基于地方政府行为视角下的现代产业体系建设研究

2019-02-09

山西广播电视大学学报 2019年3期

(山西省发展和改革委员会宏观研究院，山西太原 030002)

党的十七大提出现代产业体系概念，党的十八大提出构建现代产业新体系，党的十九大提出建设现代化经济体系，现代产业体系被不断提及，各级政府对现代产业体系的了解不断深入，认识不断加强。改革开放40年来，各省经济社会发展取得了巨大成就，建立了比较完备和特色鲜明的产业体系，为人民生活水平不断提高，经济结构不断优化，社会发展进程不断加快做出了重要贡献。进入新时代后，以构建现代产业体系为抓手，推动经济高质量发展，建设现代化经济体系，对我们做好资源型经济转型发展这篇新文章，展示对外新形象具有重要意义。

一、现代产业体系的相关含义

产业属于逻辑学范畴，是一个集合概念，是具有某种相同属性的企业经济活动的集合。

(一)产业的内涵

在国民经济中，把各类相同物质的生产部门和各种相同服务的提供商称之为产业，也就是说产业是微观企业的集合体。从供给的角度看，产业是社会分工中以相同原材料、相同生产技术为基础，生产具有替代性的产品和服务企业的集合；从需求角度看，产业是消费者或企业能够在市场上获得的相似产品和服务的集合。

产业同时具有历史属性，随社会生产力的不断发展而形成新的层次。低水平的社会生产力只能形成农业、工业、服务业等简单的第一层次大类；在社会生产力发展到一定阶段时，便在产业大类内部形成简单细分，例如工业中产生基础工业、制造业和建筑业等；社会生产力进一步提高后，产业又更加细分，例如制造业又产生机械、冶金、汽车等产业部门。

(二)现代产业体系的定义

广东省委省政府在2008年7月《关于加快建设现代产业体系的决定》中将现代产业体系定义如下：现代产业体系是以高科技含量、高附加值、低污染、低能耗、自主创新能力强的产业群为核心，以技术、资本、人才、信息等高效运转的产业辅助系统为支撑，以环境优美、基础设施完善、社会保障有力、市场秩序良好的产业发展环境为依托的新型产业体系。

(三)现代产业体系的特征

现代产业体系是一个以社会生产力的解放和发展为前提，以创新为根本动力，以现代高新技术为载体的产业系统，应具备以下特征。

1.创新性。创新是现代产业体系的“筋骨”。创新能力的强弱决定了现代产业体系的强弱，当前，新一轮信息技术革命加快发展，并深刻改变了产业发展模式，拓展了产业的广度和深度，催生了诸多新业态，创新成为现代产业体系的显著标志。

2.可持续性。可持续发展是现代产业体系的“生命”。是否具有可持续发展能力代表着产业体系是否健康，应在尊重自然、顺应自然的前提下，形成能耗低、排放少、效率高、技术强的循环经济模式。

3.开放性。开放是现代产业体系的“精神”。开放带来进步，现代产业体系需要不断提升开放水平，促进生产要素自由流动，通过统筹国内和国际两个市场，充分利用国内和国际两种资源，进而参与更高层次的国际分工和国际竞争，形成比较优势。

4.融合性。融合是现代产业体系的“气质”。现代产业体系不再将农业、工业和服务业看作各自独立的产业，需要在各自发力的基础上打破产业边界，促进产业分工日益细化，加强产业门类间的融合互动和产业内部各子部门的融合互动。

5.集聚性。集聚是现代产业体系的“肌体”。空间位置相互临近的同质企业，或者同一产业链中处于不同环节的企业积聚在一定的地域空间，会有效降低各种成本，并提高要素使用效率，从而提高产业的竞争优势。

