战略的关键。目前,我国大部分农村地区,对年轻人才缺乏吸引力。以上问题,对农村基层干部队伍的建设也造成了一定的影响,概括起来说有4个方面。

1. 后备干部来源不足

后备干部队伍结构不合理。①年龄结构老年化。在对枞阳县实地走访时了解到,村干部的年龄层次在41～50岁的占比为36.2%,51岁以上的占比为52.9%,40岁以下的占比仅为10.9%。村干部的年龄结构不够合理,呈现老龄化的特点,急需培养年轻的后备人才来优化队伍结构。②性别比例失衡。枞阳县农村基层干部男性70.6%,女性29.4%,女性工作者偏少,不利于各项工作协调开展。新农村的发展使得农村逐渐向城市社区融合,将会有各种复杂的问题产生,有些问题如果有女性干部出面协商会比较有优势。

2. 后备干部选拔与培养方式单一

农村后备干部的选拔是农村后备干部队伍建设的首要环节,需要从源头上严格把关。目前,我国农村各地区后备干部队伍选拔机制已经采取多措并举的方式,广招人才,确实有了明显的成效。但选拔的方式还是很单一的,在选拔中的一些条条框框限制了后备干部的人数,比如非党员不要,不考虑女性等。

农村的后备干部培养只是流于形式,一些复杂的工作还是由村书记来完成,很大程度上后备干部都在从事资料整理、会议记录等文书方面的工作,缺少和村民打交道的实践经验。实践出真知,年轻的干部只有在实践中锻炼,才能在今后面对农村复杂环境与突发事件时不会手足无措,有独当一面的能力。而在实际调查中,村干部对这些年轻干部的培养方式是很模糊的,缺少统一的干部培养体系,除了传统的学习培训之外,基本没有其他长效的、多渠道的教育管理模式,使得村级后备干部的培养实效性不强,储备干部的作用没有得到最大的发挥。

3. 后备干部物质激励不足,流动性强

在访谈中发现,大部分年轻的后备干部根本没有打算扎根基层,他们并不想当村书记或村委员,他们自身的职业规划大多都是考公务员或者事业单位,担任村级后备干部只是一个过渡阶段,更多是想以此作为基础,寻求更好的发展。新农村建设后,农村干部的待遇虽然逐渐提高,办公环境有了明显的改善,但与上级机关事业单位相比,还存在较大差距,另外后备干部的待遇总体而言还是比较低的。农村本地的年轻人大多都会选择外出务工来提高生活水平,村级干部的工资待遇很难吸引他们留在本地生活与工作。

4. 后备干部的基层治理能力不足

村民自治制度在经济、政治、社会、文化、生态方面有着广大的自治空间和丰富的自治内容,基层后备干部在治理农村社会问题中发挥着不可替代的作用。据调查数据显示,枞阳县村级干部本科学历占比为1.0%,大专学历占比为15.2%,高中学历占比为51.1%,初中及以下学历占32.7%。不完善的知识结构和低学历使他们缺少村民自治的理论知识。村民自治的重点是农村基层群众自治,群众是农村公共事务参与的主体,村级组织是群众和政府之间的桥梁。后备干部作为其中的组织者、参与者和协调者,如何充分发挥村民自治的优势进行资源的分配、整合及利用,给更多的群众带来生活上的便利,这都需要后备干部对村民自治制度整个流程和相关的规章制度进行了解,充分实现群众的自我管理、自我教育、自我服务,发挥村民自治的核心价值,促进社会主义新农村的建设。

四、 村级后备干部队伍建设的优化策略

寻找村民自治背景下优化村级后备干部队伍建设的途径,组织协调好政府和群众之间的关系,确保农村公共事务有序运转,是发展基层民主、促进村民自主参与的关键。村民自治实现的体系有很大的包容性、灵活性和适应性,充满强大的活力,满足了全国各地不同地区乡村治理复杂性的需要。这就必然要求尽快建立一支强有力的后备干部队伍,源源不断地为农村建设输送人才,保证农村基层干部队伍后继有人。优化村级后备干部队伍建设是一项长期而复杂的工程,必须从后备干部队伍的选拔、培养、管理任用等方面综合考虑,这样才能形成一整套完备的后备干部任用体系,为村民自治的发展提供强大的内在驱动力。

1. 优化后备干部选拔机制

(1) 建立公开透明的选拔机制。让群众作为选拔过程中的参与者和监督者,提高政治认同感,改变群众对政治漠不关心的态度,从为民办事的角度选拔出真正令群众满意的后备人员。“在社会的所有部分,对每个具有相似动机和禀赋的人来说,都应有大致平等的教育和成功前景,那些具有同等能力和志向的人的期望,不应受到他们出身的影响”[6]。也就是说,对于选举到社会管理层的成员来说,只要出于为人民谋福利的动机,不能因为他的学历而将其拒之门外,在机会面前人人平等。我国有些农村地区宗族势力比较强大,村民也反映过在选举过程中出现的不规范和不公平竞争。因此,要进一步规范农村内部的选举机制,保证村民之间平等竞争,使真正有能力的人进入农村管理层。

