乡村振兴背景下农村“三资”智慧监管系统应用研究

【摘要】  在新型城镇化与新农村建设的双轮驱动下，村级组织的可支配资源大幅增加，防范基层微腐败问题、合理配置和有效利用村级资源成为当下的热门议题。文章通过对温州市A街道2014—2019年乡村财会工作的深入实地调查，基于“乡村振兴”战略及信息化建设不断推进的背景，积极探索农村“三资”智慧监管系统的应用，逐步推进村务运转流程化、资金监督网络化、业务处理自动化和决策支持科学化，强化反腐倡廉、遏制村官腐败，提高乡村城镇化建设效率和推进农村经济的健康、可持续发展。

【关键词】   乡村振兴;三资;智慧监管

【中图分类号】  F232  【文献标识码】  A  【文章编号】  1002-5812（2019）24-0122-04

一、研究背景及目的

在新型城镇化与新农村建设的双轮驱动下，大量建设项目和资金向农村特别是城郊村和城中村转移，村级组织可支配资源大幅增加，乡村财务工作的范围越来越广、内容越来越繁杂、难度越来越大，乡村财务工作受到了严峻挑战，也存在着巨大的风险，基层微腐败问题层出不穷。人民论坛杂志社有关“小官巨贪”的调查数据显示，在这一问题上，村干部排在第二位，仅次于区县基层干部;中央纪委国家监委网站2018年6月通报数据显示，干部违纪案例19 227例，乡级以下干部违纪占比高达87.89%;杭州市纪检监察系统近年来查处的村干部腐败案件占农村案件总数的32.4%，占农村案件涉案总金额的72.4%。这些数据说明，近年来村干部腐败呈现出比较高的发展态势。同时，在“乡村振兴”背景下，村级资源的合理配置和有效利用也是当下的热门议题，如何有效地配置资源和避免村级资源的浪费、如何从高速发展转为高效发展、由短期的利益行为转向效率的提升和增长潜力的提高，实现农村经济的可持续发展，是当前亟待解决的问题，也是大势所趋。

二、调查对象及范围

（一）调查对象

本次调查的对象为温州市永嘉县A街道，该街道地处浙江省东南部，位于楠溪江与瓯江交汇处，与温州市区隔江相望，区位优越，区域面积50.3平方公里，辖27个行政村、12个社区居委会，户籍人口8.4万人，外来人口10万人。A街道工业经济经过多年的发展，逐步形成了以泵阀、服装等产业为支柱的工业经济体系，拥有“中国泵阀之乡”国家级称号。现有工业企业5 038家，规上企业199家，上市公司4家，中国驰名商标6枚，浙江省著名商标39枚，温州市著名商标30枚，是名副其实的品牌强区。2018年所辖27个行政村年收入超百万元的达26个，村级集体总收入达1.15亿元，同比增长61%。2018年全街道财政总收入40.89亿元，同比增长18.38%。实现规上工业总产值162.44亿元，同比增长11.75%。限上贸易服务业销售总额110.03亿元，同比增长75.20%，限上贸易服务业零售额31.93亿元，同比增长11.29%。

（二）调查范围

本着服务于地方经济发展的理念，2014—2019年，笔者对A街道有关财务工作情况进行了实地跟踪调查，走访了代理中心、村支书、村主任、村民代表、普通村民，并对所辖27个村的会计资料进行了反复、认真、严谨、细致的审核，且多次与被调查对象和相关部门进行沟通交流。

三、存在的问题及原因分析

（一）存在的问题

首先，由于乡村财务管理人员队伍建设滞后;村干部不重视、廉洁意识不到位;规范模式难运行;财务管理操作流程难监控等导致防腐墙不防腐，基层微腐败问题层出不穷。其次，因制度落地艰难、相关人员对政策把握不够、民主决策混乱、议事规则不到位、工程管理不规范、资产发包暗箱操作、资金审批与支付不规范、现金管理把关不严等原因，导致村集体资产、资源大量流失，严重损害了广大村民的利益。最后，囿于村级财务公开的内容有限、形式单一、渠道狭窄，村民无法及时了解、掌握本村真实的财务状况及资金流向，无法实施有效监督，从而对村干部、基层政府的信任度有所降低，村民的获得感和幸福感有所下降。A街道2017年乡村信访案件中2/3是财务问题，而财务问题中的2/3是资金、资产、资源问题，即“三资”问题。

