地方经济势力对收入分配权的分享诉求——从唐代财税变革看财政集权

黄 燕

(山东工商学院金融学院，山东烟台 264005)

从华夏几千年历史看,王朝兴衰更迭,其实质无非是权力不停地在中央与地方之间轮转,地方势力与中央对经济、政治与军事权力的争夺成为中国封建王朝权力轮回的最深线索。

无论是西周初期以封建诸侯形式建立的“诸侯联邦制”①笔者认为,封建后的诸侯国拥有独立的司法、行政、租赋、财税权力,西周的封建藩篱更类似一种联邦制,这也是后期春秋战国周王室无力辖制各国势力的根本原因。,还是秦王朝统一六国后以郡县模式建立的中央集权制,往往是在王朝初期,赢得争霸的势力挟军事优势建立新政权,恢复社会经济秩序的同时建立新的中央集权制度。此时,原有的地方势力②本文所讨论的地方势力包括地方政府、地方封建政治势力(如藩王)、地方宗法势力(如地方豪门大姓)与地方经济势力(如地方富绅)等。一般已被混战摧毁或严重削弱,而新生的政权也会迅速打击残存的旧有势力使之彻底瓦解,前车之鉴犹存,新政权往往会汲取前朝覆亡教训,因此会存在四五代人的稳定阶段。之后或由于地方势力坐大,或由于中央政府的决策层设计出现偏差,二者的平衡开始逐渐被打破,一般表现即是地方为了本地区的集团利益谋求更多的权力,这其中包括对土地、人口、财富、政治决策权及军事权等多方面的争夺,使得建朝之初的种种制度设计无法继续执行,中央政府针对这种局面不得不尝试各种变革,希望在新形势下建立更好的均衡。

韦森先生在《皇权专制政制下中国市场经济两千多年中的周期性兴衰》中认为,这种自西汉以来的经济发展是市场经济与皇权专制下的以禁榷为代表的官营经济不断斗争并取得螺旋上升的结果③参见韦森:《法治缺位与市场自发扩展:皇权专制政制下中国市场经济两千多年中的周期性兴衰》,《2007年全国法经济学论坛论文集》,第53-65页。。但笔者认为,相较于两种经济模式的争夺,两种权力层次的争夺似更有说服力。这样也可以解释曾在南宋、明中后期多次出现的政治腐败与经济繁荣共存的现象。各种地方经济利益团体固然普遍存在贪污腐败、横征暴敛等现象,但为了获取经济利益,不可避免地会存在一定的市场竞争,而这种竞争是有利于推动经济发展的。

公元前581年隋朝开国皇帝杨坚受禅称帝,结束了自晋以来近300年的分裂,重新在版图上统一了中国。之后隋政府通过建立三省六部的中央政权体制与废郡立州县、地方官任免权收归中央、建立科举制、户籍制的政治改革再次建立了中央集权的政治制度,但仅仅38年即被唐取代,成为中国历史上继秦之后的第二个承上启下的过渡性大一统王朝。隋朝覆灭的表象是“过度使用民力”,但表象之下,地方割据势力,尤其是豪门大姓(即便是唐太祖李渊,其背后真正的支持者也是当时具有雄厚地方经济势力、强大军事力量、拥有北方胡族血统的关陇贵族集团)拒绝放弃自身利益、拒绝中央过度集权成为王朝更替的深层原因。①李渊祖父李虎,北魏陇西郡公,受封“八柱国”之一。《资治通鉴·卷第一百六十三》:“初,魏敬宗以尔朱荣为柱国大将军,位在丞相上……其后功参佐命,望实俱重者,亦居此官,凡八人,曰安定公宇文泰,广陵王欣,赵郡公李弼,陇西公李虎,河内公独孤信,南阳公赵贵,常山公于谨,彭城公侯莫陈崇,谓之八柱国。”以八柱国为首的军事贵族集团建立了北魏、东魏、西魏、北齐、北周等政权,包括隋朝建立者杨坚亦是此集团内贵族。

一、收支集权的租庸调制带来的高效复苏

唐初的贞观之治与汉初极为类似,在历史的演变过程中,似乎存在一种过渡朝代的情况(如上述的秦朝和隋朝)。唐王朝是以隋的继承者身份登上历史舞台的,其在土地制度、政治制度甚至文化上都全面继承了“隋制”。以唐太宗李世民为首的政治家集团,在政体上几乎照搬了三省六部制、户籍制等高度中央集权的隋朝范式。贞观朝的几项重要国策,其一是抵御外敌,巩固疆土；其二是抚恤安民,重建社会秩序；其三是建立中央集权的经济制度,打击旧有豪门及地方经济势力,把垄断在私姓手中的资源重新掌握在政府权力之下；其四是对外交流,兼收并蓄,推动唐文化不断发展。而这些政策中最重要的就是完善从北魏发展演化而来的租庸调财税制度。