二、产业结构现状

自1949年前到现在，产业结构经历了几次转变，最终形成目前以农耕为主的农业产业，以能源重工业为主的工业产业和以生活服务业为主的第三产业。

(一) 地区产业结构变迁

地区产业结构的变迁按照时间和历史阶段可划分为如下四个阶段。

第一阶段地区产业结构以农业为主，工业产值仅占农业产值的四分之一，但农业生产条件差，耕作技术落后，农村生活水平低下，其中粮食作物占播种面积的绝对优势，基本处于靠天吃饭的状态。第二产业以钢铁、燃料、机械、化学、建材、食品、纺织等产业为主，但规模较小，仅占全部国民经济的较小比例。第三产业在国民经济中的比重微乎其微，以个体经济和交通运输业为主。

第二阶段地区逐步形成了国有计划经济体制下的国营单位投资模式。按照国家一盘棋的建设思路，地区的投资项目集中于恢复并发展有基础的工业项目，如煤炭、冶金、电力、化工和机械制造业，巨大的国有资本开始进入重工业和能源工业领域。又由于一些地区所具有的特殊资源禀赋，致使能源工业和重化工业产能不断提高，生产力不断发展，逐步走向全国能源产品供应地，为改革开放后建设全国能源重化工基地打下坚实基础。

第三阶段地区的产业发展可以分为两个阶段：基础建设时期，以山西为例就是能源重化工基地建设时期。从1980年开始集中力量发展煤炭工业，经过这一时期的建设，煤炭开采能力大幅提升，外运量不断增加，加工利用规模不断扩大，能源重化工基地初步建成。同期，农业和第三产业投资规模不大，增长较慢。基础建设的升级版，以能源大省山西为例就是能源重化工基地建设后期。1992年11月起，提出“积极调整和优化产业结构”，此后，农业生产投资增加，大型水利项目加速落地，这极大改善了农业生产状况。最终形成以农林牧副渔全面发展的农业体系；以能源工业、冶金工业、化学工业和机械工业为主体的工业体系；以邮政业和电信业为主的第三产业体系。

第四阶段地区开启全面建设小康社会阶段。以山西为例，2004年8月山西省提出建设新型能源与工业基地的任务，并重点发展七个方面的优势产业。之后在农业中加快农田水利建设，进行农村饮水工程建设，基本解决农村饮水和灌溉用水短缺问题；实现了“村村通电话”和“户户通电”；加强生态保护建设，通过政策牵引使该地区林业发展速度高于农业整体速度。工业中继续加快电力供应基地建设，一大批特大型电厂相继投产，在工业结构中形成了以煤炭工业、电力工业、化学工业、冶金工业为主体，机械工业和建材工业为辅助的工业体系。第三产业中交通运输业依然占据主体地位，但房地产业成为新的增长点，对第三产业发展贡献较大；旅游业也成为拉动第三产业增长的一极，使第三产业呈现三足鼎立的局面。

(二)地区产业结构现状

目前，中西部一些地区产业结构总体呈现“三二一”特点，但又存在产业结构重型化，产业发展同质化，投资主体单一化，企业经营低效化不同的特征，与现代产业体系要求还有很大距离。

第一产业主要由农业和畜牧业构成，其中农业是主体，经过70年的调整，农业产值占第一产业总产值的比重从1949年起，逐步稳定。畜牧业是这些地区的第一产业另一极，占第一产业总产值22%以上。林业和渔业在该地区第一产业产值中占比不高，尤其是渔业仅占0.5%左右。2015年，一些地区未利用土地面积占省城土地总面积的32.1%，具有较大开发潜力。林业用地中，灌木林地比重大，占到省城林地总面积的30%左右，如此高的比例全国罕见。第一产业规模不大，效益不高，现代化程度较低，尚未出现集约化经营业态，难以形成拳头产品和竞争优势。

以山西省为例，第二产业是该地区国民经济的支柱产业，但第二产业内部以煤炭业、冶金工业、化学工业、电力工业和机械工业为主。省城30万吨以下煤矿全部关停，同时国有大型煤炭企业重点发展非煤产业，形成“煤+非煤”双轮驱动。冶金产业通过提升技术水平，某钢铁集团成为全世界产能最大，技术装备最先进的不锈钢生产企业。电解铝行业污染和能耗大幅降低，镁合金加工能力稳步提升。新型煤化工产业发展迅速。地区电力装机达到6993万千瓦，大型火电机组完成超低排放改造。机械制造企业开始进入高铁轮对等高端制造业项目。但产业内部重型化、同质化和低效化特点明显。

