中国公民国外遭遇失当行政执法的救济法律探析

摘要：近年来，中国公民海外遭遇行政执法失当的案例有增多的趋势，最典型是2018年瑞典警察对曾姓中国游客一家人执法失当事件。以此事件为例，对中国公民国外遭遇失当行政执法救济制度进行研究，结合瑞典议会监察专员年度报告对该国行政执法失当行为进行类案分析，从相关类案例追溯其背后蕴含失当执法的法理依据，提出当遭遇瑞典国内行政诉讼受理阻却，可向议会监察专员提起申诉的法律救济途径，同时对国外议会监察专员行政执法失当救济制度进行探讨，认为这是中国公民国外遭遇失当行政执法时便捷有效的法律救济途径。

关键词：执法失当;法律救济;议会监察专员;中国公民国外保护

中图分类号：D630.9    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）23-0104-03

伴随着我国改革开放的持续推进和经济迅猛发展，走出国门到世界各地学习、旅游、务工、投资经商等的中国人越来越多。2016我国公民出境旅游人数达到1.22亿人次，比上年同期增长4.3%①。2017年上半年，中国公民出境旅游人数达6203万人次，比上年同期增长5.1%②。与此同时，中国公民的海外安全问题也越来越突出，引起各界广泛关注。有关海外中国公民安全和权益的专题报道也频频见诸网络及新闻媒体，且常位于醒目位置。作为警察执法不当的风险属于二类风险，这类风险对海外中国公民生命安全有威胁，且将导致重大经济损失③。如2018年9月22日发生的瑞典曾先生事件，引起了大家的普遍关注。作为在国外的中国公民，遭遇不当的行政执法失当时候，应当采用什么样的法律救济途径，本文现就此作一探讨。

一、行政执法失当事件与瑞典国内法律救济路径

瑞典曾先生事件回顾：

2018年9月2日凌晨，包括2名老人在内的3名中国游客在瑞典斯德哥尔摩市遭到警察粗暴对待，当事人向中国驻瑞典使馆报告后，使馆和中国外交部先后向瑞方提出交涉，要求瑞方彻査事件，及时回应当事人的合理诉求，并尽快向中方通报。截至2018年9月17日，中方尚未收到瑞方关于此事的调查进展情况，瑞典警方仍未回应中国使馆有关见面沟通情况的要求。 9月17日，瑞典首席检察官埃里克森在回应此事时表示，瑞典警方没有任何过错。

（一）瑞典国内行政诉讼受理阻却

瑞典警方在受理对中国游客执法失当的投诉后将案件相关信息转至“独立公共检察办公室”，但“独立公共检察办公室”只对警察执法行为是否符合瑞典法律作出裁决，而不会判断当时执法行为是否恰当④。

曾先生能否对警察执法不当的行为提起行政诉讼？在瑞典《行政法院程序法》⑤没有找到外国人可以提起行政诉讼的规定，瑞典《行政程序法》⑥既是行政机关处理事务的依据，也是行政法院判断行政机关行政行为合法性的重要标准，也没有找到外国人可以诉讼的规定⑦。而查看瑞典《外国人法》⑧，其第14章第1节“外国人提起上诉只能在本章规定情况下做出，对警察当局做出的拒绝入境、驱逐、居留许可和工作许可的警察当局的决定可以提出上诉”，并没有瑞典警察对外国人不当执法的上诉规定。

（二）向议会监察专员提起申诉

曾先生还有另外一条救济途径，向瑞典议会监察专员提起申诉。瑞典专设议会监察专员制度，它的主要职责是检查、监督国家行政机关、军事机关和检察院、法院执行法律及公务员履行职责的情况，并具有对公务员不良行政行為提出公诉的权力;调查议会制定的法律在实施过程中是否合乎实际并提出修订意见;受理公民因政府或公务员不良行政而受到不公正待遇提出的申诉或控告等⑨。监察专员是代表瑞典议会监督政府机关和官员的，其监督方式有三种，一是受理公民申诉，并对申诉展开调查，这是最主要的监督调查任务和方式;二是主动展开调查;三是对政府机构进行主动视察。议会监察专员对申诉的案件可以做出案件审核和调查定性的处理。

在瑞典，任何人甚至其他国家的公民或不在国内居住的国民，都可以向议会监察专员提出控告和申诉，⑩议会监察专员受理的申诉可以是涉及外国人的案件（不包括移民法院审理案件、涉及公民身份案件），?只要是诉讼时效不超过两年。当认为自身的合法权益受到行政权力的侵害而没有得到合适的法律救济时，可以向监察专员提起书面申诉。申诉的案件须实名制，监察专员不调查匿名申诉，一般情况下申诉材料提交后都会公开，除非是《保密法》规定需要保密的事由。

（三）与曾先生一家被“移除”的“类案”

