中国民族法制建设70年：历程、成就与展望

刘 玲

（中国社会科学院 民族学与人类学研究所，北京 100081）

中国民族法制建设伴随着我国民族事务治理的法治化进程，在不同的历史时期承载着不同的历史任务，在新时期更展现出明显的时代特征。站在中华人民共和国成立70年的时间节点上回望历史，梳理民族法制建设的历史进程，展现成就、展望未来，有利于在法制框架下坚持和完善民族区域自治制度，保障民族自治地方依法行使自治权，依法保障少数民族平等权利与合法权益，提高依法治理民族事务能力。

一、新中国民族法制建设的发展历程

考察民族法制建设，必须将其纳入中华人民共和国立法权限划分的整体进程中考察，通过中央与地方、一般地方与民族自治地方的比较和参照来呈现其特征与过程。从学理上讲，中央与地方以及同级地方国家机关之间的立法权限划分涉及到立法体制问题。

“一个国家采取什么样的立法体制，是由这个国家的国体、政体、国家结构形式、历史传统以及民族情况等一系列客观因素决定的”[1]。一个国家立法制度的历史，往往是这个国家政治变迁、经济发展和社会变革的历史写照。新中国成立后，伴随着政治、经济、社会和文化的发展，我国立法体制的发展演变大致经历了三个阶段，形成了三种既有历史联系又各具特色的立法体制。本文的分析以立法体制的演变为依据，以确立立法权限划分的重要法律文本（或实践）为时间节点，将民族法制建设划分为四个主要阶段。

（一）民族法制建设的初步创立时期（1949-1953年）

我国的人民代表大会制度正式成立于1954年，在之前，由全国政协代行国家权力。这一时期的立法体制呈现多极化和分散化的特点，从中央到地方的多级主体均或多或少享有立法权。中央一级，享有立法权的主体是中国人民政治协商会议全体会议、中央人民政府委员会和政务院。地方一级，享有地方立法权的主体包括大行政区的人民政府委员会、省人民政府、直辖市、大行政区辖市和省辖市的人民政府、县人民政府，以及民族自治地方的自治机关。

这一时期，关于民族方面的立法首先是1949年制定的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）。《共同纲领》规定了新中国在成立初期的政治、军事、经济、文化、民族、外交政策的基本原则，在仅有的七章篇幅中，单列“民族政策”一章，并对民族区域自治制度作了原则性的规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”这是宪法性法律文件对民族区域自治的最初确认，构成了新中国民族立法的法律基础。

其次，这一时期还出现了关于民族区域自治制度的专门法律。1952年8月，中央人民政府委员会批准了政务院125次政务会议通过的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》（以下简称《实施纲要》）。《实施纲要》分为总则、自治区、自治机关、自治权利、自治区内的民族关系、上级人民政府的领导原则和附则七章，是对《共同纲领》原则规定的具体化，对实施民族区域自治制度做出了具体而全面的规定。

此外，这一时期由政务院出台的一系列的指示、决定和命令，对于民族工作的法制化起到了一定的促进作用。相关的规范性文件有：1950年11月24日通过的《培养少数民族干部试行方案》和《筹办中央民族学院试行方案》、1951年2月5日《关于民族事务的几项决定》、1951年5月16日《关于处理带有歧视或侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣、匾联的指示》、1952年2月22日《关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》和《关于保障一切散居的少数民族成份享有民族平等权利的决定》、1952年2月23日《各级人民政府民族事务委员会试行组织通则》、1952年4月16日《关于建立民族教育行政机构的决定》等。

在地方，也普遍存在着立法实践。这一阶段的民族自治地方立法多集中于民族自治地方成立时通过的组织条例和施政纲领，还有个别变通执行法律的规定，涉及民族自治地方政治、经济、文化、社会等各方面事业发展的综合性自治法规并未出现。