随着产业结构不断调整，中西部地区第三产业产值已经超过第二产业，成为经济增长的第一引擎，并对国民经济的发展发挥出越来越重要的作用。第三产业内部仍以交通运输业为主，仓储物流业和批发零售业和房地产业等传统行业依然贡献了第三产业的绝大多数产值，旅游业近年来增长势头强劲，但代表着现代产业的金融业、技术服务业、信息传输、文化、娱乐业、科学研究、技术服务业，信息传输、计算机信息与技术等产业依然增长乏力。

(三)地区产业现状的成因

地区产业结构的现状不是一朝一夕形成的，是在漫长的发展过程逐步固化的，形成的原因主要有以下几方面。

1. 历史因素。从辛亥革命起，军阀控制山西省军政大权，推行了水利、桑蚕、种树、禁烟、剪发、天足“六政”和种棉、造林、畜牧“三事”，通过“六政三事”推广养蚕栽桑，奖励种棉，植树造林，发展畜牧业，通过农业改良，奠定了此地区农业以种植业为主，畜牧和林业为辅的基本结构。

中西部地区的现代工业开始于晚清(公元1892年)，集中在食品工业、纺织工业、化学工业、日用品工业，工业发展非常缓慢。民族资产阶级和官僚资产阶级都投资办厂，形成以机械工业、化工工业、轻工业、采矿业和冶金业为主的工业雏形。

由于中西部地区特殊的地理结构，交通运输不便，修建运输线路成为促进地区间交流交往的主要途径。以山西省为例，1949年，该省运输线路总长度为2071公里，其中铁路通车里程783公里，公路通车里程1288公里，为1949年后交通运输业发展打下坚实基础。

2.政策因素。不同历史时期的产业政策虽有区别，但均聚焦于发展工业，深刻影响了中西北地区现在的产业结构。例如国家“一五”计划确定逐步把山西省建设成为我国一个重工业区，该省建成了许多全国有名的大型厂矿。1958年8月，中央正式提出了“以钢为纲”的工业建设指导方针，导致轻重工业比例严重失调。1977年12月召开的省第五届人民代表大会第一次会议上提出：“在1985年前，建设成为高产稳产的农业基地和农、轻、重全面协调发展的、具有自己特点的工业基地。”1980年5月20日，《人民日报》社论提出：“尽快地把该地区建设成为一个强大的能源基地，不仅对该地区，而且对全国实现四个现代化都有重要的意义。”该地区开始能源基地建设。从此该地区产业结构明显倾向于能源、交通运输和原材料工业。

3.投资主体因素。由于不同经济成分的存在及其对国民经济发展作用的不同，改革开放前一些地区的产业投资主体结构主要有国营单位、集体单位和城乡个人构成。1949年左右，国营单位虽居于领导地位，但其经济比重还不大，城乡个人的投资要大于国营单位。但1953年出现转折，大量的资金由国有单位投资于与国家政策导向一致的重工业领域，由于大型重工业项目需要大量投资，且投资回收期较长，民营资本量小且难以进入，因此在固化了产业结构的同时挤压了民营经济的发展空间。

4.经济效益因素。从全国范围内横向比较，该西北及中部地区经济增长速度较慢，因此形成了关注短期经济增长的短视效应，过度重视经济总量的增长，第二产业从投资和产出角度在短期内都对地方GDP 具有明显的拉动作用，因此第二产业被优先发展。在第二产业中，采掘业是短期效益最大，回报最高的行业，因此在煤炭开采业和煤化工产业中吸引了大量廉价资金进入，客观上造成了煤炭产业和煤化工产业的高投入，形成产业集群，成为支柱产业。第一产业和第三产业由于投资回报周期长和收益不确定性，最终使资金流向第二产业。

造成该地区目前产业发展现状的原因主要是以上四方面，但其中起决定性作用的是政策因素和投资主体因素。由于两个因素均以政府为主导，因此在这些地区构建现代产业体系过程中依然需要政府作为主体，推动该地区现代产业体系形成，实现转型发展目标。

