延安时期党规党纪与陕甘宁边区政府的法治实践及其启示

张 小 军

(陕西师范大学 哲学与政府管理学院， 陕西 西安 710119)

研究新时代中国政党建设和法治建设，应该追根溯源，中国共产党在陕甘宁边区的发展阶段，是中国共产党领导革命的关键点和由弱变强的转折时期。延安精神“是党的优良传统和作风的集中体现”[1]。延安时期，党为进一步加强党的建设，在思想建设、组织建设、纪律建设等方面制定了一批重要的党内法规(1)国内有学者将1921—1949年界定为党内法规的“萌芽形成阶段”，关于党内法规的历史沿革，参见李忠《党内法规建设研究》，中国社会科学出版社2015年版，第31—78页。来领导边区政府乃至全国的革命工作，是中国共产党党内法规发展的重要历史阶段，积累了丰富经验，值得认真总结。长期以来，关于陕甘宁边区时期法制与司法研究一直是法学研究的一个热点，与之相比，关于延安时期党内法规的研究和挖掘近年来引起少数学者的重视并产生了一些研究成果，(2)这方面研究成果主要有赵耀宏《延安时期党内法规制度建设的历史经验》，《党建》2017年第2期；张炜达等《延安时期党内法规制度建设及其历史经验》，《西北大学学报》(哲学社会科学版)2017年第5期，不过二者侧重于梳理延安时期党内法规制度建设的内容，并未涉及延安时期党规党纪与边区政府法制工作的关系。然而关于这一时期党内法规与政府法制关系的研究，据笔者考察，几乎无人涉足。

当前政党史研究，大体上有两种范式：一种是“治党”史，主要研究一个政党自身组织建设、组织管理和组织形态演变的历史，即党如何从事党的组织建设、纪律建设等方面的理论和实践，特别是其规范化、制度化的历史，总结经验教训；另一种是“党治”史，主要研究一个政党从事政治运动和政治斗争的历史[2]《序言》2。本文集中挖掘和整理1936—1945年间中国共产党如何依章、依规领导政法工作，如何将其主张贯彻到立法、行政乃至司法工作中，并使之制度化、规范化乃至程序化，在此基础上总结经验以期为新时代中国特色社会主义法治建设提供历史借鉴。

一、 党的施政纲领与陕甘宁边区政府的立法实践

早在苏维埃时期，中央苏区就通过立法、执法、司法等方式把党的纲领、路线、方针和政策融于苏维埃的宪法和法令中，并在实践中不断实现。[3]2441939年4月，陕甘宁边区政府对外公布了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，并在边区政府第一届参议会上通过。它是由中共陕甘宁边区委员会牵头、地方法规起草委员会依据《抗日救国十大纲领》(3)随着中国抗日战争的全面爆发，1937年8月22—25日，中国共产党在洛川召开中央政治局扩大会议，毛泽东提议并通过了《抗日救国十大纲领》。它全面概括了共产党在抗日战争时期的根本政治主张：打倒日本帝国主义、全国军事总动员、改革政治机构、实现抗日的民族团结等，代表了抗战时期全体中国人的意志和愿望，代表了全民族人民的利益，因此成为边区一切宪制和法制的合法性和合理性的依据渊源。，“本着拥护团结、坚持抗战、争取最后战胜日寇的方针，本着三民主义与抗战建国纲领的原则，根据陕甘宁边区的环境与条件”[4]23起草。事实上，它承载着抗日战争时期边区乃至全国抗日根据地宪制和法制的指导思想和政策目标的功能，边区的立法均体现了这种宪制的最高指导思想，例如在人权保障上，为了团结一切抗日力量，规定了保证包括地主、资本家、农民、工人等一切抗日人民的人权、政权、财权，以及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙等自由权利。它成为1939—1941年3年间边区抗战和各项建设的根本纲领[5]260和“边区一切工作之准绳”[4]23。

