论地级市立法质量的提升

王喜萍

（山西大同大学法学院，山西 大同 037009）

一、地级市立法质量的含义

（一）法的一般质量含义 从法的一般意义来讲，法作为一种特殊的产品，它可以通过明确各自的权利义务、规范各自的行为、预防并惩治罪恶来保障人身和财产权益，维护稳定的社会秩序，实现公平正义等价值。然而从实用的角度出发，要想实现法的种种价值，法必须是高质量的法，也即法必须是“良法”。良法的标准表现在三个方面：“在法的内容方面，必须合乎调整对象自身的规律；在法的价值方面，必须符合正义并促进社会成员的公共利益；在法的形式方面，必须具有形式科学性。”[1]具体而言好的法至少应当符合以下标准：

1.法要反映人民意志，保障人民权利。法作为上层建筑，只有体现人民群众的利益，才是符合历史发展，有物质基础的产物。所以每一项立法反映人民意志，保障人民权利，得到人民拥护是好法的应有之意。但在法律的制定过程中，由于存在不同的利益团体、利益部门彼此之间的利益角逐，就会出现立法的团体利益、部门利益或是地方利益化。因此立法者应对不同的利益诉求进行充分的调查研究，这样才能分辨出什么是最广大人民群众的利益，什么是部分人的小团体利益。相应地将反映人民意志、保障人民权利的诉求上升为法律的高度来予以保护。立法者在调查研究的过程中，只有采用民主集中的方式方法，相信人民群众，依赖人民群众，广泛听取和吸收广大人民群众的的意见和建议，才能做到客观分析，准确的辨识。才能制定出反映人民意志，保障人民权利的好法。

2.符合公平正义的法则。早在古希腊时代，柏拉图和亚里士多德等思想家就讨论过公平正义的自然法则是法永恒的价值追求。罗马人将公平正义原则运用到司法实践中。《法国民法典》之父波塔利斯指出：“实定法是永恒的正义的要求，一切立法者都不过是这种永恒正义的诠释者，否则一切法律都会具有随意性和不确定性。”[2]作为法律范畴的公平正义应当是辩证的，历史唯物主义的；是体现不同历史时期，不同国家，不同民族特色的；是符合社会发展客观规律和进步要求的。因此要制定符合公平正义的好法就要求立法者把握住历史发展的客观规律，把握好不同时期，不同民族和不同地域的特色，做好立法规划和立法决策。并通过法这双有形的手尽量避免市场这个无形的手存在的各种弊端，引导市场秩序朝着良性的方向发展。

体现不同历史时期，不同国家，不同民族特色的法律就要求法必须密切联系实际，解决现实存在的问题。我国现在正处于转型改革的历史时期，经济发展虽然取得了巨大的成就，但也产生了很多经济和社会问题，诸如产业结构不合理、贫富分化、环境恶化等等。这些经济社会问题是立法者面临的现实问题，也是社会继续向前发展迫切需要解决的问题，要求立法者根据实际需要加强这方面的立法，同时还要根据国情、民情的不断发展变化来修改和完善法律，使法律也“与时与情”俱进。

3.法律体系全面科学。法律是一个系统化的庞大体系，内容繁多涉及面广，做到全面科学才能充分发挥其规范作用。首先法律体系的内容要全面，可以涵盖政治、经济、文化等各种社会关系调整的需要。其次法律体系的各部分内容要具有逻辑性，彼此之间不存在冲突，不协调之处。同时每一部法律法规的每一个法律条文之间也要相互配合，条文的整体具有逻辑性。再者做好所有法律条文和其他规范的协调和分工，让法律在自己应当存在的空间和领域发挥作用，不能将法律和道德、习惯等范畴的规范混为一谈。

4.立法程序正当。法的程序正当可等同于程序正义，但正义有很多种解释和划分标准，我们通常将实体正义和程序正义视为一对既相互区别又相互联系的概念来认识。实体正义是指法在权利、义务、责任的配置及法适用后的结果是否符合立法的目的价值追求。程序正义就是程序的设置要有利于权利的实现、义务的履行和责任的完成。实体正义和程序正义既有区别又有联系，彼此并不矛盾。程序不依附于实体，其本身也有独立的价值，法的内容再完美，程序上有障碍或有瑕疵，也不是一部好的法。

