贵州省白旗村韭黄产业实证研究——兼论产业政策法制化对民族地区特色产业的促进

田川颐

（中央民族大学 法学院，北京 100081）

一、白旗村韭黄种植历史

白旗村位于贵州省安顺市普定县白岩镇，苗族、白族等少数民族世居于此，辖区内苗寨保存完好，苗语和汉语是主要语言，55%以上人口为少数民族。白旗村当地百姓长期种植韭黄，深谙韭黄种植之道，对韭菜长到何种程度可以捂韭黄、捂多长时间，不同生长期浇水量，施肥量颇具讲究，因此该地产出的韭黄不仅色泽比四川、云南我国两大韭黄生产地区的韭黄好，而且该地的韭黄具有其他地区韭黄不具备的特点——纤维含量极少，口感清脆。多年以来，当地百姓几乎世代以种植韭黄为生。

韭黄是当地民族的主要经济作物，白旗村历来有食韭黄、种韭黄的传统，据可考材料，该地已有100多年种植历史，可以追溯到公元1851年，据修订于清朝咸丰年间的《安顺府志》记载，明朝年间普定县就有韭菜的种植，后来演变成韭黄，至今有记载的韭黄种植历史约160余年。由于得天独厚的自然环境，该村辖区内早有野生韭菜，当地百姓常常食用。后来一场地质灾害导致山体滑坡，滚落的山石与泥土将原本生长野生韭菜的土地掩没，灾难后，当地百姓重建家园，在清理山石与泥土的过程中，惊讶地发现原本绿色的韭菜，经过泥土的掩埋后变成了黄色。有人试吃后发现口感更为柔和，味道甘甜，始知韭菜经过掩、捂后可产出韭黄。于是，当地百姓开始种植韭菜、食用韭黄，韭黄成为当地百姓餐桌上常出现的一种食物。20世纪40年代，有白旗村村民将自己家多余的韭黄挑到附近的市场售卖，便开启了当地韭黄的市场化征程。当时，其他地区的百姓食用后颇为喜爱，常常购买，由于韭黄的价格高出韭菜数倍，且受市场欢迎，当地百姓开始大量种植韭黄，不再单纯为满足自己食用，更为了售卖用以改善生活。自此，当地村民几乎家家种韭黄，韭黄也成为白旗村的特色产品。2003年白旗村成立合作社，专门种植韭黄、售卖韭黄，主要销往安顺市场。2012年，在县工商局的建议与帮助下，白旗韭黄申请了国家地理标识，并于2014年成功获得了认证。2014年，白旗村成立韭黄种植协会，主要负责韭黄种植技艺的研究与提升，以及拓宽韭黄的销售渠道。靠着本村村民的外地亲戚或外出打工村民的朋友等人托人、口口宣传的方式，白旗村将韭黄运到了贵阳、六盘水等地区销售，结束了人挑马驮卖韭黄的时代。

白旗村韭黄种植初期,耕地需要挖成条块状，每个条块之间挖齐腰深的“战壕”，方便打理韭黄。而后在条块状的土地上相隔一定的距离挖30厘米左右的坑，种下韭菜苗，当韭菜的根茎长到一定硬度且足够粗壮时，用泥巴覆盖上韭菜捂一段时间，再揭开泥巴就可以收割韭黄。韭黄种植初期一年只能收一茬，2002年，当地韭黄种植户突发灵感试图用油毛毡做成遮光工具捂韭黄，通过多次试验摸索，成功捂出韭黄。后来，该村将油毛毡做成的遮光筒在村内进行推广，较从前用泥巴捂不仅省了力气和工时等劳动成本，而且提高了韭黄产量，一年可以收割两季韭黄。该村合作社成立后，对油毛毡遮光筒进行了全面的评估，认为油毛毡经过高温照射后有释放有毒有害物质的风险，于是放弃了油毛毡遮光筒。在科技局的帮助下，从上海引入了聚乙烯PV材料，并将此制作成黑色圆锥形的遮光筒，至今还有沿用。随着市场对食品品质要求的提高，白旗村村民通过半年多的反复试验，发明了一种由新型材料制作的泡沫遮光筒并获得了实用新型专利，此筒具有保暖通风的效果，在严寒和酷暑时都可以使用，且该材料达到了欧盟质量标准。通过此种遮光筒捂出的韭黄不仅在品相上更为可人，而且每亩韭黄的产量可提高20%左右。目前，发明人也将此泡沫筒免费推广给其他种植户。随着遮光工具的革新，韭黄种植技术也从耗时耗力、低产的“战壕式”种植到单沟种植到便利、高产的双沟种植，韭黄生产实现了从一年一季到一年三季的收割。