(2) 拓宽选拔人才渠道。村级后备干部的选拔渠道不仅可以借鉴大学生村官的公开选拔模式吸引优秀的年轻人才,还可以从农村致富能手和工人当中甄选人才。他们有着丰富的实践经验而且工作比较稳定,可以和大学生有很好的互补性。但因为这些人学历层次不高,可以适当放宽条件,但在招录过程中同样要坚持严格的选拔程序,不能弄虚作假,坚持公平公正。

2. 完善后备干部培养机制

“为了切实提高村级后备干部的履职能力,增强他们应对困难、化解矛盾的能力,强化他们今后作为农村带头人的职责和义务,应把教育培训作为重要抓手和有效途径。”[7]①加强教育培训。培训的内容要有实用性和针对性,要和今后的农村基层工作联系起来,侧重点和方向要把握好,注重培养后备干部解决问题的实际能力。培训的方式要具有灵活性,可以请相关学者利用座谈会的形式给后备干部普及最前沿的专业知识,也可以通过远程教育提高后备干部的思想文化素质。②实行后备干部“一对一”轮岗学习的培养模式。村干部每人负责1名后备干部手把手教学的培养方式,了解后备干部的特点与长处,适当的安排工作任务,在实践中积累经验。不断了解各个部门的实际情况,以便日后顺利进入角色。建立“双向交流”机制。村干部缺少先进的理论知识,后备干部缺少实践经验,二者可以相互交流,共同进步。在后备干部学习农村基层管理经验的同时,村干部也从新人身上学习到现代化的理论知识。

3. 健全后备干部队伍激励机制

建立健全的后备干部队伍激励机制,能有效地解决后备干部来源不足的问题,吸引和留住更多的人才,提高工作的积极性,这有利于新农村的建设。激励机制一般分为物质激励和精神激励两种。

自古以来,人们从事的每一项社会活动,都带有很明确的目的性,实质上都是一种谋求利益的活动。美国心理学家和行为学家马斯洛把人的需要分为生理、安全、情感和归属、尊重和自我实现5个方面的需求。人的需求就像阶梯一样从低到高,逐级递升。对村级后备干部而言本来就处于落后的环境及薪资待遇不足的境地,一味的精神激励可能没有什么吸引力,实实在在的物质激励将更有利于激发后备干部工作的动力。“中央、省、市县可合理适当加大对贫困乡镇的财政转移支付力度,缩小农村基层干部与县直机关干部之间的工资福利待遇。”[8]当地政府部门可以根据自身的经济状况,根据绩效考核制度,在日常工作中,对后备干部给予相应的物质激励,同时要保障物质激励的公开透明。

很多年轻的后备干部一般都不是本地人,对将要工作和生活的环境都很陌生,如果村级干部对这些选拔上来的年轻干部从情感上多关心爱护、精神上多鼓励支持,将有利于激发他们的内在潜力和工作热情。

4. 提高村级后备干部的治理能力

村民自治制度应运时代而生,自实施以来基本的精髓和法律要求没有太大变化。但随着农村社会改革的不断推进,村民自治制度也出现了很多问题,在一定程度上阻碍了基层民主政治的发展。村民自治制度中最关键的环节是民主选举,在实际运行中也出现了很多违规现象,因此规范村民自治制度的运作流程,完善村民自治制度组织建设,建立有效的民主监督机制,是改善农村政治环境与推进基层民主建设的有效方法。

村级干部作为政府和农民之间的“传声筒”,要做好上达民意下达任务的工作。村级干部的管理能力也决定着民主意识的普及程度、民主决策及民主监督的实效性。在商议村级公共事务时,如果村级干部能够带动群众集思广益、搜集民情,制定最优的决策规划,这才体现了民主决策的有效实施形式。村级干部要引导群众从思想上改变政治淡漠的态度,在行为上积极配合村级干部组织的活动,真正体现村民自治中民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的核心内涵。

五、 小 结

“村民自治是我国农民的伟大创举,自创立以来在解决农村混乱局面、促进农业生产发展、维持农村政治生活方面发挥了巨大作用。”[9]目前,农村大多数地区都面临着共同的问题,即人才流失现象很严重。我国农村发展进入一个新的阶段,需要不断提升村级干部管理能力和领导能力,因此如何留住农村现有人才、发掘优秀人才是新农村建设的关键所在。

本文是对安徽省部分农村地区进行实地走访和调研了解的村民自治背景下农村后备干部队伍建设的现状及问题。虽然部分地区已经采取了积极的应对措施,但农村地区面临的问题相对复杂,加之农村经济较为落后,农民的民主意识还有待提高,一时也很难找到一步到位的解决方式,还需要不断地探索与尝试。