（二）地方法的特殊质量内涵 制定地方性的法律法规就像盖楼房一样，要实地考察地质特征、人口密度以及居民的消费能力等因素。地方立法同样需要考察地域特色、民情和民风等因素，即好的地方立法必须考虑各个地方的特殊性，具体而言包括以下几个方面的考量。

1.不抵触性。《宪法》第100条、《立法法》第63条的规定内容体现了“不抵触性”的地方立法原则。

宪法是我国的根本大法，具有最权威的地位，最高级别的法律效力。宪法规定的立法权限、立法事项是地方立法的红线，任何地方立法不得超越这条红线。有质量保证的地方立法，其内在的要求是必须在宪法的框架下，并且不得与宪法、法律、行政法规的内容和精神相冲突。

2.相对独立性。辩证唯物主义认为事物是矛盾的，事物的普遍性和独立性就是矛盾的两个方面。“地方立法之所以是地方上的立法，不仅在于其效力只能局限于本行政区域范围内，更重要的是，它还具有鲜明的地方特色。”[3](P8-9)地方立法是我国法律体系中不能缺少的不具有替代性的重要组成部分，地方立法具有相对独立性。地方立法有权在我国宪法、法律、行政法规规定的立法权限和事项范围内，充分发挥其能动性、积极性和创造性，从本地方的具体实际情况和实际需要出发，自主地通过制定地方法规的方式来处理本地方的事务。因此，地方立法必须突出地方的创造性和鲜明特色，而非仅是对上位法的简单重复。只有全面突出地方的独特之处，伴随着个性的充分实现，立法的矛盾与冲突也将得到缓解，这是保证地方立法质量的基本要求。

二、制约地级市立法质量的典型因素

（一）公众参与难，参与度不高 各地在制定地方性法律法规的过程，都很重视倾听群众的声音。公众参与立法在我国很多地方立法条例中都有规定，比如《山西省地方立法条例》第47条规定：列入常务委员会会议议程的法规案，根据需要，主任会议可以决定将该法规草案在《山西日报》、互联网或者其他媒体上公布，广泛征求意见。《上海市制定地方性法规条例》第31条规定：“ 列入常务委员会会议议程的地方性法规议案，法制委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取市人民代表大会代表、区（县）人民代表大会常务委员会和其他有关方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”但公众的参与热情和公众的参与度并不高，这还是源于公众参与制度不完善。纵观各地的地方立法及实践，公众参与制度的不完善主要表现为公众参与的规定操作性不强。比如前面列举的山西和上海地方立法的条例中对于公众参与地方立法的程序均予以规定，但无论是通过媒体广泛征求意见还是采取座谈会、论证会、听证会听取意见，都普遍是原则性列举，没有根据立法的目的、内容以及对象有针对性地设置相应的程序。即地方立法条例大多是告知公众有参与立法的权利，并可通过这些方式参与，但如何参与就不得而知了。因此，立法语言的模糊和任意使参与者陷入不知如何参与无所适从的尴尬处境。

（二）缺乏各地的创新性 地方立法都应当从实际出发，把着眼点放在本地经济、社会文化发展的实际需要上，同时也要力求在某些方面有所创新，这样才能发挥专门调整和规范地方事务的特殊作用。以《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》为例，本规定内容一共才十个法条，但却是从实际出发，针对机动车与非机动车的驾驶人和行人发生道路交通事故时民事责任的承担比例，使得这个在实践中争议很大的问题得到细化。机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故，首先由交通事故强制责任保险赔偿，不足的部分在实践中争议分歧很大，尤其是双方在主要和次要责任划分的情况下，有的法院按20 和80 的百分比来划分赔偿比例，有的法院按30 和70 的百分比来划分赔偿比例。有些当事人会因为比例划分提出上诉，增加了法院的诉累。上海的规定针对这个问题将责任比例固定化为40 和60 的比例划分，实践中就不会再有这方面的争议，减少了当事人的举证负担，也减轻了法院的诉累。除此之外，该规则还首创了道路交通事故社会救助基金先行垫付制度，这些针对性、实践性、可操作性、创造性都很强的地方立法值得被学习借鉴。