二、白旗村韭黄产业发展现状

白旗韭黄是当地村民在长期的韭黄种植和实践中产生的，其独特的色泽与口感是其他区域不具有的。韭黄产业化前，白旗村韭黄收入年均1000万元左右（根据近10年的数据推算），韭黄产业化后，今年预计白旗村韭黄将带来约1.2亿元的收入。鉴于白旗韭黄的经济效益与文化内涵，2016年，普定县委县政府决定以韭黄作为特色产业，进行农业产业化升级，并以白旗村为中心，向整个县辖区辐射，开展韭黄种植业。2017年，普定县政府建立“一村一公司”制度，并为每个村公司注入100万元的产业发展启动资金，成立韭黄种植、销售企业，资金不足部分由各公司视各自的情况以不同方式向农民融资，以土地作价出资的农民，水田价格为800元/亩/年，普通土地400元/亩/年；以现金方式出资的农民按照比例参与年底分红；同时以土地和现金方式出资的农民年底分红可以叠加，实现了“土地变资产，资金变股金，农民变股东”的“三变”。全县范围内成立三级公司，一级公司是县公司，负责协调生产、收购、统一销售全县各地区生产的韭黄，并订立收购最低价保障原则，即韭黄市场无论如何低迷，保证泥巴韭黄的收购价为1.8元/斤，清洗韭黄6元/斤，保证农民每斤至少有0.2元的利润收入。二级公司是镇公司，共13个，负责统筹镇辖区内的各村、社区的韭黄生产。三级公司是村公司，共计175个村，负责韭黄具体生产、清洗。村级公司在保障完成每年县公司规定的任务量后，多余的韭黄，可以自己找销路销售。

一村一公司成立后，白旗村韭黄种植协会自愿承担起了韭黄种植技术的推广和指导工作，将多年的种植经验和改进后的种植技术向全县175个村级公司手把手教授。对于符合标准的韭黄，白旗村无偿许可其使用“白旗韭黄”品牌的地理标志。

目前，普定县韭黄种植面积已达10万亩，成为全国最大韭黄的生产基地，韭黄可采收面积6万亩，预计产量75000吨，综合产值达7.5亿元，解决2 万人的就业问题。2018年，韭黄产业收入占普定县GDP的2.83%，韭黄成为助力普定脱贫的一记法宝。2018年，普定贫困发生率为1.66%，比四年前减少了近26个百分点。现在，韭黄产品主要销售市场在浙江、上海、广州、佛山、福建等东部发达地区，市场销路较好，且有供不应求之势。2019年5月以来，县级公司共销售初加工韭黄9800吨，平均每天40余吨，均价13元/公斤。据该县预计，到2020年下半年普定县日均可销售韭黄160吨至200 吨，随着大数据产销调度中心的投入使用，对全县韭黄进行统一的大数据调度生产及销售。

三、个案实践启示——以产业政策为中心的考察

白旗村韭黄种植历史长，韭黄质量上等，在过往的多年中，当地村民始终保持“靠山吃山”等朴素自然哲学观，各自为农。这种以家庭为单位的农业生产方式，在很大程度上增加了农民耕种的物质成本和劳动力成本，使得韭黄虽好效益不高。以政府为主导开展了韭黄产业化后，白旗韭黄迅速凭借其优质的品种从地区特产变成地区特色产业，且带动了全县韭黄发展，助力地区脱贫。透过白旗村韭黄特产变韭黄产业的发展历程，不难看出，产业政策的支撑是韭黄产业发展的关键词。