三、构建现代产业体系的政府作为

建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系，是一个巨大的系统工程，需要多方发力，多点突破，在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，更好发挥政府作用，使各种资源要素在产业间高效运转，形成农、工、服各自发力，一、二、三融合发展的产业发展格局。

(一)以竞争中性原则营造良好营商环境

在市场经济体制下，企业是市场的基本单位，是市场竞争的主体。与政府相比，企业对千变万化的市场需求和未来科技发展趋势把握更加准确，是市场变化的第一个接收者，对各种杂乱的市场信息以及市场需求最为敏感；而政府可以说是市场需求和市场信息传递的最后接收者，政府根据滞后的市场需求和市场信息，制定出的产业政策往往跟不上市场的变化，因此要充分发挥企业的市场敏感性，以企业发展带动产业结构调整。一是要在制定发展规划、产业政策和产业基金时要遵守市场经济规律，处理好市场和政府的关系，减少政府“有形之手”对市场运行干预，特别是取消对国有企业的行政保护和各种补贴，时刻警惕“强政府、弱市场”给产业结构调整带来的负面影响。二是加强市场监管，对市场中的垄断和恶意竞争进行纠正，发挥好市场“裁判员”职能，让各类企业在平等的赛道上参与竞争，自主面对市场风险和科技创新风险，保护企业合法收益，形成优胜劣汰、公平竞争的市场环境。

(二)以产权制度改革推动国有企业改革

国有企业是该中西部地区经济活动的主体，在这些地区产业结构调整中发挥着巨大作用，通过国有企业改革激发企业活力，能够对建设现代产业体系起到纲举目张的作用。一是对国有企业进行混合所有制改造，培育新的市场竞争主体和民营企业。通过鼓励高科技人才以技术专利、管理等要素入股；民营企业通过入股参与国有企业经营管理等方式推进国有企业混合所有制改革，形成利益共享，风险共担的企业经营模式。二是减少行政干预，政府对国有企业只行使出资人权力，让国有企业经营权回归企业，发挥企业决策程序少，决策快、效率高的特点，更好应对市场变化。三是建立风险承担机制，让国有企业领导人敢于在市场变化中进行创新，通过参加商业保险和成立风险基金等手段，使国有企业增强抵御风险能力。

(三)以转变政府职能带动产业结构调整

在现代产业体系构建过程中，政府应主动作为，积极转变职能，让政府成为市场的“看门人”和“守夜人”。一是建立和完善不同层次的金融服务体系。产业结构调整和升级需要大量资金，没有不同层次的金融资本服务体系，产业结构调整和升级难以完成，在保证传统银行信贷规模的基础上发展债券市场，并通过政府基金带动形成一定规模的天使投资基金、风险投资基金、产业投资基金以及私募基金，为产业转型提供多元化和多层次的金融服务。二是建立人才服务体系。人才是产业升级发展最重要的要素资源，应建立多层次的人才市场，吸引人才。应设立“人才交流服务中心”，寄放具有干部身份的科技人才档案，让企业放心与人才签订合同，解决科技人才的后顾之忧。应落实人才服务政策，并提高引进人才待遇，让人才引进来并且留得住。三是增强综改示范区服务能力。发挥综改示范区对转型项目企业的集聚效应，为高新技术企业发展提供系统服务，使综改示范区成为高新技术企业诞生和发展的沃土。

(四)以提升开放水平促进形成竞争优势

开放带来进步，封闭必然落后。要把该中西部地区产业结构调整和升级放在全国甚至全球的角度思考、审视和谋划。一是积极承接东部地区产业转移。充分发挥人力成本优势，发展加工贸易，在引进资本的同时积极消化和吸收先进技术和管理手段，提高这些地区企业和产业的竞争力。二是积极开拓国际市场。利用现有产业比较优势，对外输出优势技术和服务，提升产业竞争力。三是引进先进技术和科技成果。对高新技术企业给予土地、税收等一系列优惠措施，采取成立分公司形式参与国际分工，积累技术，培养人才。