在瑞典议会监察专员的年度报告中，针对警察局对个人采取强制措施问题的投诉颇多。据瑞典《警察法》进行干预的条件往往难以评估，而且警方的决策往往是在困难的情况下做出的，因此，仔细考虑这些条件并对个案进行单独评估始终是重要的?。如2017-2018年的瑞典议会监察专员年度报告中，警方对13岁的小男孩（因为他在凌晨午夜时分破坏了宁静，庆祝青年节并和保安打架）进行移除，移除过程持续了一小时，最后在距离男孩庆祝青年节地点约3.8公里的一个公交站上将他扔下来，而该男孩当时完全不认识回去的路。监察专员在案件评述中就提到，虽然在《警察法》中移除对“成年人”与“未成年人”未做特别的规定，因此他似乎是没有找出足够的理由来批评警方。但是很明显，警察移除13岁男孩的行为的必要性是不相称、不符合比例的。结合移除的持续时间、被移除的距离和对该男孩使用手铐进行强制干预等来判断移除这一行动，警方的行为实际上已经构成了拘留，监察专员对此案是持批评意见的，监察专员认为，警方实际上是有其他的替代方案可以考虑的，如果决定执行的时间很长（移除时间长达“一小时”，距离3.8公里。笔者判断警方当时极有可能在绕圈），应该考虑是否有可能和足够的时间来取消决定，是要求当事人自愿离开现场或者在满足条件的前提下临时拘留该当事人。

在曾先生案件中，警车开了半个多小时，将曾先生一家移除到8公里外（原本只需要十多分钟）的林地公墓。他们一家人当时只是初来乍到的旅客，警方将其带离市区8公里这一行为是否有必要？是否应当适当考虑中西方文化的差异并由此判断曾先生一家对当事人的侵害程度？是否考虑其他可以替代的方案来执行？比对上述警方移除13岁男孩的案例可以看出，移除曾先生一家这个行为并非必要，且不合乎比例。因此，曾先生向瑞典议会行政监察专员提起警方执法不当的申诉，被受理和被立案调查的可能性很大。

二、中国公民应寻求监察专员行政执法失当救济制度的帮助

议会监察专员制度起源于1908年的瑞典，后来芬兰、丹麦、挪威、新西兰、英国、澳大利亚、加拿大、法国、意大利、西班牙都建立了议会监察专员制度，全球共有140多个国家和地区设立了监察专员制度。1995年，欧盟也任命了首任欧盟议会监察专员，这是首个国际层面的监察专员。

监察专员是由议会或立法者任命的机构，以宪法或者有关法律作为标准，受理公民针对政府机构的投诉，独立行使监察职权进行调查，据此对政府提出批评或者建议意见，并将其向议会和公众公布。监察专员具有调查权、建议权、向公众报告权。

（一）海外中国公民向监察专员申诉的法律依据

现将海外中国公民可向监察专员申诉的法律依据节选梳理如下：挪威《议会行政监察专员法》第6条第1款“任何认为自己遭受行政机关不公正对待的人均可向监察专员投诉”;瑞典《议会监察员的行政管理指令》附则“对于议会监察专员，范围4有涉及外国人的案件”;冰岛《关于冰岛议会申诉专员的1997年第85号法令》第4条向议会申诉专员提起的投诉“任何个人认为受到了第三条第一、二款所指行为的不公正对待，可就此向申诉专员投诉”;丹麦《丹麦申诉专员法》第13条“任何人可依照第七至九条向申诉专员投诉有关机关”;波兰《波兰申诉专员法》第10条“申请无须缴费，并可以任何形式提出”第18条“本法同样适用于波兰境内的非波兰公民”;英国《1967年议会监察专员法》第6条，关于投诉的规定“只有权利受侵害人居住在联合王国，或者申诉所涉与其有关的行为是他在联合王国时进行的。”;荷兰《一般行政法》第18条“任何人有权通过书面投诉的方式要求申诉专员对行政机关作出的具体行政行为进行调查”;斯洛文尼亚《人权申诉专员法》第26条，“任何人只要认为法案或国家机关、地方自治机关、受政府委托机关的行为或失当行政行为侵害了其人权或基本自由，都可以向申诉专员申诉以启动程序。”;保加利亚《申诉专员法》第24条，“每一个自然人，不分国籍、性别、政治面貌或者宗教信仰，均可向申诉专员提起申诉”;罗马尼亚《申诉专员机关组织和职责法》第14条“任何人，无论国籍、年龄、性别、政治面貌和宗教信仰，都有权提起申诉”;欧盟《欧盟行政申诉专员法》第2条第2款“欧盟任何公民，或者在欧盟会员国居住的自然人，或者有注册办事机构的法人，可以直接或通过欧洲议会的议员，向行政申诉专员提起一项有关共同体机构或组织在活动中存在失当行为的情况的申诉。”?