（一）突出特色，实行产业化发展

民族地区多有悠久的历史和厚重的文化沉淀，特色文化、特色物资、特色工艺层次丰富、种类多样，但形成产业化发展的较少，而产业化发展是经济增长的高级表现形态。对于我国西部民族地区来说，从事农业是多数少数民族世代赖以为生的职业，从产业化角度讲，最应发展的是与其资源禀赋相符的特色农业。农业产业化过程实际上就是改造传统农业的过程，其中更伴随着民族地区从传统社会向现代社会的过渡和转变[1]。白旗村自明代起就有苗族、白族居民汇聚、居住于此，食用、种植韭菜、韭黄的历史悠久，在长期的探索中种出了优质品种的韭黄，经济效益较高。与其他地方相比，白旗村韭黄种植文化历史悠久，资源丰富、层次多样。2019年，韭黄进入安顺市和贵州省重点蔬菜产业名录，因此韭黄成为当地特色产业并非偶然。村公司的建立，将原本零散的种植户聚集在一起，使得农民不再为销售发愁，全力投入韭黄的生产。县级公司统筹全局，全县10万亩韭黄种植形成了规模化生产，统一化包装、销售。同时，将参差不齐的种植技术进行了“去粗取精”的提炼，整体上提高了韭黄种植技术。完成了韭黄的规模化、集约化、科学化生产和销售。

（二）因地制宜，创制新的产业政策

特色产业的确定建立在对民族地区经济情况和文化环境的全面考察之上，每个地区的特色产业亦存在差异，现阶段，针对民族特色产业尚无专门法律文件进行支撑和规制，特色产业多由产业政策直接干预。贵州省民族特色产业除了与非物质文化遗产相关的文化旅游产业散见地方性法规之中外，其余产业鲜见有法律法规规定。依托产业政策，是民族地区产业发展有效、快速的途径。以白旗村韭黄产业为例，以《贵州省委省政府关于加快推进现代山地特色高效农业发展的意见》（2015年）为指导，普定出台了《贵州省普定县“十三五”特色产业精准扶贫规划》《普定县委关于成立村级产业公司发展壮大集体经济助推脱贫攻坚的指导意见》《普定县加快韭黄产业发展的实施方案》等涉及具体产业政策的文件，决定以“龙头企业+合作社+农户”的发展模式发展韭黄产业，该模式将各级公司利益和农民个人利益紧密联系在一起，带动了个人的生产积极性。此外，按照《贵州省政府关于加快发展蔬菜产业的意见》，要求全面落实各项强农惠农政策，在各项政策优惠上向蔬菜产业倾斜。在这一政策的要求、引导下，普定县出台《普定县统筹整合使用财政涉农资金管理办法（试行）》《普定县2019年茶叶、蔬菜农业保险工作的通知》等政策措施为韭黄产业发展提供资金帮助和金融支持。例如县政府为每个村级公司注入100万元作为启动资金。县政府在省委省政府的相关产业政策指导下，针对韭黄产业发展的实际，制定了一系列产业政策，综合利用行政手段，多方位支持韭黄产业，该地韭黄迅速由原本“小作坊”似的生产方式迈向了规模化生产，特色产品形成产业化发展。产业政策的效率性、针对性大大缩小了韭黄从特色产品向特色产业跨越的时间，在特色产业的发展初期，特别是产业调控法律缺位的情况下，产业政策对产业的发展起着不可替代的促进作用。