（二）原因分析

本文对于产生上述问题的原因归纳如下：

1.制度难落地。有关农村“三资”管理的政策、制度不少，但只停留在相关部门或代理记账中心层面，没有真正落实到村里，落到实处。

2.村干部、村会计人员知识层次偏低。村干部主要是指通过村民自治机制选举产生的、在村党组织和村民委员会及其配套组织担任一定职务、行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务，并享受一定政治经济待遇的工作人员，主要包括村党支部（党总支）委员、副书记、书记，村民委员会委员、副主任、主任和村民委员会内设工作委员会主任。而村主要干部是指党支部书记、副书记，村委主任、副主任等。

从我国整个政权体系看，村干部虽然不是公务员，却是最贴近基层的治理力量，也是国家行政管理的神经末梢，其行为和精神风貌直接影响着党和国家政策的贯彻实施。如图1所示，A街道所辖27个行政村的67名村主要干部，59.7%为高中及以下学历，甚至有1人为小学学历。如图2所示，67名村主要干部的年龄均在31岁以上，31—40岁的仅7人，占比10.45%。年龄在51岁及以上的有32人，占比47.77%。由此可见，大多数村干部年龄偏大，知识层次偏低，管理能力欠缺，没有经过系统的教育和培训，而留得住的大学生村官又太少，以致于村干部中屡次出现违规违纪现象。A街道地处经济繁荣的沿江地区情况尚且如此，若是偏远山区，村干部的学历和年龄结构更不容乐观。

A街道27个行政村的27位报账员的学历情况如图3所示。其中，过半数的报账员学历为初中和高中（中专），两者占比55.56%。本科学历的报账员仅3人，占比11.11%，其中2人还是兼职。同时，村报账员的年龄普遍偏大，如图4所示，27位报账员中，年龄在30岁以下的仅1人，年龄在46岁以上的共15人， 65岁及以上的有3人，年龄最大的为68岁。A街道地处沿江地区情况尚且如此，若是边远山区，报账员的学历和年龄情况更不容乐观，更有甚者，據笔者所知，山区某村报账员的最大年龄为82岁。年龄比较大，对新事物、新技术的接受能力、学习能力自然受限，在实际的会计操作中经常出现不规范、不合理、不合法现象，同时严重影响了乡村财会信息的质量及乡村财务信息化建设的进程。

3.监督不到位。目前农村“三资”管理出现“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”的尴尬局面。以村务监督委员会为例，据调查，永嘉县现有村务监督委员会成员共2 799名。其中，207人为大专及以上学历，占比7.4%，有1 248人为中专或高中学历，占比44.59%，1 344人仅为初中及以下学历，占比48.02%（详见图5）。可以说，村务监督委员会成员学历相对偏低且参差不齐。大多数村务监督委员会成员自主学习能力较差，缺乏专业知识，对农村集体的资金、资产、资源等重大事项不清楚监督的重点是什么、哪些环节容易出现问题以及如何有效监督，无法充分发挥村务监督委员会应有的职责与作用。

4.村民政治参与意识不够。村民的政治参与意识并不乐观，参与的主动性和积极性不够，基本上都是“执行性”参与，是决策的被动接受者和权力的受制者。因此，村民自治和基层民主被异化和形式化在所难免，个别地区还存在“家族政治”“村霸政治”和“村委会政治”等严重行为。

5.村级财务管理制度不完善。缺少规范、完善的财务管理制度或现行财务管理制度与实际情况脱节，以及民主理财制度不透明，是当前农村财务管理制度中存在的重要问题。同时，相关档案资料未集中管理，甚至只存在于村报账员的脑子里。

6.村集体“三资”管理形式开放、不严谨。合同无备案、收入不公开、议事不到位、工程管理不规范、违规招投标、坐支现金、白条抵库等现象严重侵蚀了集体资产、资源、资金，损害了广大村民的利益。

四、以价值管理为导向的农村“三资”智慧监管系统

基于以上问题，温州市A街道充分运用现代科技手段，率全省之先创新打造集“三资”全方位监督、一体化收支、全留痕审批、无现金支付、大数据分析、阳光化交易及实时化公开等功能于一体的“三资”智慧监管系统（详见图6），以积极推进农村集体“三资”管理制度化、信息化、有效化和公开化。

