沈阳市先进制造业政策的支持力度问题

杜宝贵, 霍宁心

(东北大学 文法学院, 辽宁 沈阳 110819)

先进制造业在全球范围内已经成为制造业竞争最为激烈的领域,也是发达国家控制国际分工体系的战略制高点[1]。作为传统老工业基地,大力发展先进制造业是沈阳产业转型升级的重要途径,沈阳市应该在“五中生有”和“有中生新”两个方面做足文章,既应加大对于新技术与模式、新产业或业态的支持力度,打造全新的先进制造业引擎,同时要做到传统制造业高端化和智能化改造并重。从产业政策制定、执行、效果评估等环节加大政策支持力度,有助于加速推动沈阳市先进制造业体系的形成。

一、 沈阳市先进制造业政策实施现状

根据沈阳市政府门户网站公布的政策文件信息,除了《中国(辽宁)自贸试验区沈阳片区促进先进制造业发展的若干政策》,截至目前并没有专门针对先进制造业发展的市级政策文件,振兴经济发展的综合性政策主要有《沈阳市振兴实体经济若干政策措施》《沈阳市推进工业供给侧结构性改革实施方案(2017—2020年)》《关于促进产业转型升级三年行动计划》等。

1. 近三年主要政策概览

(1) 产业结构政策:旨在为产业发展确立目标并加以调控。

① 《沈阳市制造业智能升级三年行动计划(2016—2018年)》(2015年12月15日);

② 《沈阳市人民政府关于进一步壮大战略性新兴产业的实施意见》(2016年7月7日);

③ 《沈阳市“中国制造2025”实施方案》(2017年3月12日);

④ 《沈阳市推进工业供给侧结构性改革实施方案(2017—2020年)》(2017年12月30日);

⑤ 《沈阳市引导企业上云实施方案》(2018年9月17日)。

(2) 主导产业政策:为区域主导产业发展提供可行性条例。

① 《沈阳市人民政府办公厅关于支持沈阳机床集团i5战略计划的实施意见》(2016年5月31日);

② 《沈阳市人民政府关于支持中德(沈阳)高端装备制造产业园建设下放一批行政职权的决定》(2016年6月6日);

③ 《沈阳市人民政府关于中德(沈阳)高端装备制造产业园“零收费”实施方案》(2016年6月6日);

④ 《沈阳市人民政府关于加快推进IC装备及相关产业发展的实施意见》(2017年12月27日)。

2. 政策实施效果

上述先进制造产业相关政策的实施,有力地推动了沈阳市相关行业总量快速增长,先进制造业实现了快速发展。继2016年成为“中国制造 2025”试点示范城市之后,沈阳随即于2017年获批成为国家首批产业转型升级示范区。2017年各项统计数字表明,沈阳市传统制造业转型形势向好,机器人等新兴制造业发展较快,铁西装备制造和沈北农产品深精加工及生物制药等产业集群效应初现,科技创新及成果转化能力提升,沈阳机床等重点支持企业发展迅速。

尽管已经取得了以上成绩,沈阳制造业仍然存在整体发展速度不够快、产业链不够完善、集聚效应不够显著等问题。例如,IC装备从设计、封装、制造到材料、设备的完整产业链相较北京、上海、合肥等城市还存在很大差距;机器人产业规模相对较小,与上海、广东等地相比,仅为其1/3左右;轻重工业失衡,大型骨干企业中的重工业比重超过60%,大型国有企业产业链还较为封闭,尚未形成开放的竞争性配套体系;传统产业体量明显大于新兴产业,高端装备制造业主营业务收入只占全市工业的23%[2],新兴产业占比不足5%等。