钱穆先生曾盛赞租庸调财税制度是一个近乎完美的“为民制产之德政”②钱穆:《中国经济史》,北京联合出版公司2016年版,第195页。,但笔者认为固然唐朝实行该制度的初衷可能是“为民置产”,却在执行中逐渐偏离了最初的原则。唐朝租庸调的课征方法如下:

(课户)每丁岁入租粟二石。调则随乡土所产，绫绢絁各二丈，布加五分之一。输绫绢絁者，兼调绵三两；输布者，麻三斤。凡丁，岁役二旬，若不役，则收其庸，每日三尺。有事而加役者，旬有五日免调，三旬则租调俱免。③《旧唐书·卷四十八·食货上》,中华书局1975年版,第2088页。

所谓“有田则有租,有家则有调,有身则有庸”,租庸调制既确保农民有安定的家园,更在此基础上保证了国家财政收入。在财政管理体制上,租庸调的设计思想是一种统收统支的财政制度,朝廷直接管辖全国350余州,全国财政由户部统一管理。中央政府确定税率和征收方式,地方政府按期完税、上供、转运,即各州的赋税均由户部统筹、地方执行。各州及其属县的开支亦由户部调拨。政府官员俸禄、各种行政开支、军队供给、工程水利等,由地方造册申请,按中央核准数目,在应上交粮物中予以扣留。其余的钱物则由户部及其他中央各部决定,运送中央或递送边防,或贮库备边。

租庸调制的核心是将劳动力即“丁”,通过户籍、授田、服役等制度与土地、政府胶合在一起,授田的实质是土地使用权的限期转让。此制度的执行,使每个农户都可以从政府领到田地并以此为基础形成自己的财产,隐匿的民户开始从豪门荫庇下分析出来,纳入官府户籍,正常向政府纳税,成效卓然。

从人口数字看,唐武德元年(618年)有一百八十万户,唐贞观十三年(639年)有三百零四万户,唐高宗永徽三年(652年)有三百八十万户,到了天宝十四年户口已达五千二百九十一万九千三百九④《通典·卷七·食货·历代盛衰户口》,中华书局1984年版,第41页。。学者们综合各方面史料推测,公元8世纪中叶,唐朝全国实际人户超过一千三四百万户,实际人口超过七千万。虽然其中还有大量的不纳税人口,但纳税人口也是大幅增长了。

从物价看,市场价格绢一匹易米一斗。到贞观四年,已是“马牛布野,外户不闭。又频至丰稔,米斗三四钱,行旅自京师至于岭表,自山东至于沧海,皆不赉粮,取给于路。入山东村落,行客经过者,必厚加供待,或发时有赠遗,此皆古昔未有也”⑤《贞观政要集校》,中华书局2003年版,第52页。。至玄宗开元年间,“至十三年(注:指开元十三年)封泰山,米斗至十三文,青齐谷斗至五文。自后天下无贵物,两京米斗不至二十文,面三十二文,绢一匹二百一十文。东至宋(注:今河南商丘南)汴(注:今河南开封),西至岐州(注:今陕西凤翔),夹路列店肆待客,酒馔丰溢。每店皆有驴赁客乘,倏忽数十里,谓之驿驴。南诣荆襄(注:今湖北江陵、襄樊),北至太原、范阳(注:今北京),西至蜀川(注:今四川成都)、凉府(注:即凉州,今甘肃武威),皆有店肆,以供商旅,远适数千里,不持寸刃。”①《通典·卷七·食货·历代盛衰户口》,中华书局2003年版,第41页。

从全国租庸调的总收入看,据刘云博士整理推算,贞观年间的年均财政收入约为八百四十六万石粟、二百五十万匹绢、五百四十二万端布、六十三万屯绵②刘云:《论唐代前期的土地产权制度》,《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2006年第1期。。而杜佑在《通典》中按照天宝年间计账及课丁的大约数乘当时的平均税率估算了天宝中全国租庸调的总收入,计为:租,粟一千二百六十万石,布五百七十万端；庸调,绢七百四十万匹,布一千零三十五万端,绵一百八十五万屯③《通典·卷六·食货·赋税下》,中华书局1984年版,第34页。。