（三）政府主导，保证产业政策的具体落实

瞄准特色产业，方能有的放矢，民族地区由于历史发展和区位因素限制，往往多以农业为主要生产方式，在农业生产中，以家庭为单位的生产模式存在固有的局限性与落后性，即便有产业政策的支持，落实过程仍需要借助政府的力量，否则就是一纸空文。政府在产业政策的落实过程中，关键要找准自己的价值定位，从而引导与保障传统农业生产向现代化、集约化的现代农业转变。从现有实践来看，产业政策的落实需要政府引导，即政府主动引导特色产品向产业化发展。单纯依靠农民自发改良技术，转变生产方式不仅效率低下，而且花费的时间成本、劳动力成本较高。因此需要由政府主动对特色产业的升级发展进行干预，以税收优惠、财政补贴、简化审批程序等行政手段进行诱导、鼓励。二要为地区特色产业在升级与转型的过程中，提供物质、经济、制度等方面的保障。民族地区由于地理条件恶劣，经济落后，传统农业呈现出劳动密集、效率低下、产值不高等特点，对自然条件的依附性较高，缺乏相关基础设施的建设能力和制度建设能力，单靠民族地区本身无法满足产业升级所需要的资金和技术。因此，需要政府在民族地区产业政策落地的过程中主动介入承担保障责任。白旗村的案例中，从政府干部走家串户宣传政策，引导当地村民摒弃“单打独斗”的种植、经营方式，建立新型经济发展模式，到为各级公司的注册提供便利以及开通道路，配齐水、电、网等基础设施都是政府引导和保障价值的集中体现。

四、民族特色产业的进阶：产业政策向产业法制转变

韭黄产业现处于产业发展的初期，产业政策在产业的发展过程中起到了决定性作用，但从长远来看，全面实现依法治国的必然性与发达国家过往实践表明，未来民族地区特色产业向高级形态发展必须要依靠产业政策法制化。法制化有助于摆脱“人治”风险，保障特色产业的稳定发展，增强地区民众对产业发展以及产业带来的利益预判性，从而带动生产者的积极性，实现民族地区特色产业的长效发展。

（一）产业政策法制化的必要性

从产业政策本身内容看，我国的产业政策呈现出多层级、多门类、多数量的特点，表现形式多样，如“规划”“意见”“计划”“复函”乃至“红头文件”等。中央层面的产业政策大多高屋建瓴，指明发展趋势、制定宏观规划、提出指导意见；地方层面的产业政策大多偏向落实具体的产业发展方案、可操作性较强。灵活多样、主体多元的产业政策因其干预产业的随意性和强烈性，使得政策优先于市场自我运行机制，影响市场的正常发展。同时，产业政策缺乏强有力的约束机制，对滥用产业政策以及不施行产业政策的行为无法行进规制。

从经济学角度看，关于产业政策是否应该形成稳定的制度，主要围绕产业政策是否有效展开，考察指标主要包括：政策对象的精准识别，良序竞争的制度环境，政府、企业、社会沟通的反馈与监督评价机制，政策工具的多样化与系统性。并认为随着全面深化改革的进行，我国经济增长模式发生转变，产业政策应由政府干预向制度构建过渡[2]。

从法治维度考察，依法治国是中国特色社会主义的本质要求，是国家治理能力的体现。新的时代背景下，依法治国方略贯彻到社会生活的方方面面是时代趋势，产业政策的法制化有助于摆脱产业发展中人治的不稳定状态，规范产业政策的决策程序和执行过程，实现产业的有序发展，是促进产业稳定、健康的保障。不可否认，产业政策因其效率性和灵活性在产业发展的初期、中期起到较大的作用。从长期看，产业政策向更稳定、更系统、更有逻辑的产业法制发展更能保障产业发展的健康、稳定，从而为产业的再创新提供基础。产业政策的法制化实现了由个人权威-群体权威-法治权威的跃进[3]。产业政策法制化也是现代国家治能力的体现，是国家治理体系现代化的必然要求。从域外经验看，日本、美国等发达国家均有以产业政策法制化带动产业振兴的经验。

