西部民族地区矿产开发补偿机制的立法优化——基于《矿产资源法》的视角

贾 清

（内蒙古党校 法学教研部，内蒙古·呼和浩特 010070）

随着我国对西部民族地区经济发展的日益重视，在西部大开发等战略的推动下，西部民族地区的矿产资源得到了有效开发利用，但西部民族地区矿产资源的开发也带来了一系列环境问题，不少矿产开发地区存在草原植被破坏、土地退化及环境污染等问题。显然，在西部民族地区建立健全生态补偿制度对于保护西部民族地区生态环境以及促进西部民族地区经济可持续发展具有现实而深远的意义。鉴于此，我国政府采用生态补偿立法的方式来加强对西部民族地区生态环境的保护。《矿产资源法》是我国一部关于矿产勘探、开采和利用方面的法律，其中也有对民族自治区矿产资源开发补偿方面的立法规定，在保护民族自治区环境方面起到了重要的作用。然而，由于我国在生态补偿方面的立法仍不完善，《矿产资源法》在对西部民族地区矿产开发补偿方面的法律规制也有许多局限之处，有必要对其进一步修订与优化。本文从《矿产资源法》的视角来审视目前西部民族地区矿产开发补偿机制中存在的立法问题，并提出相应的优化建议，为学术界深入研究民族地区生态补偿的立法问题提供理论参考。

一、《矿产资源法》中关于民族地区矿产资源开发补偿的相关立法

矿产资源是一个国家或地区最重要的物质资源，在我国的《矿产资源法》中，对于矿产开发，有着明确要求，尤其是在民族自治地区，矿产开发应当建立在有助于提升民族自治地区经济建设和少数民族群众生活生产的基础上。

根据矿产资源法，在民族自治地区，地方政府依法享有本地区矿产资源优先开发权，矿产资源所有权则统一归属于国家。同时，《矿产资源法》还明确规定实施资源开发的企业主体，必须依照国家有关规定缴纳与矿产资源开发相关的资源税费。除此之外，开发企业还应自觉履行保护环境、复垦土地、植树种草等义务，以确保让受到矿产开发而遭破坏的生态环境能够逐步恢复，同时，对干扰民众生产生活的矿产开发，还应及时缴纳相关费用予以补偿。

在《矿产资源法》中，对于矿产资源补偿费的征收也做出了明确的规定，征收税费应当根据企业矿产品的销售收入进行测算，按比例进行收取，并由采矿权人依法予以缴纳。采矿权人是该项税费的征收对象，而征收客体则是矿产品，即已经开采过的矿产资源，且已经脱离自然赋存状态的这部分矿产品。开发企业应当及时足额地予以缴纳，并在每一年度结束的时候，中央将分别和省、自治区、直辖市单独进行结算。根据《矿产资源法》，在矿产资源补偿费的分成上，中央与省、直辖市政府的比例为5：5，而与自治区政府的比例则是4：6。

二、矿产资源法视角下西部民族地区矿产开发补偿机制存在的法律问题

（一）补偿对象不明确

现行的《矿产资源法》并没有对补偿对象予以清晰、明确的界定和表述。虽然法律条文中说明了矿产资源属于国家所有，可以解释为国家享有一切资源的所有权。在矿产开发方面，相关权力则统一归属于国家。国家不仅拥有对于矿产资源的使用权、占用权，而且还包括收益权、处分权。但是，在西部民族地区矿产开发的实际环节中，资源所在地的经济组织或个人鲜有参与开发开采，而多是由非资源所在地的经济组织或个人在进行“依法开采”。但这会导致西部民族地区资源所在地的居民利益与自然资源开发企业利益的不统一。从现实而言，国家是一个抽象概念，也就是一个虚设的所有者，借助立法等形式，使得国家的概念得以进一步突出，从而更加明确地表达了国家所有。但事实上，这种权利的实现方式导致矿产开发补偿的对象不明确，并没有充分考虑到资源所在地自治区政府和当地群众的资源收益利益，从而干扰了西部民族地区在矿产资源开发收益方面的利益分配。