对比初唐的萧条,可以认为高度集权的租庸调制迅速地稳定了社会秩序,恢复了经济发展,为大唐盛世的到来奠定了基础。

二、租庸调制无法克服的内生障碍

租庸调制的前提是土地国有制,而唐代实际上是土地国有和土地私有两种制度并存的。虽然“普天之下莫非王土”的土地公有制一直是中华民族追求的“圣王”制度,在历史发展中,也不断有理想主义者进行着这方面的尝试,但是在“天下为公”基础上的财税制度在中国古代社会带有一些先天性无法克服的内生障碍。

首先是此制度只适用于国家动荡、人口锐减的历史时期。

隋炀帝时期,人口数曾达到九百万户、四千六百万口④《隋书·地理志》,中华书局1997年版,第808页。。然而经历了隋末的全国暴乱,十年之后,全国人口数下降了70%,如前文所述,唐初武德年间,人口数只有不足二百万户,至太宗贞观年间,才上升至三百万户。在劳动力严重缺失的情况下,全国存在大量的生熟荒地,土地国有并进行再分配的制度是非常适当的。但是相对于政治安定、经济复苏以及唐朝鼓励人口繁育政策而带来的人口迅速增长,新的土地开垦却是有限的。“开元天宝之中,耕者益力,四海之内,高山绝壑,耒耜亦满”⑤《新校元次山集·卷九·问进士·第三》,世界书局1984年版,第140页。,天宝中垦田数达到五百万顷左右⑥郑学檬等:《中国经济通史:第4卷》,湖南人民出版社2002年版,第394页。。“魏、齐、周、隋,兵革不息,农民少而旷土多,故均田之制存。至唐承平日久,丁口滋众,宙无闲田,不复给授,故田制为空文”⑦《玉海》,江苏古籍出版社1987年版,第3234页。。荒地在减少,新增耕地速度与新增人口速度相比远远滞后,于是租庸调制的核心“授田制”的执行就难以维持了。

其次,以旧有豪门和地方政府为代表的利益集团同朝廷争夺财税资源。

资源从地方向中央的转移无疑是会受到反抗的。传统的豪门势力和地方政府、宗族乡绅相呼应,在中央朝堂和地方为自己的集团谋求最大利益。地方势力可以分为地方政府和其他私人经济势力,作为一级经济主体,地方是存在自己的收支需求的。

从纵向观察,地方政府以本级官员为核心,于公于私都存在迫切的收支需求。于公,他们肩负发展本地区经济、抚恤教导民众的责任；于私,官员们出于晋升或者其他需要都要谋求政绩。在统收统支的制度下,地方没有收支决策权,如果想要在本地区更多地掌握资源,一方面是要尽量地与中央谈判,降低解缴中央数量,增加本地留存收入；另一方面就要尽量减少本地区的税收总收入,即所谓的“藏富于民”。

从横向观察,地方的其他经济势力还包括旧有豪门、本朝新贵、当地乡绅(如中央高级官员在家乡一般出自“望族”,即使出身贫寒,成为高级官员之后,宗族也会因为“声望聚拢”而逐渐发展成为当地“望族乡绅”)、富商巨贾及地方豪强等。在唐初立法之时,唐朝就为权贵阶层划出了免税特权,如贞观朝三百万户的人口中,纳税户和享有免税免役特权的不课税户约各占一半。

“自王公以下,皆有永业田。太皇太后、皇太后、皇后缌麻以上亲,内命妇一品以上亲,郡王及五品以上祖父兄弟,职事、勋官三品以上有封者若县男父子,国子、太学、四门学生、俊士,孝子、顺孙、义夫、节妇同籍者,皆免课役。凡主户内有课口者为课户。若老及男废疾、笃疾、寡妻妾、部曲、客女、奴婢及视九品以上官,不课。”⑧《新唐书·卷五十一·食货志》,中华书局1975年版,第1343页。

在这些免税人口中,有王公贵族,有官吏家属,有朝廷表彰人员,有奴婢阶层,还包括各种丧失劳动能力者和出家人。于是利益集团不断通过各种渠道推动大量的人口成为免税人口,使得政府的财政状况是“每岁租米,不实仓廪,随即出给,才供当年”①《通典·卷十二·食货十二·轻重》,中华书局1984年版,第70页。。故而财政税收大量流失,国家租赋大半入于私门。