（二）产业政策法制化的可行性分析

（1）产业政策是产业法的渊源。通常认为产业政策主要是通过影响产业相关的要素分配，促进产业发展，提高生产效率，增强产业竞争力。制定主体为政府，是一种宏观的经济政策，通过引导、强制等手段弥补市场本身短板，实现资源的合理配置。当今世界各先进国家实践表明，产业政策在促进产业优化升级、产业革命中起着不可忽视的作用。改革开放以来，我国经济的腾飞繁荣背后亦离不开产业政策的干预与调控。产业法，也有学者称为产业政策法，是指调整在国民经济内部按照社会分工，由提供同类产品或劳务的企业、事业单位组成的较高层次部门的活动中发生的社会关系法律规范的总称[4]。因此，产业法是一个有机完整的法律体系，既包括《农业法》《对外贸易法》等部门法，也包括《云南省园艺植物新品种注册保护条例》等地方性法规。学理上，虽然政策和法律的制定主体不完全相同，但政策是我国法律的非正式渊源[5]，因此，产业政策也是产业法的渊源之一。但并非所有的产业政策都适宜法制化，当产业政策从中短期不稳定的政策向长期、成熟的政策发展且有效时，结合立法动因机制，方可成为产业立法的来源之一。

（2）产业政策为产业立法提供实践基础。当产业基础薄弱、产业发展程度不高或产业制度实践不足时，往往缺少产业立法。产业政策弥补产业法的立法空白与规范空白。首先，纵观经济发展史，产业产生和发展的速度往往高于产业立法速度，但某类产业又需要“组织性规制”，包括引导行为和规范行为等内容，鉴于法律的稳定性，由行政机关对产业发展情况作出及时反映是效率的要求，因此需要产业政策的及时补位。其次，随着现代社会行业分工越来越精细和专业，只有行政机关以产业政策的方式进行产业引导、规制的实践，才能为立法提供良好的路径支持。以文化产业为例，尽管早在十八届二中全会中就提出制定文化产业促进法，但我国文化产业长期处于法律的“空白地带”，截止目前《文化产业促进法》仍在酝酿之中。文化产业法的缺失并没有导致我国文化产业的衰落，原因在于诸如《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》等文化产业政策的补位。而文化产业政策多年的运行反馈又将为我国的文化产业立法提供实践基础与论证方案，从而实现产业政策与产业法制的良性互动。

（三）民族地区特色产业之产业政策法制化路径

1.明确产业政策的制定主体权力配置。目前我国产业政策的制定主体比较宽泛，从中央到地方各级政府都可以以“指导意见”“规划”“通知”等形式制定产业政策，有学者认为鉴于产业政策制定者的层级跨度和主体的宽泛，且制定主体多带利益偏向，结合各地区发展所呈现出的差异性，产业政策的制定者应当稍有集中。笔者认为，上述学者的观点并不无道理，但应当看到民族特色产业由于其特殊的历史背景和文化环境，制定主体应由悉知其发展的当地政府承担，制定主体不必有集中之限制。

产业政策的制定涉及到税收制度、市场准入制度、投资审批制度、金融支持制度、名录管理制度等相关配套措施。产业政策因制定主体和相关配套措施的不同对产业的干预程度也不同，因此，产业政策的制定主体必须有明确的权力配置。诸如市场准入机制以及投资审批制度对产业发展的影响最为直接、最为明显，肆意或不当使用对产业发展势必造成伤害，降低产业的市场竞争力。因此，此种权力的配置必须严格依照《行政许可法》等相关法律进行。对于法律没有规定的情况，要依照行政法规或产业调控法的基本原则进行权力配置，确保产业政策制定主体的适格。鉴于民族地区分布广泛，且税收优惠、金融支持等引导性政策手段，对产业的发展起到间接、诱导作用，产业政策制定主体可以扩宽到县级政府，由于地方政府往往带有主观性，产业政策的制定带有偏向性，因此，产业政策的内容不得与法律、行政法规、部门规章等上级法律法规相抵触。