1941年5月1日《新中华报》发表了《陕甘宁边区施政纲领》即《五一施政纲领》，由中共边区中央局提出，边区第二届参议会通过。它是党在民族危亡的情况下的执政纲领，代表了全民族人民的利益，成为边区在抗日民族统一战线的指导之下具有根本法性质的政纲。用根本法、最高法的方式表达了我党在特殊历史时期，团结国内各阶级，驱逐强悍的侵略者，争取民族革命最后胜利的政治主张和纲领。这两个施政纲领最后被上升为宪法性文件，成为边区政府一切思想和制度渊源，主要体现在以下4个方面。

1. 保障一切抗日人民的人权。根据《五一施政纲领》，1941年11月边区第二届参议会通过了《陕甘宁边区保障人权财权条例》，用专门的权利保障法令确认和保障边区人民的政治和财产权利。如条例第2条规定：“边区一切抗日人民，不分民族、阶级、党派、性别、职业与宗教，都有言论、出版、集会、结社、居住、迁徙及思想信仰之自由，并享有平等之民主权利”，这是对人民政治民主权利的保障，涉及范围非常之广泛；第3条则是对财产权利的保障，规定保障边区一切抗日人民的私有财产权及其使用、收益的权利。[4]64

2. 抗战统一战线土地政策的制定。边区政府在制定经济社会法规和贯彻党的抗战方针过程中，也是以施政纲领为指导，制定和实施了《中共中央关于抗日根据地土地政策的决定》《西北局关于进一步领导农民群众开展减租斗争的决定》等党规法令，要求“党的领导必须真正具体实现”[6]1 162。根据这些文件，还制定了一些地权条例和土地租佃条例等土地法规，其核心是一方面减租减息，另一方面交租交息，目的就是团结社会各阶层的人民，支持抗战。

3. 婚姻家庭等法令的制定和实施。根据施政纲领，1943年制定公布了《陕甘宁边区抗属离婚成立办法》。其中第1条规定：抗日5年以上不得其夫音讯者，才能提出离婚请求。次年又通过《修正陕甘宁边区婚姻暂行条例》，一方面规定非抗属男女生死不明已过3年者他方可请求离婚，但是对于抗属却规定，原则上在抗日战争期间不准离婚，至少亦须5年以上不得其夫音讯时，才能向当地政府提出离婚之请求。[6]1 546另外，边区各级法院的诸多判例都体现了这种指导思想，例如边区高等法院关于抗属田兰芳离婚一案的判决，[7]24-26体现了当时“一切为了抗日”“安军心而励士气”的抗战司法指导原则，边区的婚姻法令对于友军军人的婚姻也像共产党领导的军队军人一样平等保护，表现出党的抗日民族统一战线作为边区法制指导思想的高超立法智慧。

4. 防止和惩治贪污法案的制定、颁布。边区政府十分重视建立和完善防止和惩治贪污腐败的法规建设工作。1943年，在《陕甘宁边区惩治贪污暂行条例》和《陕甘宁边区惩治贪污条例》(草案)的基础上，边区政府正式制定和颁布《陕甘宁边区惩治贪污条例》，条例规定了贪污数目在500元以上者，处以死刑或5年以上有期徒刑。虽然该条例不是专门针对共产党员，但是由于该法调整对象主要是“机关部队和公营企业”中的人员，[8]639这些人员中共产党员占比较大，从严治党的诚意可见。

5. 党对宪制法令的认真贯彻实施。国民党虽然声言三民主义、联共抗战乃至后来许诺民主和平，却根本没有对法律体系进行修改或有法而未行，因而遭到国内有识之士的严厉批评，甚至使国民党统治区的知识阶层和法学界人士大失所望。[9]而共产党的做法却与之截然不同。无论是施政纲领等宪法性规范，还是一般性条例法令，都认认真真地贯彻实施。不仅《陕甘宁边区施政纲领》中规定，“如共产党员当选为行政人员时，即将照此纲领坚决实施之”[4]25，也就是说共产党要带头执行施政纲领，模范尊崇和执行这一宪制性纲领和根本法，做好党的纲领的维护人、践行者，而且中共中央还曾专门发布文件，指示“边区党以此加重教育并且切实遵照实施”[10]88，以党的纲领的内容教育全党，强调党员要模范遵守和发挥先锋作用。

