认证认可在政府治理中的作用研究

吴昊 马进

【摘要】 本文从服务政府履职、降低政府监管成本、减少行政风险、促进资源优化配置和政府职能转变五个方面，讨论了认证认可在政府治理中的作用，并从优化政府监管的角度，提出了促进认证认可发展的政策建议。

【关键词】 认证认可;政府治理;作用

【DOI编码】 10.3969/j.issn.1674-4977.2019.06.001

Abstract： This article discusses the role of certification and accreditation in government governance from five aspects：servicing execution of government duty，reducing the cost of government regulation，reducing administrative risk，promoting the optimal allocation of resources and the transformation of government function. This article also puts forward policy suggestions to promote the development of certification and accreditation from the angle of optimizing government supervision.

Key words： certification and accreditation;government governance;role

习近平总书记指出“国家治理體系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。国家治理是总体治理，政府治理是国家治理的分支范畴和子领域。从一般意义上讲，政府治理是指政府行政系统作为治理主体，对社会公共事务的治理，其包含着政府对于自身、对于市场及对于社会实施的公共管理活动[1]。

为实现政府治理往往需要运用多种治理工具，传统意义上讲，政府治理工具多体现为政府使用权利实现政府单方意志。但在当今时代，随着政府重新认识自己在治理中的地位和角色，政府治理运用的工具正日渐变得多元化[2]。政府治理更加注重发挥多方主体的优势，实现多方的合作治理，这其中包含认证认可的第三方力量。

国际标准化组织出版的《产品监管和市场监督的原则与实践》明确，认证认可是政府构建产品监管体系的关键要素，政府降低监管成本、减少行政风险、优化资源配置的有效手段。

1 认证认可是政府履职的助手

政府履职是指政府部门将拥有的职权和承担的责任通过监管、服务、执法予以实施的方法、制度、过程和结果，政府履职的方式是多元的，也是复杂的[3]。通过引入认证认可方式，政府部门可以在履行经济调节、行政许可、市场监管等职责时充分发挥第三方机构的作用，从微观技术评价活动中摆脱出来，变直接管理为间接管理，科学行使事权，提高行政绩效。

以产品质量管理为例，传统上政府为履行产品质量管理职能而使用的强制性的法规和命令，带来管理手段僵硬、干预过度、监管效率低下的弊端。而认证认可是社会通用的现代质量管理手段，具有理论体系完备、实际基础深厚、国际共识广泛的优势，可有效提升产品及服务质量。1988年中国正式采用87版ISO 9000认证体系，30多年来ISO 9000认证体系在我国的广泛实践，为我国产品质量提升发挥了巨大的作用。2014年开展的中国企业ISO 9001认证有效性调查表明，我国获证企业的质量满意度高达98%[4]。

当前中国正处于由数量规模型发展向质量效率型发展的转变阶段，供给体系的整体质量水平不高，我国政府也充分认知到认证认可正逐步成为政府履行职责的重要助手。2017年6月，李克强总理在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上强调产品认证管理是市场经济条件下加强质量管理、提高市场效率的制度安排，并要求对与消费者生活密切相关、通过认证能保障产品质量安全的，一律转为认证。

2 认证认可降低政府监管成本

政府监管是政府运用其特有强制力的行政行为，每一项政府监管行为的背后都需要人财物的成本投入。此外还应考虑到监管本质是对市场活动的干预。政府监管应寻求在最优监管强度下实现“监管成本”和“监管收益”的均衡，同时应寻求实施有效监管与优化营商环境的平衡[5]。

借助认证认可的通行互认功能，能够最大程度降低市场监管成本，减少政府对市场活动的直接干预，这也是政府监管改革的目标之一。在认证认可充分有效发挥作用的情况下，监管部门可以实现由微观管理向宏观管理的转变，实现由事中向事前、事后的前推后移，不必把精力放在对成千上亿的微观企业及产品上的监管，而是通过事前认可、事后监管，将监管转移到认证企业上，起到“四两拨千斤”的效果。

以我国铁路产品监管为例，铁路产品直接应用于铁路运输，产品质量安全敏感，我国产品生产企业众多，管理要求高，监管压力大。如主管部门对微观企业及产品进行直接管理，则政府监管成本相对高。目前我国对与铁路产品采用认证管理模式，铁路管理部门制定铁路产品认证管理办法，发布认证采信产品目录，具备铁路产品认证资质的认证机构对列入目录的铁路产品实施认证，铁路产品应用部门采信产品认证结果[6]。截止2016年6月，我国共有铁路产品及体系认证机构142家、检验检测机构247家，累计向国内外铁路产品供应商发放认证证书1.2万余张，高效的监管模式有效的保证了铁路产品质量安全，也促进了我国铁路产业的国际化发展，带动相关项目和技术标准走出去[7]。铁路产品引入认证认可，将原本直接作用于广大生产企业的监管要求，转移到数量有限的认证机构上，减少政府对市场活动的直接干预，大大降低政府的监管成本，是运用认证认可降低政府监管成本的成功实践。