从政府人事任用来说,尽管从隋朝就开始出现了更进步、更客观的科举制度,但唐前期官员的选拔仍然以推荐、门荫等方式为主,科举出身的官员只是极少数,地方势力从各个领域阻碍着权力的集中。

再次,租庸调制要求极高的行政成本及管理技术是唐代财政无法负荷的。

租庸调以丁为核心,以授田为基础,于是对人口的统计及对土地的清丈、登记管理便成为政府的日常基础工作。在唐代,基层政府所承担的行政业务量是非常巨大的:

京畿及天下诸县令之职，皆掌导扬风化，抚字黎氓，敦四人之业，崇五土之利，养鳏寡，恤孤穷，审察冤屈躬亲狱讼，务知百姓之疾苦。所管之户，量其资产，类其强弱，定为九等。其户皆二年一定，以入籍账。若五九、三疾、及中、丁多少，贫富强弱，虫霜旱涝，年收耗实，过貌形状及差科簿，皆亲自注定，务均齐焉②《唐六典》,中华书局1992年版,第753页。。

县令一级官员要管理社会秩序、教育、司法、经济、救灾、社会保障等各个方面,且需亲力亲为。单从租庸调制来说,地方政府需要每年统计修正数据,每三年进行一次人口普查,建立登记簿并存档管理。

在中央层面,为了准确掌握劳动力数据,唐朝多次进行人口普查——括户。高祖武德四年(621年)、太宗贞观十六年(642年)、武则天晚年都曾下诏检括户口,影响最大的是开元年间的宇文融括户:“诸道收没户八十余万,田亦称是。岁终,羡钱数百万缗”③《旧唐书·卷一○五·宇文融传》,中华书局1975年版,第3218页。。普查的同时要不断对纳税人资料进行修订,“每一岁一造计账,三年一造户籍”④《唐六典》,中华书局1992年版,第74页。。如此庞大的行政成本使国家财政不堪重负,这也成为该制度无法存续下去的技术因素。

尽管存在各种困难,但租庸调制“集财富于中央”的效果使得中央政府的权力不断加强,为之后巅峰经济的到来奠定了基础。从武德贞观朝的制度新建,到女皇武则天和玄宗李隆基朝都大大强化了中央集权。武周朝廷通过告密、酷吏政治严厉打击了以关陇集团为代表的门阀望族,并以“制举”、“策问”等方式大力扶持庶族,玄宗朝则通过简括逃户、免征租庸调、恢复常平仓等积谷备荒政策,从经济上加强中央政府的实力。

遗憾的是最终历史还是再次驶入西汉鼎盛时期及其后的相似轨道,依靠英明君主个人的魅力具有极大的不确定性,高度集权的中央政府一旦出现问题,地方势力即迅速反噬。安史之乱固然是政治、军事、社会诸多原因共同导致,但所涉及的几乎所有地方政府面对叛军都不敌一合之战,只能指望中央救援,本身就证明了高度中央集权之后,地方政府力量过于孱弱的弊病。开元年间过于严厉的搜括逃户加剧了中央与地方势力之间的经济冲突。国家危难之际,地方经济势力但求自保,号称中国古代社会巅峰的“开元盛世”于数年之后以摧枯拉朽之势崩塌,中央政府几乎完全丧失了对地方的控制。原来以军事镇边为目的设置的武装藩镇日益壮大,并取代原有氏族门阀严重侵蚀了中央的财政权力。

三、解决收支失衡进行的财政分权改革

为了挽救危局,安史之乱后的唐朝推行了历史上著名的刘晏与杨炎的财税改革。盐法、漕运、物价与两税法的改革都是为了在尽量安抚地方政府的范围内缓解中央财政困难。尤其是两税法改革,划分了中央与地方各自的事权与财权,界定了中央与地方的财力,有力地约束了地方政府的经济权力。