根据2018年6月赛迪顾问股份有限公司发布的“先进制造业竞争力TOP20城市”,从综合产业引领性、技术先进性、模式创新性三个维度考量,沈阳市未能进入榜单。

二、 削弱政策支持力度的因素

1. 超前思维和意识不足,政策设计和出台相对滞后

2017年末以来,《国务院关于深化“互联网+先进制造业”发展工业互联网的指导意见》、工信部《工业互联网发展行动计划(2018—2020年)》等密集发布,浙江、上海、广东、江苏、山东、福建、江西、河北、河南等省份也已先后发布“互联网+先进制造业发展工业互联网”和“企业上云”的指导意见。辽宁省在2016年就已编制了《辽宁省工业互联网发展行动计划》,成立了辽宁省工业互联网产业联盟[3],而沈阳市仅在2018年5月20日发布的《沈阳市国家大数据综合试验区建设三年行动计划(2018—2020年)》中提出“发展工业互联网,推动传统产业转型升级”,配套措施或解读并没有及时跟进。直至2018年9月17日才出台《沈阳市引导企业上云实施方案》,提出了企业上云的总体目标、任务和资金补贴的方案[4],但距离2017年3月发布《沈阳市“中国制造2025”实施方案》已过去了18个月。整体而言,在先进制造业发展政策的设计和发布上,显然仍存在着前瞻性、指导性、可操作性不足的问题。

2. 政策宣传的广度和深度不够,企业的政策红利获得感低

(1) 发布期的宣传方式和渠道较为传统,企业对政策了解不透。调研显示,先进制造龙头企业、大型企业往往是政府部门关注和宣传、落实政策的重点,而占比较大的中小企业普遍政策敏感性较弱、获知政策的渠道有限,因此对政策了解和享受得不够全面充分,对申请并最终能够获得政府补贴、奖励、融资等政策红利信心不足,企业“获得感”与政策目标之间存在差距。

(2) 落实过程和效果的跟踪宣传不到位, 影响了公众和企业对政策贯彻情况的掌握和支持度。 沈阳市基本由政府内部掌握政策执行效果的数据、总结、评估报告等, 公众对政策和政府部门执行的公正性和透明度易产生质疑。 按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推进政务公开工作的意见》, 政务工作要做到决策、执行、管理、服务、结果“五公开”[5]。 全国很多地区早已实现政务“五公开”, 而沈阳市各项政策的落实情况和效果大多通过《沈阳日报》进行宣传, 门户网站“中国沈阳政府网”的多数公开内容也来源于《沈阳日报》, 没有设立“五公开”栏目。 公众只能通过新闻了解具有代表性的数字、案例, 无法获知政策措施的整体落实情况、效果与预期目标是否相符。

3. 操作流程及服务指导缺乏整合,政策传递效率较低

沈阳市现行先进制造业政策中,有些仍为宏观指导性意见,如加快推进IC装备产业发展、壮大战略性新兴产业和制造业智能升级计划等,缺乏相应执行与操作条款;而像“中国制造2025”实施方案等政策的目标和推进路径明确,但具体落实环节、操作流程由多个部门负责,部分部门始终没有具体解读,企业无法形成完整清晰的发展思路,感受不到整合简化的政务服务,降低了对政策的综合解读和利用率。

4. 产业扶持资金的专业化管理和市场化运作不足,弱化了激励和引导效应

无论是补助补贴性质的奖金,还是融资担保性质的引导资金,其政策目标都是突破企业资金短缺瓶颈[6]。但受政府财力、资金管理运作模式等多种因素影响,沈阳市产业扶持资金的激励效应并不理想,主要表现为:第一,奖补资金规模较小,惠及面有限,吸引力和激励性不足。多采取事后一次性补助或奖励的方式,往往是企业已度过难关、取得成效才可以申请,而且从立项到投放的周期长,扶持范围和力度不足。第二,产业引导资金的市场运作机制不健全,对民间资本的吸引力不足。投资基金是高度市场化的金融工具,但是政府主导的产业资金在募集阶段都存在政府部门希望以少量资金主导募资过程的现象[7],造成民间资本出资比重大却无法有效参与治理,因此参与意愿不强,弱化了产业扶持资金的财政杠杆放大效应。

5. 对中小型制造企业协同合作的激励政策可操作性不强,缺乏产业联盟形成和优势发挥的制度环境

沈阳市现行的先进制造产业政策中,对骨干企业、龙头企业的支持较为明确细致,而对中小型制造企业的激励政策则偏重指导性,在创新研发、产业链形成、市场合作、技术标准制定等方面缺乏具有可操作性的实施意见和细则。中小型制造企业依靠自身意愿和能力难以实现资源互补、降低研发和市场开拓成本。

6. 监督与评估的长效机制不健全,影响政策执行的实效性和可信度

一是缺乏具有操作性和可持续性的跟踪反馈制度。政策制定部门无法及时获知政策执行情况和企业的反馈,影响政策实效性。二是缺乏过程监管和实施效果的外部监督机制。目前沈阳市先进制造业相关政策的执行情况完全由政府内部监督,缺乏政策实施效果的第三方评估,易造成“政府失灵”,不利于纠正政策制定者和执行者认识上的误区和行动上的阻扰,弱化了政策的可信度和政府的公信力[8]。