3 认证认可减少行政风险

任何行为均可能引发特定的危害，政府的行政行为也不例外，尤其是行政机关活动方式具有多样性、专业性、灵活性等特点。近年来，随着法治政府建设的推进、社会监督的拓展，以及行政相对人法律意识的大幅提升，行政机关在从事社会公共管理过程中的行政风险也急剧增加。

造成行政风险的原因是多样且复杂的，其中一个多发的原因是政府在社会经济活动中的角色定位不明，总让人觉得“政府的手”闲不住。政府这种既当“裁判员”又当“运动员”的现象，特别是在行政审批、政府采购、执法领域，往往带来行政行为制度性的风险。规制政府因角色定位不明带来的行政风险，可以引入认证认可作为第三方力量，政府将“运动员”角色转移给市场认证主体，转而专心当好维护规则的“裁判员”，从源头上降低行政风险，提高政府行政行为的科学性、公信力。

在政府采购领域，我国政府就做出了积极探索。原国家质检总局副局长、国家认监委主任孙大伟曾发表文章指出要“在市场监管、政府采购、公共服务等领域制定政府购买第三方检测认证服务、政府绩效第三方评估等政策。”2019年2月，财政部等四部门联合发布通知，决定对政府采购节能产品、环境标志产品实施品目清单管理，依据品目清单和认证证书实施政府优先采购和强制采购，逐步扩大节能产品、环境标志产品认证机构范围，同时发布认证机构和获证产品信息。2019年3月，市场监管总局发出通知，决定扩大参与实施政府采购节能产品、环境标志产品认证机构范围。2019年4月，市场监管总局发布公告，17家认证机构获准参与实施政府采购节能产品认证，4家认证机构获准参与实施政府采购环境标志产品认证。

在政府采购领域，引入认证作为第三方力量参与，将在采购过程中原本为政府承担的部分行为转至认证机构，分散了政府在采购过程中在标准制定、产品中标、后续验收等环节的行政风险，政府可用较小的成本将行政的重心转为加强对认证实施情况的监督管理上，专心当好“裁判员”。

4 认证认可促进资源优化配置

市场在资源配置中起决定性作用，市场交易从本质上说是一种互信行为，信任缺乏将严重影响市场活动的效率。认证认可诞生于市场经济自发要求，其属性就是传递信任，可以向消费者、企业传递真实信息，有效打破信息不对称，引导微观资源配置的优化。此外在宏观方面，运用认证认可手段也可以有效配合宏观调控政策和产业政策。从发挥市场在资源配置中起决定性作用方面，认证认可是市场经济体制的一项基础性制度安排，是促进资源优化配置的有效手段。

随着我国经济进入新常态，伴随政府多次实施简政放权，政府职能越来越向“有限政府”转变，政府行政资源相较过往正变得有限。若想发挥市场在资源配置中起决定性作用的同时，还能更好发挥政府作用，就应考虑行政资源的优化配置。认证认可源于市场经济，也由市场治理向政府治理和社会治理延伸，政府治理运用认证认可，也可以实现行政资源的优化配置。

一是引入認证认可第三方力量促进政府资源集中高效配置。政府的资源是有限的，监管不可能覆盖所有领域，唯一的方法是将有限的资源集中到风险最高的领域。如大量的行政审批和生产许可可以通过认证认可方式来解决，政府可以集中精力管好必需由政府直接管理的事物。再比如引入认证认可，政府可以摆脱微观技术评价活动，由微观管理向宏观管理的转变，由直接管理转为间接管理，增加行政效率。二是加强认证认可工作是深化企事业改革的有效措施。随着改革进一步深入，部分政府企事业单位的产品和服务将直接接受市场挑战，开展体系管理、认证认可等工作，可以有效提升产品和服务质量，加快产品升级换代，掌握市场竞争主动权，促进企事业改革深入推进。三是政府行政过程直接运用质量管理体系优化行政质量。质量管理体系源于产品质量管理，但已逐步扩展到政府和社会团体等各类社会组织的日常管理中。在建设服务型政府的大背景下，我国部分政府和政府部门在政府管理中已经开始实施全面质量管理。质量管理体系可以帮助政府理顺工作关系，规范工作程序，职责权限明确，提高政府行政质量和效率。

5 认证认可是促进政府职能转变的有力工具

政府职能是根据社会需求，政府在国家和社会管理中承担的职责和功能[8]。改革开放以来，随着国内外形势的改变，我国政府的职能已经过多次转变[9]。政府职能转变的重要内容之一就是减政放权，理清政府、市场和社会边界，聚焦“有限政府”“服务型政府”建设。发展认证认可，逐步用认证认可替代政府行政性管理方式，是转变政府职能、提高政府行政效率的一条重要途径。