总之，这一阶段的民族法制建设以根本法的形式确立了民族区域自治这一重要政策与政治制度，为在少数民族聚居地区推行民族区域自治制度奠定法制基础；确认了少数民族在政治上的平等权利和自治权利，充分保障少数民族当家做主的权利；着重改善民族关系，为消除隔阂与加强团结提供法制保障。从内容来看，这一时期的民族法制建设符合建制初期的立法特征，更加注重政治权利的保护以及政策与制度的落实，而在经济、文化与社会建设等方面只做了一般规定。

（二）民族法制建设的曲折发展时期（1954-1978年）

从1954年宪法（以下简称“五四宪法”）颁布到1979年五届全国人大二次会议前，我国实行的是高度集中的立法体制，立法权基本集中在全国人大，除民族自治地方外，国家行政机关和其他地方权力机关均不享有立法职权。

在国家立法层面，“五四宪法”对民族区域自治制度进行了较为全面的规定，进一步明确了这一制度的基本内容，对自治机关的自治权进行了具体规定。

就地方立法而言，“五四宪法”取消了一般地方的法令、条例或单行法规拟定权，仅保留了民族自治地方的自治条例和单行条例立法权，因此这一阶段的地方立法实践实际上成为了民族自治地方的立法实践。一方面，受当时全国立法环境以及“重人治，轻法治”思想的支配和影响，立法工作很难正常进行。另一方面，民族自治地方同一般地方一样，仅有人大而没有常设的机关，开会少、代表全部是兼职，因而不可能完全有效地行使自治条例和单行条例的立法权。从1954年到1966年，全国96个民族自治地方共制定48个单行条例，其中绝大多数是自治机关组织条例，达到46 个，还有组织简则和选举条例各1个。从1966年夏起，由于实践上整个法制被搁置一边，宪法确立的民族自治地方的立法权也毫无意义，实际上并没有出台多少地方法规。

这一时期的立法虽然经历了一些曲折，但是既有五四宪法的奠基之作，又有民族自治地方组织立法与选举立法的补白举措，前者成为1982年宪法的重要基础，后者有利地促进了民族自治地方各级国家机关的组织制度化，不仅成为特殊时期地方立法的仅存硕果，而且为后期民族自治地方制定自治条例和单行条例积累了宝贵经验。从内容来看，这一时期的民族法制建设仍主要关注政治权利的保障，侧重于组织立法，经济、社会、文化等层面的立法尚未取得重要突破。

（三）民族法制建设的加速发展时期（1979-2011年）

党的十一届三中全会以后，为使法制建设适应以经济建设为中心的社会主义现代化建设形势，从而改变中央立法集权的情况，1979年7月，五届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），明确规定省级人大及其常委会享有地方性法规制定权。1982年宪法（以下简称“八二宪法”）奠定了中央与地方分享立法权限的根本法基础，确定全国人大及其常委会共同行使国家立法权，国务院行使行政法规制定权，并确定了国家立法权、行政法规制定权、地方性法规制定权、自治条例和单行条例制定权的划分、归属及其相互关系。1986年修改的《地方组织法》，将地方性法规制定权扩大到省级政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会。在这期间全国人大及其常委会多次授权国务院和有关省人大及其常委会制定单行法规。1997年、1999年，香港、澳门相继回归祖国，两个特别行政区的立法又给中国立法体制带来了新的成分。2000年通过的《中华人民共和国立法法》对我国的立法体制进行了确认。至此，一个由国家立法权、行政法规立法权、地方性法规立法权、自治条例和单行条例立法权、授权立法权、特别行政区立法权所构成的立法体制正式形成。这一立法体制的总体特征是在中央对立法集中统一领导的前提下，赋予地方一定的立法职权，作为对中央立法的补充和具体化。

自党的十一届六中全会提出“加强民族区域自治的法制建设”[2](P123)的要求之后，我国民族法制建设进入了快车道。这一时期的国家立法主要体现在以下方面。

1.宪法关于民族问题的规定更加健全与完善。“八二宪法”重申了“五四宪法”的民族平等与民族团结的重要原则，明确了民族区域自治的内涵，扩大了民族自治地方自治机关自治权的范围，将各民族共同繁荣和发展民族自治地方经济文化事业摆在突出位置，具有鲜明的时代特征。