二、 党规党纪与陕甘宁边区政府的行政工作

陕甘宁边区政府在观念上对政府法制逐渐形成了比较深刻的认识，党领导政府和政法工作逐渐趋于成熟，这主要体现在以下3个方面。

1. 人民义务的范围。边区政府作为正在建设中的新民主主义的“模范”政权，必须坚持党的领导，遵循现代法治政府原则，依法行政来保障人民的自由权利。边区政府的法令规定，民主政府“只能依法剥夺人民的自由，不能非法剥夺或限制人民的自由，法令对于人民，是规定人民应有的权利和义务，法令上规定了的权利是合法的权利，法令上规定的义务是必须的义务。政府有权强制人民实行义务的权力，但不能强制人民实行法定以外的义务。”[5]564从这点看出，边区的新民主主义政府只能要求人民服从法令上规定的义务，不能要求人民法令以外的义务。

2. 党领导政府工作的制度化、规范化。坚持党的一元化领导是为了保证党的统一领导，所以，要建立党的委员会领导一切工作的制度，但不等于要包办政权工作。1942年，党的规范性文件指出：“党委和政权系统的关系，必须明确规定”[10]431，也就是说党的领导要制度化、规范化。党在《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》中规定：每一个根据地建立一个中央代表机关及各级党委为该地的最高领导机关，集中统一领导该根据地党政军民等一切工作[10]427。

在“三三制”实行以前，在各级政府的政权组织甚至在民意机关中，几乎都是共产党员，其结果是排挤掉了非党人士，就连非党进步人士也极少。1941年后，我党为了贯彻抗日民族统一战线政策，提出并确实实现“三三制”原则，党还将“三三制”写入边区施政纲领，将其上升为根本法制度。《陕甘宁边区施政纲领》规定：共产党在与各党派、群众团体进行选举时，共产党员只占1/3，“以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理”，[4]25以确实保证党外人士能与共产党员实行民主合作，以免共产党“把持包办”“一意孤行”。通过自我约束和控制，来保证其他党派和群众团体民主权利的实现，关于这一点，李维汉曾指出：“(选举结果)遇有共产党人超过三分之一时，大多以辞职办法退至三分之一”[11]469。延安边区政府在实行“三三制”后，党的工作制度与方法发生了重大改变，党的工作的重心转为通过政治领导争取大多数以实现党的主张。政府的各部门都有非党人士、民主人士，县级还有国民党员，让“非共产党人士在政权机关中有职有权”[11]469成为共产党的基本施政原则。

3. “三三制”后陕甘宁边区政府和政法工作的制度和技术的转变。基于对中央苏区时期由于党的工作方式错误造成一些苏维埃区域失败的教训的总结与反思，延安时期逐渐改变苏维埃时期的党政关系模式和党领导边区政府和政法工作的方式。“三三制”的实行并不意味着削弱党的领导，而是要改变党对参议会和政府工作(包括司法工作)的领导方式。

《陕甘宁边区施政纲领》经中央政治局批准后，中央曾专门发布指示，要求全国各级党部认真贯彻实施，指出：“关于‘三三制’的实施，尤须利用此纲领上之条文，对党内进行深刻的教育”，要“切实遵照实施”[10]88-89。毛泽东对此指出：“人员的分配是党的真实的政策，不能敷衍塞责。”[12]742也就是说，通过认真切实实施“三三制”，改变党的领导制度与领导方式，同时也实现党员与党外人士的民主合作。“三三制”实行后，党对边区政府和政法工作的领导方式发生了重大变化：党对政府以原则性、政策性以及大政方针性质的领导[10]431，“关于政策实施的事项，则属于政务人员，党不必代庖”[13]351。正如党外人士所评论的，党对行政工作的领导“始终取着整个的领导，而不愿取局部的干涉”[14]224，从而更有利于发挥党的领导作用。