三、 加大沈阳市先进制造业政策力度的建议

1. 培育互联网思维,加快前瞻性政策的设计出台

(1) 对沈阳市政策制定和执行部门进行“互联网+”的强化培训,从上至下革新思维。互联网时代的制造业不再以生产为核心并遵循研发-生产-推广-销售-售后的产业链模式,而是从终端消费者出发,围绕中心节点企业以扁平化的网络配置模式重塑,各环节可同时推进而不再以产业链方式循环进行[9]。因此必须从突破政策制定者的思维入手,以“互联网+”思维制定和落实沈阳市先进制造业政策,进一步推进“互联网+”先进制造业的政策措施,不仅要加快促进产业链模式变化带来的技术创新及应用,更要前瞻性地鼓励制造业与金融、科技、商务等领域和业态相互融合的边缘创新。

(2) 在先进制造业政策中要体现抢位布局的战略,重塑沈阳市产业竞争力。互联网新经济时代,第一个产品往往会定义行业的标准,因此注重工匠精神、走专业化道路的单项冠军企业将会是制造业发展的大趋势。

沈阳市必须在此进程中加快步伐,形成先进制造业创新的完备政策,前瞻性地进行战略布局,依靠并行培育、推进龙头企业及单项冠军企业发展来快速形成优势产业竞争力。在先进装备智能制造、电子信息等已具有一定优势的产业集群中发展大型龙头企业和迅速成长的独角兽企业。在农产品精深加工、高性能医疗器械等具备巨大发展潜力的产业集群中则突出单项冠军企业的培育,目标是打造一批该类企业,以便其在特定细分领域潜心专注技术和生产。在实现市场领先、引领领域发展后,再依托其引导更多区域内相关专业化公司共同发展,以集群式优势引领行业,带领沈阳制造走向国内乃至世界尖端,提升沈阳市制造业核心竞争力,实现高质量发展。

2. 运用大数据技术,优化政策宣传方式和效果

(1) 明确唯一官方权威宣传载体。借鉴上海等城市的做法,构建“一网通办”平台。依托沈阳市官方网站中最具权威性和影响力的“中国沈阳政府网”,通过数据挖掘技术,将此网站及散布于其他政府部门及各类官方公共服务平台的政策、项目等信息进行整合,构建成全市联通面向社会的“规范性文件数据库”,使企业登录一个权威网站即可实现完整的政策及项目申报的“一库查询”“一网通办”功能。

(2) 融合大数据技术,全过程宣传政策及效果。第一,通过大数据技术的信息挖掘能力整合企业信息库,并基于规模、行业等进行智能分类,利用手机、社交软件等现代通讯方式,分门别类地向先进制造企业及时推送相关政策、解读细则及各类展会、博览会信息。第二,在工业互联网时代为企业搭建信息共享的创新协作平台,为企业提供与政策相关的数据资源。可通过购买第三方服务的方式提升数据价值和信息挖掘的效率,挖掘有助于支撑企业管理者作出正确创新决策的数据,包括行业数据、产品和客户数据、专利数据、科学文献等。第三,完善政务工作“决策、执行、管理、服务、结果”五公开,运用以上技术和渠道,对政策实施的全过程进行系统公开宣传,增强企业和公众对良好营商环境和发展前景的信心。

3. 健全“用户导向”的政策落实机制,完善操作流程和服务指导

(1) 加强政府部门执行力。组织政策制定和执行部门的内部学习,确保吃透上级和本级政策精神,熟练掌握各项政策内容和项目申报操作,使每一名业务人员都能在面对企业时做到“马上办”。

(2) 制定重点联系企业动态目录,建立政府人员驻企办公制度。结合沈阳市先进制造业发展实际和战略布局,在装备制造、汽车及零部件、航空装备等重点发展领域动态确定企业联络名录,借鉴其他省市“驻企秘书”“六员(政策宣传员、企业调查员、困难分析员、问题协调员、发展指导员、基层学习员)工作法”等做法[10],定期联络走访、随时服务,特别是为企业争取国家和省市各级项目和重点研发计划的支持,协助企业选择项目,与各部门沟通协调,解决项目在申报过程中存在的问题,提高项目包装的针对性和力度,提高申报成功率。为达到切实效果,应建立合理的考核和激励机制与举措,科学评价驻企办公人员的服务过程与绩效。