2.关于民族区域自治制度的专门法律法规积极应对民族自治地方和少数民族的发展诉求。1984年制定的《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）是坚持和完善民族区域制度的基本法律，以宪法为依据，对民族区域自治进行了全面的规定，正确规定了民族自治地方与国家的关系、民族自治地方内的民族关系、自治机关的自治权，使民族区域自治制度更加趋于完善。2001年修改的《民族区域自治法》是进一步坚持和完善民族区域自治制度的重大举措。这次修改着眼于我国社会主义初级阶段的国情和民族自治地方的实际，对于加大对民族自治地方的投入、加快民族自治地方的发展做出了新规定。2005年，《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》（以下简称国务院《若干规定》）以规范上级国家机关对民族自治地方的帮助扶持责任为重要着力点，旨在帮助民族自治地方解决发展中存在的突出问题。

3.散居地区民族工作走上法制化轨道。以往，关于散居地区民族工作和少数民族权益保护更多地停留在政策层面，1993年8月29日《城市民族工作条例》和《民族乡行政工作条例》两部行政法规的出台对于保障散居少数民族权益，促进城市少数民族各项事业的发展做了明确规定。

从地方立法来看，由于立法主体范围的扩大，各个行政层级的立法出现井喷现象。其中对民族区域自治法律法规的实施性立法较为集中，有13个省市发布了实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干规定，14个省市发布了散居少数民族工作条例（民族乡工作条例或城市民族工作条例），还有一些省市发布了清真食品管理条例或规定。截至2011年，民族自治地方共制定自治条例139个，单行条例777个，对法律和行政法规的规定作出变通和补充有75件[3]。总体而言，这一阶段的民族立法呈现出“数量多、层次多、部门多、形式齐”[4](P9)的特点。立法重点也从重视政治权利的保障转向对政治、经济、文化和社会权利的一体保护，并且因应国家发展形势的变化和民族地区发展诉求，更加注重经济社会发展权利的保障，合力为促进民族地区和少数民族发展提供法制支撑。

（四）民族法制建设的创新发展时期（2012年至今）

党的十八大以来，党和国家高度重视民族事务治理的法制化，更加强调运用法治思维与法治方式推进民族工作，在创新推进民族工作的同时，民族法制建设也呈现出创新发展的特点。

1.全面依法治国，开启依法治理民族事务新时代

依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十八届四中全会就“全面推进依法治国”进行战略部署，并将“坚持和完善民族区域自治制度”作为“推进社会主义民主政治法治化”的重要保障之一[5]，从而将中国的民族法制建设推进到新的历史阶段。

2015年3月修改的《中华人民共和国立法法》赋予设区的市地方立法权，自治州的人大和政府可以行使地方性法规和政府规章的制定权。这不仅意味着民族自治州可以享有地方立法权，也为城市少数民族权益保障以及城市民族行政建构（如民族镇、城市民族区）和社会结构（如城市互嵌型社区等）的建设和完善提供充足的法治空间。

2015年6月，国家民委、公安部联合发布《中国公民民族成份登记管理办法》，这是我国第一个专门规范公民民族成份登记管理的部门规章，是民族事务法治化取得的新成果。其他民族方面的部门规章和规范性文件也大量出台，民族事务治理体系日益完善，治理能力日益提高。