此外，通过发挥各级党团组织和党员的作用，来实现党对议事机关和政府工作(包括司法机关)的领导，“党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关”[10]431-432，也就是说党的路线方针政策，通过党团组织贯彻到各级政府的党员中去，通过党团员在政府的工作中去实施，“党团必须服从同级党委”，“要坚决执行党委的决定”。[10]431政府工作的党员数量的减少并不意味着工作的削弱，党的组织法规规定，政府中工作的党员干部，要提高工作的质量，必须服从党委和党团的决议，遵守党的纪律。也就是说，数量减少的同时要提高质量,必须纠正“政权系统中党员干部不遵守党委决定，违反党纪的行为”[10]432。

三、 党规党纪与陕甘宁边区政府的司法实践

党规党纪与政府法治关系的另一个方面就是党纪与法律责任的关系。1940年12月6日中央发布的《关于地方党及军队中党务委员会工作的决定》规定，党纪和军纪乃至法律责任是有区别的，不能以党纪代替军纪，不过对于违反军纪的党员，在未涉及党纪和有显著破坏党的政治影响的，除受军纪处分外，不一定要同时施以党纪处分；开除党籍是党纪的最高处分，而逮捕、徒刑等已是法律和徒刑的范围。[10]580该决定主要强调党纪和军纪的区别，一定程度上也区分了党纪和法律的区别。

陕甘宁边区政府实行司法权统一行使的原则，《陕甘宁边区保障人权财权条例》第7条就明确规定：除司法及公安机关依法执行职务外，任何机关 、部队、团体都不得对任何人加以逮捕、审问、处罚，人民有控告公务人员的权利：人民在其利益受损害之时，“有用任何方式控告任何公务人员非法行为之权”。[4]64这是用专门人权保障的文件来规定人民对公务人员违法渎职的行为进行控告的权利，防止政府公务人员侵犯人民权利。

为了加强党的纪律，1938年毛泽东在六届六中全会的报告中阐述了坚持党的铁的纪律(即“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”)的必要性，会议最后制定并通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》和《关于各级党委暂行组织机构的决定》等重要文件来加强中央和各级党的纪律，再次统一党的政治和组织纪律。其中，《关于各级党委暂行组织机构决定》规定，在区党委之下设监察委员会，还对监察委员职权做了5项具体规定，即监察各种党的机关，党的干部及党员的工作与对于党的章程决议之正确执行；审查党的各种机关之帐目；管理审查并决定对于违反党章党纪之党员的处分，或取消其处分；审查并决定所有要求恢复党籍或重新入党者之党籍；监察党员关于破坏革命道德的行为。[15]775其实，《陕甘宁边区施政纲领》第8条中也规定，边区厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污腐化行为，禁止任何公务人员之假公济私行为，“共产党员有犯法者从重治罪”[4]26。抗战时期党内的重要组织法规——《中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》也明确规定：党员干部违反参议会及政府法令时，党组织应给予严厉处分。[10]431由此可见，对于党员违法犯罪以双罚制来强化党的纪律，从严治党不但体现在党的纪律层面，还体现在政府法治局面。

延安时期，为了规范和加强党的纪律监察工作，七大党章还专设“党的监督机关”一章，对监察机关产生的办法、任务、职权及其领导体制等问题都做了扼要规定。规定中央委员会认为必要时，可以成立党的中央监察委员会和党的地方监察委员会，由各级全体会议选举，并由上级组织批准。监察委员会的任务和职权是决定或取消党员的处分，受理党员的控诉，并在各级党委会指导下工作。