“三资”智慧监管系统共有工作管理、阳光公开、预警监督、产权交易、大数据分析等五大平台。最大的亮点是新增了在线支出审批功能（详见下页图7），该功能弥补了之前审批效率低下的缺陷，并且使监督前置、审批留痕。在审批支付实现一体化的同时，严控超支。同时，乡村的大额支出通过银行转账，小额零星支出通过村务卡结算，真正实现了零现金结算。支出业务一旦发生，即向所属的代理中心会计人员推送短信，使“线下使用”向“线上监管”转变，打通村务卡与系统的壁垒，将村务卡、村级账户资金全部纳入实时监管，最大程度地减少现金交易，实现资金智慧管理。由此，在一定程度上净化了小微权力腐败现象滋生蔓延的土壤，不断净化政治生态环境。

以某次支付审批为例，流程如下页图8所示。

“三资”智慧监管系统可将之前的事中、事后管控为主转变为事前管控，由处理风险向防范风险转换，把控重点领域，堵死现金支付，确保全程留痕，也保证了村集体“三资”的保值增值。为此，该街道制定了标准化、流程化的财务制度、处理流程和操作规范，以保证所有基础数据从产生的源头就遵循统一的逻辑规则，数据的加工过程遵循注重风险分析与管控的标准流程，以加强最终的数据质量，提高数据的加工效率，也为政府部门的大数据分析提供较为真实、可靠的数据。

“三资”智慧监管系统还可以实现集体资金收、支在线审批，确保全程留痕，并逐步推进村务运转流程化、资金监督网络化、业务处理自动化和决策支持科学化，使乡村财务工作整体迈入自动化更强、集成化更高、协作化更优的管理轨道。同时，上级纪检监察部门、业务主管部门也可以不受时间、地点、空间的制约，实时在线查询监督各乡镇、各村的具体数据信息，实现全方位、无死角监督，促进农村经济健康发展、良性发展。

五、结论

通过以上农村“三资”智慧监管系统的设计及应用，期望达到以下目的：（1）借助科技化、信息化手段倒逼相关人员素质提升，落实相关制度及规范的执行，夯实农村基层治理基础，打通制度落地与管理的最后一公里，垒好农村“三资”管理的战斗堡垒。（2）约束村干部的行为，更好地规范资金运作，防止集体资产、资源流失，减少不合理开支，提高资金使用效率，进一步规范农村财务管理秩序，使村级财务管理工作更加科学合理，并严格执行明责、履责、追责制度，切实保护广大村民的利益。（3）不断优化工作流程和操作流程，明确风险项目，着力风险点控制，约束和规范小微权力，有效解决基层微腐败问题。（4）规范资金审批，杜绝现金支付，改变公开方法、完善公开机制，由结果公示转变为全过程公示，使得监督前置，全程留痕，监督平面化，提高工作效率。（5）通过进一步开展清产核资、狠抓资产交易阳光化、夯实合同审查备案制、强化村级重大事项核准制、全面推行网上收支审批等多措并举，进一步完善村级财务管理体系。（6）村级财务公开更为透明、民主理财更为规范。（7）实现“五个统一”（即核算、交易、监督、公开、分析五统一）、“三大转变”（即由传统管理向现代管理的转变、由分散式向集中化管理的转变、由粗放式管理向精细化管理的转变）。（8）不断增强广大村（居）民的参政意识与监督意识，使其积极参与到村集体资产的使用、决策、监督及管理中来，提高自身的责任感与主人翁意识。（9）所有的會计档案，包括会计报表、记账凭证、原始凭证、合同等均存在于该智慧监管系统中，会计档案管理更为严谨、完整、规范，并免受意外及人为损坏。

城乡社区是人民群众日常生活的重要依托，是党和政府联系、服务居民群众的“最后一公里”。如何事半功倍地缩短这最后一公里，“三资”智慧监管系统从乡村财务治理方面提供了很好的借鉴，可以达到乡村理财转型升级的目标，优化理财环境，加快推进乡村振兴战略的实施，同时，也是积极落实习近平总书记提出的“乡村振兴”战略总要求“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的一个具体抓手。但由于“三资”智慧监管系统上线运行时间较短，仍有一些问题尚待解决，这也为下一步的研究工作指明了方向。

【主要参考文献】

[1] 苏运利.浅析当前乡村会计工作存在问题、原因及整改措施[J].财经界，2015，（20）.

[2] 陈莉.VBM视角下村级财务管理体系研究[D].浙江师范大学，2010.

[3] 农业部.关于推进农业供给侧结构性改革的实施意见[S].农发[2017]1号.

[4] 应晓君，盛秋生.乡村传统财会工作转型升级的思考——基于温州乡村级财会工作情况的调查分析[J].商业会计，2016，（15）.