2.应对多民族国家建设需要，民族团结立法有了重大突破

我国是统一的多民族国家，民族团结对于2010年中央宣传部、中央统战部和国家民委联合下发《关于进一步开展民族团结进步创建活动的意见》之后，为创新民族团结工作，国家民委于2014年《关于推动民族团结进步创建活动进机关、企业、社区、乡镇、学校、寺庙的实施意见》，为有效发挥创建活动“主阵地、主渠道”的作用提供了直接的指导。在这之前，2009和2010年新疆和云南迪庆州分别制定《民族团结教育体例》和《民族团结进步条例》，开民族团结地方立法先河。2012年以来，以民族团结命名的立法共12件，其中除《全国民族团结进步教育基地评审命名办法》和《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会关于促进民族团结进步创建活动的决定》外，其余10件全部为地方立法。这些立法实践是应对统一多民族国家建设的需要，用法律来保障民族团结，建立常态化、法治化的民族团结工作机制，成为新时代民族法制建设的一大亮点。

2018年3月11日通过的《中华人民共和国宪法修正案》更将“实现中华民族伟大复兴”写入宪法，为新时代维护祖国统一、促进民族团结、铸牢中华民族共同体意识提供宪法依据。

3.坚持立改废并举，主动适应改革发展需要

随着民族法律法规体系的形成，民族立法要既重视重点领域立法，更强调法律法规清理工作，这是维护社会主义法制体系科学、统一、和谐的内在要求。

这一阶段的地方立法集中在民族团结、社会治理、经济建设、生态保护、民生事业等重点领域，努力实现立法工作与党委重大决策相适应、与改革决策相衔接。2014年云南省有27件地方性法规列入年度立法计划，其中民生类为10件，占37.04%，经济结构调整与特色产业发展的为11件，占40.74%，两者总占比为77.78%[6]。2015年，广西壮族自治区人大常委会党组对《自治区十二届人大及其常委会五年立法规划》进行调整，新增了“城市交通、食品安全、民办教育”等方面与民生相关的立法项目。

法规清理工作不仅有对全部地方性法规和政府规章的全面清理，也有对政府各部门工作领域的专项清理。云南省自2011年起，每年修订法规数量均超过新制定的法规的数量。从2014年7月起，云南省对现行有效的220件省地方性法规及具有法规性质的决议、决定进行全面清理，并于2015年5月底根据清理情况提出处理意见，建议废止11 件，建议修改66件，清理比例占现行有效法规的35%[7]。西藏2018年制定实施地方性法规清理工作规定，对西藏现行有效的113件地方性法规进行全面清理，对生态环保、军民融合类法规进行了4 次专项清理[8]。

二、新中国民族法制建设的伟大成就

伴随新中国法制建设的发展历程，我国民族法制建设同样经历了艰难曲折但卓有成效的过程，取得了伟大的成就。中国特色民族法律法规体系的初步形成与逐步完善，使少数民族合法权益得到了切实保障，依法促进了民族区域自治制度的有效实施。

（一）中国特色民族法律法规体系的形成完善

民族法制建设是我国社会主义法制建设的重要组成部分，在中国特色社会主义法律体系的框架下，民族法律法规体系具有独特的地位和重要的作用。2011年，随着中国特色社会主义法律体系的基本形成，中国特色民族法律法规体系也初步形成。这个体系是“以宪法的相关规定为根本，以民族区域自治法为主干，包括其他关于民族方面的法律规定，国务院及其各部门制定的关于民族方面的行政法规和部门规章，各省、自治区、直辖市及较大的市制定的关于民族方面的地方性法规和规章，民族自治地方自治条例和单行条例在内的中国特色民族法律法规体系”[9]。