我国强制性产品认证制度从无到有的发展过程是认证认可促进政府职能转变的生动实例。我国自1984年实施工业产品生产许可证制度，作为限定生产、保证产品质量的一种强制性措施，但实施的主体却是各行业主管部门，行政色彩浓厚。1984年，中国电工产品认证委员会（CCEE）成立，对部分电工产品实施认证。1987年，我国对进出口商品实施安全质量许可证制度（CCIB）。加入WTO后，2002年我国将CCEE制度与CCIB制度合二为一，形成中国强制性产品认证制度（CCC），整合后的认证制度，克服了国内国外两套制度的弊端，规范了我国产品市场准入管理，更重要的是消除了政府行政色彩，将政府从具体的技术评价工作中解放出来，使政府更加专注于制度建设、协调服务和监督管理。以消防产品认证为例，《消防法》中明确将强制性产品认证作为消防产品市场准入与监督管理的手段。强制性产品认证制度实施，是我国性质管理体制改革的一个成功实践，为我国政府职能转变提供了有益的借鉴[10]。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把转变政府职能作为深化行政体制改革的核心、经济体制改革的关键。在此轮政府职能转变中，认证认可再次发挥重要作用。2016年12月，李克强总理在中央经济工作会议上强调，全面清理生产许可证，向国际通行的认证制度转变。2017年6月，国务院印发《关于调整工业产品生产许可证管理目录和试行简化审批程序的决定》，取消19类产品事前生产许可，对与大众消费密切相关、直接涉及人体健康安全的电热毯、摩托车乘员头盔等3类产品，实行强制性认证[11]。2018年6月，李克强总理在再次指出“要深化工业产品生产许可证制度改革，全面清理各类许可，加快向产品认证转变;现行产品认证制度也要规范和完善，与国际通行办法接轨。”可以预见，未来认证认可将成为促进政府职能转变的更加有力的工具。

6 优化政府监管，发展认证认可

认证认可作为重要的第三方力量可有效协助政府履职，丰富政府治理手段。另一方面，认证认可的发展也离不开政府有效的监管，优化政府监管是促进认证认可健康发展的重要一环。

一是由宏观管理入手，构建良好的认证认可机构市场制度。要确立检验检测认证机构的市场主体地位，提高认证认可机构的公正性和权威性，引导促进实现检验检测认证机构集团化和综合性发展，推动优秀的检验检测认证机构做大做强。二是政府要通过监管建立健全信息披露机制，政府可以在规范信息公开、明确信息通报义务、规范质量安全信息的记录和保持、机构年报等具体手段上发挥强制作用，解决监管过程中最重要的信息获取问题，有效减少认证认可行业的信息不对称。三是完善规章制度，构建科学监管机制，具体来说要从简政放权的思路进一步完善认证认可的市场准入制度，在国家机构改革的背景下，进一步优化认证认可监督管理的机制，同时完善对认证认可违法违规行为的处理机制，促进行业自律，强化社会监督，以政府监管为重点，调动多方力量，共同促进认证认可行业健康发展。

【参考文献】

[1] 王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析[J].社会学评论，2014（3）：12-20.

[2] 张璋.政府治理工具的选择与创新——新公共管理理论的主张及启示[J].新视野，2001（5）：39-41.

[3] 中国行政管理学会、南京大学、江苏省行政管理学会联合课题组，高小平，孔繁斌.政府履行职能方式的改革和创新[J].中国行政管理，2012（7）：7-11.

[4] 孙大伟.充分发挥认证认可在供给侧改革中的有效作用[EB/OL].（2016-05-30）[2019-11-12].http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0530/c1001-28388125.html.

[5] 張德刚，周倩，范佳玉.政府食品安全监管成本探讨[C].Chung Hua University、Dalian Jiaotong University、Engineering Information Institute、Scientific Research Publishing、University of Science and Technology of China、Wuhan University.Proceedings of International Conference on Engineering and Business Management（EBM2012）.2012.

[6] 董博，傅青喜.对境外企业铁路产品认证的思考[J].铁道技术监督，2018（9）：15-19+42.

[7] 李楠楠.发挥认证认可作用 助力中国高铁发展——2016年世界认可日主题活动在京举办[EB/OL].（2016-06-07）[2019-11-12].http：//society.people.com.cn/n1/2016/0607/c1008-28418034.html.

[8] 张会玲.新形势下我国政府职能转变问题研究[D].哈尔滨：哈尔滨工程大学，2007.

[9] 竺乾威.政府职能三次转变的启示[EB/OL].（2018-07-23）[2019-11-12].http：//www.cssn.cn/zzx/ggxzygl_zzx/201807/t20180723_4507847.shtml.

[10] 侯智钢.我国强制性产品认证现状分析与发展策略研究[D].北京：中国人民大学，2008.

[11] 郭名.工业产品生产许可证制度改革向纵深推进[EB/OL].（2019-01-08）[2019-11-12].http：//www.cicn.com.cn/2019-01/08/cms114173article.shtml.