这次为缓解收入危机为目的,以国营经济为核心的改革首先从唐肃宗上元元年(760年),刘晏任盐铁使兼任转运使改革盐制开始。在盐制上,除供应偏远地区(江南、岭南一带)的常平盐继续实行“民制、官收、官运、官销”外,其余地区一律改为“民制、官收、商运、商销”,寓征于价,就场征税。此项改革使盐税从原来的四十余万贯上升到六百余万贯,占国库总收入一千二百余万贯的一半。大历年间,“通计一岁征赋所入总1200万贯,而盐利且过半”⑤《旧唐书·卷一二三·刘晏传》,中华书局1975年版,第3514页。。其次是针对粮食物资的运输,利用运河不同水段的特点,设计了分段转运的漕运制度,极大提高了运输规模与运输效率。第三是以巡院为据点,置驿相望,传递物价信息,使“四方物价之上下,虽极远不四五日知”①《旧唐书·卷一二三·刘晏传》,中华书局1975年版,第3515页。,以此调整全国物价水平。刘晏的三项改革,对财政收入危机的缓解,起到了一定的效果,王夫之称其“广军国之用,未尝有搜求苛敛于民”②《读通鉴论·卷二十四》,中华书局1975年版,第503页。。但是这并没有从根本上解决中央与地方的利益分配问题。而杨炎主持的两税法改革则是试图通过制度上的设计来彻底解决中央与地方的经济集权与分权的关系。

安史之乱后,地方势力趁乱而起,土地大量兼并,纳税人口流失,劳动力与土地的关联被切断,租庸调制已经彻底失去了基础。关于当时萧条的社会状态,时人有很多记述:

夫以东周之地，久陷贼中，宫室焚烧，十不存一。百曹荒废，曾无尺椽，中间畿内，不满千户。井邑榛棘，豺狼所嗥。既乏军储，又鲜人力。东至郑、汴，达于徐方，北自覃、怀，经于相土，人烟断绝，千里萧条③《旧唐书·卷一九○·郭子仪传》,中华书局1975年版,第3457页。。

政府也在敕令中有真实记载:

自顷寇难荐兴。已三十载，服干橹者，农桑其尽。居里闾者，杼轴其空。革车方殷，军食屡调，人多转徙，田卒汙莱。④《唐大诏令集·卷一一二·减盐铁价敕》,中华书局2008年版,第584页。

繁荣的经济被彻底破坏,劳动力或在战乱中死亡,或背井离乡逃难至其他地区,成为无地的“客户”,或沦为其他地主的“荫户”。

此时中央为取得财政收入,不得不授予节度使财权,并要求他们将赋税按比例上交中央。财权的下放是财政体制改革的开始,从建中元年(780年)开始推行的以支定收的两税法改革是首次对地方与中央在事权财权上的明确化,彻底将中央集权向财政分权转化。

两税法的改革思想是废除租庸调,改征户税与地税,一年分两次征收,其核心内容是:

凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于人，量出以制入。户无土(主)客，以见居为簿；人无丁中，以贫富为差。不居处而行商者，在所州县税三十之一，度所取与居者均，使无侥幸。居人之税，秋夏两征之，俗有不便者正之。其租庸杂徭悉省，而丁额不废，申报出入如旧式。其田亩之税，率以大历十四年垦田之数为准而均征之。夏税无过六月，秋税无过十一月。逾岁之后，有户增而税减轻，及人散而失均者，进退长吏，而以度支总统焉。⑤《新唐书·卷一四五·杨炎传》,中华书局1975年版,第4724页。

两税法在中央与地方的收支分配上有两个要点:

第一,下放财权,承认地方拥有一定独立的财政收支权力。

两税收入,划分为留州、留使、上供三部分,称为两税三分。赵云旗先生认为这是“中国封建社会分税制的萌芽⑥翁俊雄:《唐后期中央实行的三分制财政体制——中国封建社会分税制萌芽探索》,《现代财经》2006年第3期。”,而陈明光先生则认为这是对以节度观察等地方使职长官为首的使级财政和以刺史为首的州级财政,在限定收入范围及其数量的同时,实行“定额以给资”的财政支出定额包干管理体制⑦陈明光:《唐代后期地方财政支出定额包干制与南方经济建设》,《中国史研究》2004年第4期。。在对两税三分的定性上,笔者更倾向于“定额包干”。两税法的设计是中央采取以支定收的方法,严格核定州、使两级地方预算的收入项目及数量,以满足州、使两级的行政与军事的财政开支。两级地方政府既无开征新税种的权力,也无确定税收数量、征税范围的权力,因此并不具有独立的税收权,只能算是与中央政府的定额分成。

两税法在历史上第一次提出“以支定收”的预算思想。租庸调制的实质是全部财税收入都属于中央,地方支出由中央批准从收入中划拨；而两税法的实质是承认由地方在中央确定征税范围、征收总量及税种的前提下,拥有一定的自主权,上缴中央政府的收入占比减少,而地方留存收入的占比扩大了。岑仲勉先生依据《通典·赋税下》和《资治通鉴》卷二二六的记载,计算出建中元年,两税钱总收入为3139.8万贯,划分给中央的是1089.8万贯,划分给地方的是2050万贯；两税米总额为1615.7万石,划分给中央的是215.7万石,划分给地方的是1400万石。两税钱划分中央和地方的比例大约为1:2,两税粮划分中央和地方的比例大约是1:6,合计中央和地方的比例大约为1:3。①岑仲勉:《隋唐史》下册,中华书局1982年版,第383页。