作为由我国现行全部民族法律规范组成的体系化的有机统一体，民族法律法规体系在调整对象和调整范围方面都具有鲜明的特色。其一，调整对象具有鲜明的民族特性和地方特性。我国是统一的多民族国家，各民族文化差异较大，发展程度不一，民族特点和地方特点明显。我国民族法律法规的制定，既要符合多民族结构的国情，又要符合民族地区的需要；既要符合中华民族层面的共同意志和利益，又要能集中反映民族地区和少数民族的特殊利益和特殊诉求。其二，调整范围具有广泛性与复杂性。从广泛性来讲，民族法律法规的调整范围涉及到民族地区政治、经济、文化、社会、生态等社会生活的全部领域；从复杂性来讲，民族法律法规要调整的社会关系极其庞杂，既包括中央与民族自治地方的关系、民族自治地方与上级国家机关、与其他地方的关系以及民族自治地方内部的社会关系；也包括主体民族与其他民族、当地民族与少数民族流动人口之间的关系；还包括民族传统文化与现代生产经营方式的关系、民族地区经济社会发展现状与社会主义市场经济体制的关系、脱贫致富与全面建成小康社会的关系，以及各民族文化自信与中华民族共同体意识增强的关系等。这些关系都与民族工作密切相关，需要长期的系统工程才能解决，而民族事务治理法治化的进程中，民族法制建设起到基础的法律保障作用。正是基于这些特征，民族法制建设拓展了国家法律体系的实践内涵和理论空间，丰富和发展了社会主义法律体系。

为在新的起点上进一步推进民族法制建设，2011年国家民委发布了《民族法制体系建设十二五规划（2011—2015年）》（以下简称《规划》）。这是新中国成立以来关于民族法制的第一个专项规划，从“民族立法、民族法律法规执行监督、依法行政和民族工作法治化、民族法制宣传、民族法治理论研究”等五个方面设定了民族法制建设的任务，并针对性地确立了完成任务的五项工程。其中民族法律法规体系的完善与实施工程，旨在推动涉及民族方面的立法工作，不断完善体现中国特色、符合科学发展要求的民族法律法规体系。

截至2015年底，现行法律法规中，共有115件法律、47件行政法规涉及民族问题规定，民族自治地方共制定和修改自治条例262件，现行有效的139件；制定单行条例912件，现行有效的698件[10]。截至目前，全国有15个省市制定了实施民族区域自治法的地方性法规或政府规章，15个省市制定了民族工作条例（办法、若干规定、散居少数民族工作条例），16个省市制定了（散居）少数民族权益保障条例。2015年立法法修改以来，自治州出台地方性法规13件，内容涉及城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等内容。民族法律法规体系进一步完善。

（二）切实保障了少数民族的合法权利与利益

对多民族国家内部的少数民族而言，有两种权利至关重要，这就是平等的公民权利和管理本民族内部事务的权利，我国的民族区域自治制度有效地保障了这两种权利。

1.关于民族平等的原则规定和保障措施

作为一种社会关系、法律地位和价值追求，民族平等是民族法律法规的出发点和落脚点。我国宪法和《民族区域自治法》确认各民族一律平等，确认平等、团结、互助的社会主义民族关系，禁止民族歧视和民族压迫，明确国家保障各少数民族合法权益的责任。保障措施体现在合理配备少数民族工作人员、依法促进少数民族就业以及保障少数民族语言文字等方面。

当前，在国家政治生活和社会生活中，“每个民族都有全国人大代表和全国政协委员”“包括5 个自治区在内的13个省级公务员主管部门，在招录公务员时都结合实际专门制定了针对少数民族考生的照顾措施”“155个民族自治地方的少数民族干部比例，大都接近、有的超过少数民族人口占当地总人口的比例”[10]。少数民族语言文字得到广泛使用，在各级党代会、人大代表会议和政协会议上有民族语言文字的会议文件、少数民族诉讼时享有为其配备翻译以及使用当地通用语言文字的权利。

2.关于民族区域自治权的规定

民族区域自治权是民族法律法规体系的核心和基础概念，包括民族自治地方少数民族的“权利”、民族自治地方的“权利”和民族自治地方自治机关的“权力”等三种类型[11](P70)。

关于民族自治地方少数民族的权利，主要体现在自治机关及其所属工作部门应当合理配备少数民族工作人员的规定。一般包括：民族自治地方人大常委会中应有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任；自治区主席、自治州州长和自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任；民族自治地方的人大代表、人民政府的其他组成人员以及自治机关所属工作部门，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。另外，《民族区域自治法》第23条规定“民族自治地方的企业、事业单位优先招收少数民族人口，并且可以从农村和牧区少数民族人口中招收”，这为少数民族就业提供了特殊保障。值得注意的是，除了民族自治地方行政首长和权力机关常务机构负责人必须由实施区域自治的民族公民担任外，其他工作部门同时保障了民族自治地方内的其他少数民族的参政权，这是实现少数民族平等参与国家治理的法制基础。