边区加强党的纪律绝不只是停留在“纸面”上，边区的司法机关严惩党的干部和公务人员违法犯罪行为，黄克功案、肖玉璧案都是典型案例。黄克功曾经是党的高级干部、革命功臣，但由于犯有杀人罪而被边区高等法院依法公开判处死刑，在当众宣读的毛泽东给边区高等法院院长雷经天的信件中，毛泽东强调：对于共产党员与红军指战员不能不执行比一般平民更加严格的纪律，要求一切共产党员、红军指战员以及革命分子“都要以黄克功为前车之戒”[16]39。与国民党政府监察院的防止和惩治贪污系统的形式化和低效正好形成鲜明对比。[17]30肖玉璧是1933年就参加革命的老红军，1941年底因为贪污公款3 050元被边区高等法院判处死刑。肖玉璧自恃对革命有功，曾写信向毛泽东求情。为慎重起见，林伯渠面见毛泽东，毛泽东询问了肖玉璧贪污的数额，并征求林伯渠的意见。林伯渠坚决表示：要坚决刹住干部队伍中的贪污腐化犯罪的倾向。毛泽东当场表态，表示完全拥护法院判决，肖玉璧最后被执行死刑。《解放日报》社论明确表示，在边区的“廉洁政治”地面上，绝不容许有一个“肖玉璧”式的莠草生长！[18]1938年六届六中全会上通过的《中共扩大的六中全会决议案》指出：“共产党员在行政工作中，应该成为廉洁奉公，不贪污，不腐化的模范。”[19]756时任中央组织部长的陈云在《为什么要开除刘力功的党籍》(1939年5月23日)、《严格遵守党的纪律》(1940年3月19日)、《共产党的基本组织原则》(1939年4月或5月)、《怎么做一个共产党员》(1939年5月30日)、《关于党的文艺工作者的两个倾向问题》(1943年3月10日)中多次论述党的纪律建设问题，明确“党的纪律不容任何人破坏”[20]59。不仅如此，我党还将这种要求上升为边区最高的宪章和法令，在党的文件中一再申述党员要带头守法，要求党员和党组织模范执行参议会和政府法令。

可以说，对党纪党德的时刻强化，有利于全党能够时刻清醒、牢记党的主义和理想，克服政府的官僚主义，保持其革命性，领导革命走向成功。

四、 对新时代中国特色社会主义法治建设的重要启示

第一， 坚持党规党法与政府法制的辩证统一。党规党法与政府法制之间的协调性首先体现在“党章、党规中的法”上。1945年的党的七大党章中规定了党员有“模范地遵守革命政府和革命组织的纪律”的义务，尽管限于抗日统一战线和我党局部执政的政治环境，没有明确“政府法律”的概念，但是“革命政府纪律”应该内含有政府法令的意义。刘少奇在《关于修改党章的报告》解释这一条时，特别强调指出：每个党员，不仅应遵守党的纪律，而且应该模范地遵守革命政府的一切法纪和其他革命组织纪律。不仅如此，他还进一步阐发了党纪和政府法令的辩证统一关系，指出：“应该把遵守党纪与遵守革命政府和一切革命组织的纪律，统一起来，而不可把二者对立起来。党就是要自己的每一个党员模范地遵守人民的革命纪律，遵守革命政府与一切革命组织的纪律”[21]104。七大党章所规定的党员一体遵守革命政府和革命组织的纪律，是党章中首次对革命政府法令地位的规定，开创党规与革命政府法令统一的传统，对其后党章中关于党章与宪法、党规与法律关系发生了示范效应。因此，在新时代中国特色社会主义法治建设的过程中，也应该进一步将党章与宪法协调统一，将党规与国法统一，而那种把二者对立起来的观念在实践中不利于新时代中国特色社会主义法治的发展。