（二）缺乏对生态破坏和环境补偿的具体法律规定

在当前西部民族地区的矿产开发中，有许多企业没有依法履行环境保护义务，给当地环境和生态造成了十分严重的破坏和影响。笔者认为，造成这种状况的原因除了开发企业法律和生态意识薄弱外，更重要的就是国家在环境保护、资源开发等方面的立法不够完善，使得企业有了规避法律制裁的条件和漏洞。例如，在《矿产资源法》中只是明确规定了矿产开发企业必须依法进行资源税和资源补偿费的缴纳，而由于矿产开发所造成的生态恶化等情况则没有明确的生态补偿规定，这是目前《矿产资源法》在立法上的漏洞。

（三）矿产资源开发补偿分配不合理

在西部民族地区矿产资源的开发中，所涉利益主体较为多元，不仅有中央政府和地方政府、中央企业与地方企业，而且还包括开发地的少数民族群众。多元的利益主体可能导致他们在矿产开发收益的分配上出现较大分歧。根据我国《矿产资源法》的规定，在矿产资源开发的收益分配上，有两个突出的不合理现象。

第一，资源开采企业上缴西部民族地区资源地的税收少。但是对于资源开发，我国采用的税收模式主要包括增值税和所得税。对于西部民族地区而言，在相关的税费上，地方政府依法享有征税权力，一类税费包括地方享有的资源税、土地税、城建税等；另一类税费则包括增值税、所得税等。在这两类税费中，由于资源税的税费相对较低，而营业税、城建税等优势企业税务中的很小一部分。而作为共享税的增值税，则所收缴的75%都上交给了国家。此外，在油气资源开发方面，国家拥有绝对权限，地方政府则拥有的权力非常少，在地方资源的输出上，多数企业都是以产品的初级状态予以输出，这就使得地方在征收增值税方面，面临较大不足。众所周知，在我国，处于油气开发垄断地位的企业多是央企和国企，而这部分的企业总部很少设立在资源开发地，因此大部分的税费都被企业总部所在地的税务机关获得，而地方的财政和税收依然较为依赖本地企业。由于征税模式等的影响，一些西部民族地区的经济看似在快速增长，实则并没有取得进步和发展。

第二，资源补偿金的分配。根据现行的《矿产资源法》的规定，对于矿产资源补偿费，地方和中央一样，也依法享有一半分成。但是在中央和自治区的税费分配上，则是依据4：6的原则进行。因此，近年来，不断有声音在强调中央和省级政府拿走了大部分的资源补偿费，而留给资源开发地地方政府资源补偿费则十分有限，在一定程度上使当地政府和群众的利益受损，而地方政府却还要承担群众补偿和生态修复的责任，这在西部民族地区表现尤为突出。显然，《矿产资源法》在这方面的立法，也有待于进一步改进。

三、矿产资源法视角下西部民族地区矿产开发补偿的立法优化

（一）明确矿产资源开发的补偿对象，确认民族地区补偿的优先受惠权

针对目前《矿产资源法》中由于对矿产资源开发的产权界定不科学导致补偿对象不明确的问题。笔者认为，应通过法律的方式，来明确矿产资源开发的补偿对象，并把民族地区地方政府和资源地居民作为补偿的优先对象，使其具有民族地区补偿的优先受惠权。目前， 《矿产资源法》中对于矿产资源的所有权问题进行了明确说明，矿产资源所有权属于国家。当然，这并不意味着仅仅是中央政府所有，西部民族地区的资源地和资源地所在地的当地政府则也应该享有权益，因为地方政府也是国家的一个组成部分。因此，将部分收益划归地方政府、明确矿产资源开发的补偿对象，是十分必要的。所以，如何确保西部民族地区资源所在地及其少数民族居民的利益得以保障，从而依法保障各利益主体都能均衡获取利益，是当前《矿产资源发》修订和改进的重点。为此，我们应分别按照中央、地方和当地居民的权益主体对矿产开发受益进行划分，使三方利益主体都能够参与到资源产权的建设中来，按照三者的所占比例，依法成立股份制企业，进一步打破原有的央企垄断局面，从而促进资源开发企业的产权多元化，进一步提升公司在管理结构和治理方面的规范和标准，从而保障国家和地方都能够自主支配依法获得的产品或收益。这样一来，便能从源头上遏制和扼杀不公平的因素，同时又能够使得资源开发与西部民族地区经济挂起钩来，促进西部民族地区经济的发展。此外，笔者认为，国家应当在《矿产资源法》进一步说明矿产资源所在地的居民依法享有优先优惠权，应当进一步明确在矿产资源的开发上，当地居民应当成为优先受益群体。其中，优先受惠权指的是：第一，当地资源的开发话语权和当地生态环境的保护权。《矿产资源法》应明确规定，不论开发的主体是谁，都应当优先考虑资源开发地居民的利益，充分尊重资源开发地居民的意愿，保障资源开发地居民的健康权和生存权。第二，物质利益保障理应成为资源开发地居民最直接的权利。对于矿产资源的开采开发，在进行劳务安排和收益的初次分配上，资源开发地居民的意愿必须优先考虑。第三，在矿产资源的收益分配上，资源开发地居民可以依法享有一定的收益分配权，从而使得资源开发地居民也能够从矿产资源开发中受益。