关于民族自治地方自治权利的规定，主要体现在开展对外经贸、享受财政照顾、金融支持、双语教学、计划生育和优生优育以及保护生态环境等的规定，集中体现了国家“保障民族自治地方自治权利”的制度举措。

关于民族自治地方自治机关权力的规定，集中体现在《民族区域自治法》第三章“自治机关的自治权”中，涉及到立法权、变通权、语言文字、人才培养、财政等方面的自主发展本地方经济、教科文卫等各项事业的自治权。

3.关于散居少数民族权益的规定

党和国家一贯重视散居少数民族工作，制定并实施了保障散居少数民族权益的法律制度和政策措施，促进了散居少数民族各项社会事业的全面发展。1952年政务院发布的《关于保障一切散居的少数民族成份享有民族平等权利的决定》，是首部保护散居少数民族权利的专项法规。1979年《中共中央、国务院批转国家民委党组〈关于做好杂居、散居少数民族工作的报告〉》，对保障散居少数民族平等权利、帮助他们发展经济文化、尊重其风俗习惯、贯彻执行宗教信仰自由政策以及加强党的领导，恢复与健全各级民族工作机构进行了规定。随后，各地散居少数民族工作条例（或称城市民族工作条例、民族乡工作条例）与1993年国务院颁布的《城市民族工作条例》《民族乡工作条例》一道，为城市民族工作提供法律依据。上述法律规范共同构成以行政法规为统领，包括部门规章、地方性法规和地方政府规章等在内的散居少数民族权益保障体系。

（三）依法促进了民族区域自治制度的实施

民族区域自治是我国宪法规定的基本政治制度之一，国家以基本法律的形式将民族区域自治制度固定下来，并通过行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例等形式将其具体化。

早在1952年《各级人民政府民族事务委员会试行组织通则》中就将“检查和监督各项民族问题的法令和决定的执行；督促和监督民族区域自治和民族政策的实施”[12](P105)作为各级人民政府民族事务委员会的重要职责。党和国家于1952年、1956年和2009年大规模检查民族政策执行情况，在全国范围内深入进行民族政策教育，及时纠正工作上的偏差，使各族干部群众普遍受到了马克思主义民族观教育。进入新世纪以来，国家贯彻实施民族区域自治制度成效显著，国务院陆续将155个民族自治地方都纳入了西部大开发范围或比照西部大开发政策予以扶持。还通过制定“十二五”规划纲要、少数民族事业“十二五”规划、扶持人口较少民族发展规划、兴边富民行动规划等一批规划纲要，将上级国家机关对民族地区的法定帮扶职责加以具体落实。

全国人大常委会分别于2006年和2015年进行了两次民族区域自治法执法检查，检查重点由“上级国家机关帮助民族自治地方加快经济社会发展情况和民族区域自治法的配套法规建设情况”[13]扩展为“民族地区的基础设施建设情况，生态保护和补偿机制的建立及落实情况，少数民族干部选拔配备和发展民族文化教育及培养各类人才的情况，民族区域自治法配套法规制定情况等”[10]。2013年至2016年，全国人大常委会连续三年开展了民族地区经济社会发展的专题调研，2016年开始，又对民族区域自治法配套法律建设情况展开专题调研。上述举措促进了民族区域自治制度的有效实施。

三、新时代民族区域自治法制建设发展方向

经过中国共产党人近百年的理论研究与实践探索，我国民族区域自治政策、制度与理论体系既一脉相承，又随着时代变化而有着阶段性特征。在新时代中国特色社会主义建设进程中，继续推进民族区域自治法配套法规建设、促进民族事务治理法治化、健全完善法律监督机制，对坚持和完善民族区域自治制度至关重要。