第二，将党的主张和纲领通过法定程序上升为公共意志(法律)，指导法制实践。依据《抗日救国十大纲领》起草制定的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》是中央党在边区特殊历史时期的施政大纲，后来通过边区的最高权力机关参议会审议通过，上升成为抗战时期边区的宪法性的根本大法，这事实上成为以后我国社会主义法治建设的一条重要经验。特别是改革开放以来，适应社会需要和党在不同历史时期的方针政策的调整，及时制定宪法修正案，发挥党的纲领对社会主义法治建设的重要指导作用，就是对这一经验和智慧的继承和发展。2018年通过的新的宪法修正案就是要把党的十九大确定的重大方针政策，尤其是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法，发挥它对新时代中国特色的社会主义法治的指导作用，因为“法是党的主张和人民意愿的统一体现”[22]97。

第三，从严治党，约束自身权力，奉行廉洁政治。延安时期党将 “共产党员犯法者从重治罪”写入边区最高大法中，如边区为防止和惩治贪污制定的《陕甘宁边区惩治贪污条例》，再比如对黄克功案和肖玉璧案的处理以及把他们当作教育全党的反面教材以警戒广大党员干部，显示出从严治党、约束自身权力的决心和巨大勇气，形成了党委和党的最高领导人促进和保障法律实施的优良传统和惯例，意义非常重大，值得我们在新时代继承和发扬。在市场经济发展的过程中，有人认为“共产党员犯法者从重处罚”与法律面前人人平等的原则相冲突。这不但不利于从严治党和党风廉政建设，一定程度上削弱了党的先锋队性质，降低了党员的标准和先进性，也削弱了法律的威慑力。党的十八大以来，党中央加强党的纪律，从严治党，把纪律挺在前面，不但促进了廉政建设，也推动了中国特色社会主义法治建设迈入新的发展阶段，并取得了重大成效。[23]

第四，党的领导与民主政治、政府制度建设的相互促进。中国共产党领导中国革命的成功的一个重要经验就是坚持党的领导，也就是说在坚持党的领导一元化之下的党政军民关系的统一和协调，极力避免“统一精神不足，步伐不齐，各自为政”，乃至“军队尊重地方党、地方政权的精神不够”“党政不分”，克服各种“本位主义”“门户之见”“主观主义”“宗派主义”，等等各种不协调、不统一的现象。[9]426-436既要防止像张国焘那样的内部分裂，也要避免像国民党的地方党政那样，不分轩轾，互不干涉，党只管党，政只管政，[1]党既要“治党”，又要“党治”。陕甘宁边区政府在基本法的层面上确立了“三三制”，创造了这种“共产党对于自己的约束”新民主机制。[14]223制定《陕甘宁边区选举条例》等民主选举法规，开展轰轰烈烈的民主选举运动，其实质上是实行新民主主义宪政运动，即如毛泽东同志所说“民主的政治”，“几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的专政”，[12]732-733“让人民来监督政府”[24]205，体现了党的领导、民主政治和边区政府制度建设相互促进和统一。在中国革命、建设和改革开放过程中，尤其是十八大以来，党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的制度建设得到全面加强，民主政治建设迈出重大步伐，[25]这与我党在早期党的建设与局部执政法治建设的重要探索是分不开的。

总而言之，在中华民族危亡的特殊历史时期，中国共产党在加强党的自身建设即“治党”方面，实行从严治党、依章治党、依规治党；在加强党对边区政府法制工作的领导即“党治”方面，依据党的纲领和党内法规来领导政府立法、行政工作和人民司法工作，尤其是按照党的施政纲领引领边区政府法制，实现了“治党”与“党治”相结合，内外合力，初步实现了依规(章)治党与政府法制的辩证统一。正因为如此，陕甘宁边区党的建设和政府法治获得了巨大成功，赢得了广大人民群众的支持和拥护，提升了中国共产党局部执政的法治经验和实践智慧，从而为中国共产党走向全面执政积累了丰富经验，奠定了坚实的基础。