（三）立法技术不高，地方特色不突出 我国《立法法》仅对立法技术做了少量原则性的规定。实践中地方立法存在语言表达不规范，用语含糊不清、模棱两可的问题。地方性法规或规章的名称随意，缺乏统一性、规范性。另外，还存在体例不规范的问题，有的内容庞杂繁琐，有的单一不详，地方立法内容逻辑不够严密，甚至逻辑关系混乱。

地方特色不突出的问题也很普遍，实践中往往上位法律或法规刚出台，有些地方立法机关随后就制定相关的地方性法规、规章,但内容基本和上位法没有区别，仅是机械照搬上位法律、法规的内容。有的可能会再加上几条能反映本地方实际情况和实际需要的规定，明显虎头蛇尾，有的甚至没有地方特色的规定，比如《朔州市饮用水水源地保护条例（草案）》，就没有突出地方特色，将朔州市换成大同市，也能够通用。因此，地方性立法不能机械照搬上位法律法规的内容，也不能把其他省、市的地方性法规改个题目就直接拿来。

三、实现地级市立法质量提升的途径

（一）为公众参与地方立法提供更丰富的便民方式 多数地方立法程序都规定了听证程序。但我国幅员辽阔，尤其是居住在经济文化不发达的偏远地区的农民，参加听证会不仅交通不便，还会因为有花费和耽误干农活而没有积极性。为解决这一问题，“建议地方立法机关对于确实需要召开听证会的事项，事先确定要了解的情况，然后层层传达给基层人大，规定统一的时间，由各基层人大就此在各自辖区范围内同时组织听证会，听取各地公众的意见，然后将听证结果集中反馈回立法机关，这样可使利害关系人能就地参与听证”。[4]此外，各地可以充分利用本地区的新闻媒体或是微信平台，提高公众对地方立法的熟知度，相应提高公众的参与度。比如山西省大同市在制定《大同市电动车管理办法（草案）》时，在本规定出台前后都通过电视台和广播来听取广大群众的意见和建议，还利用微信平台收集群众的意见，最后汇总起来分析各个群体对此管理办法的意见和建议，这些途径既方便又快捷，有必要推广。

（二）将地方立法的着眼点放在地方特殊性上地方立法因为结合本地实际情况，可以更好更充分地体现当地的特殊需求，制定可操作性强的法律规范而使其具有独特的价值。反之，没有地方特色就没有地方立法存在的必要性和价值。以《大同市电动车管理办法（草案）》为例，该管理办法第二条规定了本办法调整的电动车包括电动自行车、三轮电动车、残疾人轮椅车、二／三轮“超标”电动车、小型低速电动汽车。就调整的对象而言，本管理办法没有创新之处，这些电动车在其他地区也广泛存在。在大同矿区的恒安新区即“棚户区”存在大量的电瓶车，这种电瓶车也以电池为动力来源，但不属于本管理办法的电动车，它是四轮但不是小型电动汽车，这种电瓶车仅在棚户区范围内营运。它的存在为那里的人们出行带来极大的方便，有很强的市场需求，但也存在很多的问题。比如对电瓶车驾驶人员的要求、是否需要购买相关保险、开展营运行为的准入条件、道路运行规范等等。这就急需出台相关的规范进行管理，《大同市电动车管理办法（草案）》不应将这种电瓶车排除在调整范围之外，而应该用专门的篇章单独规范。

（三）提高地方立法技术 科学的立法还要有科学的立法技术来支撑，科学的立法技术可以提升立法水平。对于地方立法来说，立法技术既要重视立法的结构形式，也要重视立法的内容技术。简而言之，从形式来看，地方性法律法规的名称、总则、分则、附则应当完整且符合逻辑顺序，章节、条款比例适当。从具体内容出发，相关部门权力配置要明确，执法主体职责清晰且无交叉重复现象，强制性规定应当匹配相应的法律后果。法条在语言表述上明白、准确、严谨，名词术语界定清楚、无歧义，法条的可操作性较强等。