第二,从以人丁为核心课税改为以财产为核心课税。

如前所述,以劳动力为核心课税的租庸调制所面对的最大障碍就是政府需要不断地把“丁”与“地”绑缚在一起,并为此付出巨大的会计成本与监督成本。杨炎放弃了劳动力与土地的关系,无论是不是土地拥有者,无论是成年还是未成年,均以财产为核心课税。于是对地方利益集团的征税增加了,对贫困平民的课税减少了,是相对更公平的税收制度。当然,这个政策从另外一面表现出来的是中央政府对地方的让步,即中央变相承认了地方经济势力通过强取豪夺兼并的土地及其他财产的合法性。综上两点可以看出,两税法的设计初衷是中央对地方财权的让步,以此作为取得财政收入的交换。

虽然唐中后期地方节度使多有贪腐暴戾之辈,但两税法将更多收入留给地方使用,相较于高度集权时期,更多的地方政府为发展本地经济发挥了主动作用,如赈济灾害。元和四年(809年)十一月,淮南、浙西旱,宪宗恐诸道折来米不到,诏“宜委淮南、浙西观察使且各以当道军粮米,据数给旱损人等…赈贷。待江西等道折籴和籴米到,各处依数收管”。②《册府元龟·卷一○六(帝王部·惠民二)》,中华书局1960年版,第1269页。可以看出,朝廷在地方义仓粮食不够的情况下,先借用地方军粮赈灾,之后再以朝廷折籴米填补。又如提供地方公共物品,兴修水利工程,发展本地经济。唐代后期经济最为发达的淮南、江南各道,所修建的水利工程比唐前期大为增多。当时最发达的江南各道,唐代共修筑大型水利工程六十七项,而唐后期就占五十项。著名的杭州“钱塘湖”就是长庆年间杭州刺史白居易修筑的。

地方政府包括地方其他经济势力对本地区经济发展的推动或阻碍表现出很大的不确定性,在法律约束缺位的状态下,只能依靠道德约束,比如利用财政留存甚至个人私财兴修公共工程或提供社会保障的情况更集中于相对温和恭顺的南方藩镇。陈明光先生认为“使、州两级地方官员的政治品质与行政能力如何,直接决定着地方财政结余的使用状况与经济效益”③陈明光:《唐代后期地方财政支出定额包干制与南方经济建设》,《中国史研究》2004年第4期。。但相较于高度集权的唐前期,这种社会现象的出现毕竟是一种进步。

两税法在执行过程中有诸多弊病存在,后世对杨炎也多持批判态度,如两税法原本将各种杂税合并征缴,但后期两税之外又出附加。李锦绣先生指出,两税法的各种附加税的征收,使“两税成为叠床架屋、含多种税收的复杂税制,与建中初定两税时的单一赋税原则完全背道而驰了”④李锦绣:《唐代财政史稿》下卷,北京大学出版社2001年版,第677页。。但笔者认为,从两税法的财政思想和实践成果来看,都必须承认,这是一次出色的财税改革。

两税法之后,建中二年(781年)收入就增至“一千三百五十万六千零七十五贯,盐利不在此限”⑤《旧唐书·卷十二·德宗上》,中华书局1975年版,第327页。。可见这一千三百余万贯,比之刘晏改革后的六百万贯增收,又增加了一倍以上,有效地缓解了中央政府迫在眉睫的财政压力,维持了唐朝的正常运转。但是由于当时的政治腐败、宦官专权与朋党之争等,财政制度设计的先进性根本无法完全体现。后来的五代十国这一次中国的全国性混乱持续了大概不到二百年的时间之后,地方势力再度完全掌握了经济权力。

唐代从租庸调至两税法的演变,其实质是财政从高度中央集权向地方分权的一次尝试。唐初期财富集中有效地保障了战乱后经济的恢复和社会重建。但随着经济发展,过度的集权既会损伤地方经济的活跃性,又会加大因中央政府失误而导致危机的风险。因此笔者认为财政税赋集中度的选择既带有不同历史时期政府的主观意愿,也存在一定的历史客观性,财政分权与集权的合理区间值得我们深思。