（一）持续推进民族区域自治法配套法规建设

民族区域自治法的法律位阶和调整对象决定了其诸多规定的原则性与宣示性较强，制定与之配套的法规规章和政策措施，是实施民族区域自治法的基础和关键环节。

从目前的情况看，民族区域自治法配套法规建设不仅无法满足法律法规的要求，而且难以有效回应民族地区社会需求。2001年修改的《民族区域自治法》第73条规定：“国务院及其有关部门应当在职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法。自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法。”国务院《若干规定》第34条规定：“国务院有关部门、自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市人民政府在职权范围内,根据本规定制订具体办法，并将执行情况向国务院报告。”但目前存在的问题是：（1）从国家立法层面看，相当一部分国务院部门尚未制定实施民族区域自治法的配套性文件，现行有效的配套性文件位阶不高、操作性不强，在“涉及财政转移支付、基础设施项目安排、投资政策、教育卫生文化等基本公共服务、税收优惠等实质层面缺乏具有刚性约束力的部门规章”[10]。（2）从地方立法层面看，155个民族自治地方中5个自治区自治条例集体缺失、5 个自治州和6个自治县尚未制定自治条例；各省区市中，只有15个省市制定了实施国务院若干规定的地方性法规或政府规章。配套法规不健全是民族区域自治法贯彻执行难的一个最主要的原因，也影响了民族工作的法制化、规范化进程。

在今后的立法实践中，应持续推动涉及民族方面的立法工作，包括推动制定“与民族区域自治法相配套的、与少数民族群众利益密切相关的、有利于促进少数民族和民族地区经济社会发展的法律法规”；推动“国务院有关部门制定扶持民族地区发展的规章或规范性文件”，并对已有涉及贯彻实施民族区域自治法的规范性文件的清理工作，并逐步上升到部门规章层次；“支持和帮助民族自治地方制定或修订自治条例、单行条例以及依照当地民族的特点，对相关法律法规作出变通规定”，以及“有关法律法规涉及少数民族和民族地区的条款的研究制定工作”[9]。2016年，全国人大常委会将围绕国务院制定实施民族区域自治法配套法规情况进行专题调研，各省市区配套法规建设也将成为今后民族立法的重要着力点。

从立法领域来看，民生问题、产业发展、资源及文化保护仍将是民族立法的重点领域。专项立法方面，宁夏已将《民族团结进步条例》列入2016年立法调研论证规划，新疆《博尔塔拉蒙古自治州促进民族团结进步条例（草案）》已进入公开征求意见阶段，随着立法的引领与带动作用的逐步发挥，将会有更多的民族团结专项立法出台。随着少数民族由聚居走向散居，城市民族工作法治化、制度化和精细化水平的提高需要立法的保障，城市民族和散居民族权益保障将成为未来民族工作立法的新重点。此外，随着全面深化改革的持续深入，立法主动适应改革和经济社会发展需求，科学立法、及时进行法规清理将是未来民族立法的必然趋势。

（二）加强依法执政与法治政府建设，推进民族事务治理法治化

全面依法治国是由立法、执法、司法、守法等诸多环节组成的系统工程，随着中国特色社会主义法律体系的形成，在总体解决有法可依问题的情况下，依法行政越来越成为整个法治系统中的关键环节。十八届四中全会就全面推进依法治国进行总体部署，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设日益成为中国发展主旋律。为推进民族事务管理法治化，国家民族事务委员会于2015年推动《关于推进民族事务法治建设的意见（征求意见稿）》起草工作。