2.建立公众参与制度。特色产业政策法制化是一个动态的过程，包括产业政策法制化的决策过程与产业政策立法过程。在产业政策法制化的决策过程中，必须注重民众的参与。首先，公众参与增强了产业政策法制化过程的民主性和科学性。公众参与是集思广益的过程，征求公众意见特别是与特色产业相关民族的意见，不仅能够全面考察当地的特殊情况，也能发挥民众的主观能动性与参与积极性。其次，公众参与是民族平等的实质要求。由于历史发展和区位分布的限制，民族地区大多落后，公众参与充分体现民族地区民众的意见，照顾当地的特殊情况，在产业政策法制化过程中更加因地制宜、全面考虑各民族的利益，实现各民族共同繁荣。最后，公众参与是民族团结的体现。习近平主席在全国民族团结进步表彰大会上指出：“各民族一家亲，是中华民族伟大复兴必定实现的根本保证。”在民族复兴的伟大征程上，要高度重视民族团结，民族地区特色产业是民族地区经济发展的重要着力点，能将各民族人民集中在一起。公众参与能照顾各方意见、协调各方利益，化解各方矛盾，保证民族团结。

3.建立产业政策法制化评估制度。产业政策法制化评估制度是指由相关产业的从事者、专家、学者、专业研究机构等组成的评估机构，对产业政策法制化的必要性、可行性、有效性等要素进行评价和考核的制度，包括产业政策法制化前评估和产业政策法制化后评估。产业政策法制化前评估包括对产业政策实施现状的客观描述，对未来影响的预测，对产业政策法制化可行性分析等程序，旨在保证产业政策法制化的正当性、合理性。产业政策法制化事后评估则侧重于产业政策法制化后是否促进了产业的有效发展。对于评估效果不良或不合格的产业政策法制应该设立修正与退出机制。

4.注重知识产权法的融入。民族地区特色产业的发展离不开创新，现代知识产权制度的宗旨在于鼓励创新，促进知识传播，保证并分配因创新带来的利益。当前，因创新带来的知识产权保护在“白旗韭黄”的品牌建设中起到了显著作用。从长远看，知识产权制度不仅对韭黄产业的品牌保护产生裨益，对韭黄产业的利益分享、市场竞争乃至促进韭黄产业创新革命都起到不可忽视的作用。第一，保护“白旗韭黄”的独占使用权，保证韭黄的质量以及韭黄带来的经济收益归当地集体共享。第二，保证产品质量，地理标志不仅是对区域的标识，也是对产品质量的一种认证，事实上促进当地韭黄种植者在生产过程中严把质量关，同时在《商标法》的规范下，对假冒等侵权行为有有效的救济途径。第三，激励创新。创新是产业发展的动力，利益是刺激创新的有效手段。白旗村对韭黄种植技术的创新者或提高者有奖励机制，或以利益的方式或以名誉的方式，但这种奖励并没有形成长效机制，较为随意。而在《专利法》等法律的规范下，因创新带来的利益有明确的分配方案，摆脱了依靠奖励者主观意见的不稳定状态。可以说，在未来的产业政策中必须要运用知识产权法的保护体系，以促进和保障产业发展各阶段的创造创新。

5.明晰政府责任。法律规范通常由假定、行为模式、法律后果三要素组成，通过法律规范可以对行为方式以及行为指向的后果有清楚的预判。我国当前产业政策被一些学者称为“软法之治”，原因是基本不涉及违反产业政策规定的不利后果承担条款，对于不执行产业政策或扭曲执行产业政策的行为，缺乏制约惩罚机制。实际上，由于产业政策动用行政手段多样，且诸如财政、税收、市场监管、金融支持等措施对产业发展起到直接、快速的影响作用，故此，作为产业政策的制定者、执行者，必须对政府责任进行明晰，产业政策只有明确不利后果，才保证产业政策的实施、执行不偏离产业政策制定的初衷。只有责任落实，才能摆脱在产业政策实施、执行中靠“个人觉悟”的困境，才能避免权力的恣意。