4. 加强资金激励引导作用,为先进制造企业提供有效、有力的资金保障

(1) 基于制造业企业所需投放奖补资金。改变现有的“一次性”奖补措施,根据先进制造企业创新研发的技术、产品成果等制定标准,进行阶段性补助,既激发企业研发高新技术的动力,也为其不同阶段提供相应资金保障;在市场开拓方面,以增强对企业品牌、专利等产权方面的保护来代替一次性的资金补贴。

(2) 设立先进制造专项资金,引导企业加大投入。每年对专项引导基金重点支持方向进行动态调整,以基金、金融创新类产品、“借转补”等方式支持先进制造业发展,同时提高对企业科研项目资金投入的比例,对产出的显著成果追加资金投入。参照河南省、甘肃省、广东省广州市和深圳市福田区、上海宝山区、苏州市吴中区等出台的促进先进制造业发展的相关政策意见,确定专项资金项目,全力支持先进制造业发展,对工业经营与百强企业、军民融合经营、租赁工业用房、工业投资、技术改造、信息化、智能制造试点示范项目、贷款贴息、特殊项目等进行细化分类,明确支持对象、标准、资金、期限,配套并公布详细的《申请指南》,对所需申报材料的名称、要求等列出确切说明。

(3) 多方面鼓励社会投入。促进金融机构通过融资、并购等多种形式将社会资金引入先进制造领域,拓宽先进制造企业的资金来源;大力发展直接融资,积极推进全市先进制造企业境内外上市融资,加大新三板和区域股权交易市场的建设力度;切实发挥财政资金的引导和撬动作用,加大对产业发展短板与行业发展标准等关键领域的支持力度,建设项目融资信息服务平台[11]。

5. 扩大行业引领政策的实施,建设能够激发产业联盟优势的制度环境

(1) 对全市先进制造企业进行行业划分,在此基础上整合现有政策、制定新的政策。确保传统和新兴产业、大型和中小型企业、国有与民营企业的发展均能得到相应产业政策的指导,享受到政策红利,提高政策的覆盖率和针对性。

(2) 依托产业集群实施产业政策,整体推进和重点支持相结合。创造良好的制度环境,以细则促使各项政策落地,积极发展同行业及跨行业产业联盟,整合相关企业化零为整,以研发共享平台建设、资金补贴等政策鼓励中小企业共享基础设施、联合采购和研发、制定产业技术标准,全面开展资金、技术、科技成果的交换合作,形成产业联盟,快速实现产业及企业自身竞争力的显著提升,推动沈阳市先进制造业的超常规发展。

(3) 大力推动商业模式创新和区域内企业协作配套。鼓励企业与京东、苏宁等大型电商平台合作,拓展产品市场,创新营销模式,建立行业营销联盟。推进产业链整合与协作配套对接活动,通过建立、补强产业链,调整产品结构,保证沈阳市先进制造业上下游企业有机协作、良好合作。政策制定部门要深入研究“一带一路”周边国家需求、区域外大型项目需求,在此基础上制定加快制造业企业“走出去”的政策,促进企业协同发挥产品优势、加强品牌质量建设,扩大产品出口。

6. 完善政策落实长效机制,推进督查与整改的政策融合

(1) 强化政策落地主体责任。针对“庸懒散慢拖”等不作为情况,完善一把手负责制和责任到人制度,坚持跟踪反馈,保证政策落实和效果的传导机制顺畅,切实提高先进制造政策执行力度与效率。

(2) 完善过程监管制度与事后评估制度。一是在过程监管方面依托沈阳市营商环境建设监督局,动态监测政策实施过程中存在的问题与困难,如通过直接召集相关企业,具体政策执行部门回避的方式召开座谈会,查找存在问题,适时对目标任务进行必要调整,持续完善措施。二是加快脚步引入和施用第三方事后评估制度。通过公众、专家和专业评估机构的第三方评估,确保公众参与政策执行过程的权益、政策实施效果评价的客观性,将政府部门整改与社会监督有机结合,增强政策的民主性、科学性和可持续性。