民族地区积极投身于法治政府建设中，为贯彻落实十八届四中全会精神，民族地区各级党委、政府制定了全面推进依法治省（区、州、市、县）及加强政府立法的实施意见，并以相关地方法规或规章作为配套，以立法推动法治政府建设。2015年1月，宁夏回族自治区政府集中审议并在全国率先出台法治政府建设指标体系、行政程序规定、重大行政决策规则等三部规章，其中《法治政府指标体系》设置了8项1级指标、32项2级指标、115 项3级指标，对行政执法行为进行指标量化，为法治政府建设提供明确的目标和衡量标准；《行政程序规定》规范了行政机关的行政职权和执法程序，保障权力在阳光下运行；《重大行政决策程序规则》将科学决策、民主决策和依法决策作为重大行政决策必须要遵循的基本原则，规定重大行政决策必须经过“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论”等五个环节，并建立了重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制[14]。2015年6月，新疆维吾尔自治区人民政府党组会议通过了《加强党组领导政府立法工作的若干规定》，明确“对法律法规和国家政策的变通规定，涉及民族团结、宗教事务管理、社会稳定和长治久安的重要措施，发展改革举措关系群众切身利益或者可能引发社会广泛关注的，提出国家层面、自治区层面重要立法建议和修改意见，编制政府立法规划、年度立法计划，对政府立法涉及的重大争议进行协调或者作出决定，提出暂停、调整实施有关法律、行政法规、地方性法规的建议”必须经党组研究决定的政府立法事项范围，这是落实“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序”的一项重要举措[15]。

提高民族事务治理的法治化水平是一个系统工程，要通过“中国特色社会主义民族法律法规体系的不断完善，立法、执法、司法、守法等各个方面法律制度及程序机制的建立健全，宪法、民族区域自治法和自治法规的有效实施，社会公平正义、公民基本权利和少数民族权益的充分维护”[16]等方面整体推进。

（三）健全民族法律法规执行监督检查机制，将全面依法治国落到实处

新中国成立以来，党和国家制定了一整套的民族政策和民族法律法规，并且非常重视对其执行情况的监督检查工作。当前，我国初步形成了党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督和舆论监督在内的民族区域自治制度的监督体系[17]。其一，党内监督。2016年修订的《中国共产党党内监督条例》明确规定，党内监督的主要内容包括“贯彻落实党的理论和路线方针政策，确保全党令行禁止情况”，这为新时期加强民族区域自治制度和政策的贯彻执行党内监督提供了直接的法律依据。其二，国家机关监督包括各级人大常委会的法律监督和民族工作部门的行政监督，其中全国人大2006年和2015年组织两次大规模的民族区域自治法执法检查，有力地推动了民族区域自治制度贯彻实施中一些重点难点问题的解决。“监督实施和完善民族区域自治制度建设，监督办理少数民族权益保障事宜”[18]是民族工作部门的重要职责。2008年，随着《国家民委关于加强民族法规和民族政策执行情况监督检查工作的意见》的出台以及国家民委监督检查司的设立，民族工作部门监督检查工作走向常态化、程序化和制度化。其三，民主监督、群众监督和舆论监督全面推进，努力形成监督合力，共同促进民族区域自治制度的贯彻实施。

总体而言，我国民族法律法规执行监督检查普遍存在“监督不力、监督主体不明确、监督走形式、监督方式单一、没有统一的监督标准、缺乏争议解决机制、监督主体间无法协调”等问题[19]。

全面推进依法治理民族事务，深入推进民族区域自治法的贯彻落实，确保民族区域自治法的各项规定落到实处，需要不断加强对民族政策和民族法律法规执行情况的监督检查工作。在新时期加强民族法律法规监督检查工作，需要“制定民族法律法规执行监督检查工作规则”，进一步明确监督检查主体、内容、对象、程序和方式；完善“全面督查与专项督查相结合、定期督查与临时督查相结合的督查机制”；“建立民族法律法规实施评估监测体系，制定评估考核标准”，以便及时掌握民族法律法规的贯彻落实情况，有针对性地研究和解决民族法律法规执行中存在的问题；“编写民族法律法规实施情况年度报告，并向社会公布”，这些举措有助于实现监督检查的制度化、规范化、常态化[9]。