（二）修订并增加生态破坏和环境补偿方面的具体法律条款

针对目前《矿产资源法》中缺乏对生态破坏和环境补偿方面的法律规制的问题，笔者认为，我国政府应修订并增加相关的法律条款，具体来说：第一，要在《矿产资源法》中补充和完善在生态保护方面的法律条款。根据现行的《矿产资源法》，在生态保护方面的条款明显不足，这就导致了企业在破坏生态环境时缺乏相应的法律规制。因此，在《矿产资源法》中，应当明确生态补偿的主体和客体，以及在实际操作中的原则和标准，从而进一步完善矿产资源的开发利用和生态保护两者之间的平衡力度。第二，要立足地方实际，建立适用于资源开发地的生态保护机制和法律。只有完善了生态环境的保护和建设工作、开发和管理工作以及生态资金的投入补偿制度，才能进一步保障生态补偿工作的开展和进行。第三，要确保《矿产资源法》得以严格执行。西部民族地区政府应当着力提升执法力度，确保各项法律规定得以落实，从而保障矿产资源和生态环境保护得以统一进行。与此同时，相关部门应当进一步开展和优化执法机制，统一执法力量，逐步建立垂直管理制度，切实提升执法的力度和效度。政府应完善和明确生态环境补偿税费的征收工作和使用行为，通过制定相关的法律法规，来明确规定税费的使用方向和管理制度，从而真正确保税费得以专款专用。

（三）合理分配矿产资源的开发收益

从前文的分析可知，目前西部民族地区矿产资源开发的补偿分配仍不合理。我们应通过修订《矿产资源法》来合理分配矿产资源的开发收益。针对目前存在问题，笔者建议：第一，要进一步优化和提升民族地区地方政府在矿产资源收益上的分配比例。根据现行的分配制度，民族地区地方政府在矿产开发方面的收益并不合理。因此，笔者认为应切实提升资源所在地地方政府在矿产资源开发中的分配比例，以确保优势得以转化，以使地方在经济和财政上能够取得较大突破，从而使西部民族地区得到社会的更大帮助和扶持。受多种因素的影响，西部民族地区经济发展优势十分薄弱，居民收入仍处于较低水平，因此，国家应当切实考虑西部民族地区政府的难处，来调整和优化收益分配，增加地方政府税收份额。第二，处理好各级政府之间的利益关系，进一步提升西部民族地区地方政府在矿产资源中享有的收益水平，尤其是地方基层政府。对于处于垄断地位的油气开发企业，国家应调整其在税费方面的上缴比例，适当增加民族地区地方政府在税费收入上的享有份额，进一步明确注册制度，明确要求开采企业在地方缴纳企业所得税。此外，国家也可以考虑下放部分能源矿产资源的开采经营权，并进一步明确资源开发地区对于本地区所属资源的收益权和分配权，保障资源产地能够从矿产资源的开发开采中获得相应利益，从而提升地方的经济发展水平。

四、结语

《矿产资源法》在民族自治区矿产资源开发补偿方面的立法依然存在不少缺陷。为了建立科学合理的西部民族地区矿产资源开发补偿机制，应修订与改进《矿产资源法》，明确矿产资源开发的补偿对象，确认民族地区补偿的优先受惠权，在《矿产资源法》中修订并增加生态破坏和环境补偿方面的具体法律条款，合理分配矿产资源的开发收益。