（二）向当地监察专员提起救济的程序

海外中国公民遇到合法权益受行政权力侵犯而无法得到法律救济时，可向当地的议会监察专员提起申诉。海外中国公民并不需要懂得当地语言，也不用了解当地政府的办事程序和方式，就直接将案件申诉给监察专员。如以瑞典曾先生案例为例，可以通过百度搜索瑞典国家官方网站，?选择中文页面，找到瑞典政府体制?栏目中瑞典监察专员的网页链接，?依据相应的申诉填写指引，在首页申诉专栏中填写申诉表格提交即可?。监察署收到申诉，会将其录入案件处理系统，并分配相应的编号，并移交到相应的监察办公室进行初步评估，如果不符合申诉理由将会被驳回，未被驳回的申诉将启动调查作出处理。即使有些国家规定需要穷尽行政救济方法，向监察专员申诉也可知道哪里可以得到建议，或者通过找谁能为海外中国公民提供救济的理由和依据，这就使得海外中国公民在语言不通、人生地不熟的情况面临行政行为失当得到相应的救济。

议会监察专员享有调查权，可以通过询问国家机关工作人员、查阅文档进行调查，政府部门及公务员必须协助与配合，在必要情况下约谈相关当事人，甚至有些国家如芬兰监察专员可要求警察直接协助调查。

调查程序结束之后，如发现政府或者法院的行为存在不妥之处，监察专员通过书面报告告知投诉人，如行政或司法行为确存在违法或错误之处，监察专员会对相关官员或机构提出劝告、建议甚至批评申斥。从法律意义上讲，监察专员的建议或批评申斥是没有约束力的，有且仅属于道义问责，但绝大多数国家的行政、司法机关对监察专员的监督是很重视的。如瑞典的行政、司法机关对监察专员的意见给予高度重视，及时采取相应的措施进行补救修正。议会监察专员多具法学专业背景，且具有清誉与公信力，?这是他们具有权威性的一个原因，还有两个重要的原因使得监察专员的意见具有事实上的约束力和权威性，一是议会对监察专员的鼎力支持，二是新闻媒体的舆论压力。监察专员的所有工作报告和个案处理结果都在网站上公开，都向社会开放，听任查阅。?

注 释：

①中华人民共和国文化和旅游部http：//zwgk.mct.gov.cn/auto255/201711/t20171108_832371.html？keywords=2019年7月12日访问。

②中华人民共和国文化和旅游部http：//zwgk.mct.gov.cn/auto255/201708/t20170818_832370.html？keywords=2019年7月12日访问。

③夏莉萍：《中国外交的新重点——保护中国公民海外安全》，载于《新视野》，2005年第6期。

④环球网《在海外，如何与警察相处有门道》http：//world.huanqiu.com/exclusive/2018-09/13075366.html，2019年7月12日访问。

⑤瑞典《行政法院程序法》全文https：//www.government.se/government-policy/judicial-system/the-administrative-court-procedure-act/.2019年7月12日訪问。

⑥瑞典《行政程序法》全文https：//www.kriminalvarden.se/globalassets/om_oss/lagar/forvaltningslagen-engelska.pdf.2019年7月12日访问。

⑦胡建淼主编：《世界行政法院制度研究》，中国法制出版社2013年版，第246页。

⑧瑞典《外国人法》全文https：//www.government.se/contentassets/784b3d7be3a54a0185f284bbb2683055/aliens-act-2005_716.pdf.2019年7月12日访问。

⑨中央纪委外事局、监察部外事局，《外国监察制度与实践—纪检检察机关国外考察报告专辑》，中国方正出版社1995年版第15页。

⑩龚祥瑞著，《比较宪法与行政法》，法律出版社2012年7月第3版第500页。

?《议会行政监察专员指令》自2012年2月15日生效，最近修订日期是2017年12月22日，修订自2018年2月1日生效。http：//www.jo.se/en/About-JO/Legal-basis/Administrative-directives/.2019年7月12日访问。

?瑞典议会监察专员年度报告2016-2017年度《Annual report for the period 1 July 2016 to 30 June 2017，summary》，http：//www.jo.se/en/About-JO/Annual-reports/，于2019年7月12日访问。

?瑞典议会监察专员年度报告（2017.7-2018.6）Annual report for the period 1 July 2017 to 30 June 2018，summary，http：//www.jo.se/en/About-JO/Annual-reports/，2019年7月12日访问。

?林莉红，陈菲，《外国申诉专员法律选编》，武汉大学出版社2013年12月第1版第2-224页。

?瑞典中国主页：http：//sweden.cn/，2019年7月12日访问。

?瑞典的政府体制介绍：http：//facts.sweden.cn/government/system-of-sweden-government/，2019年7月12日访问。

?瑞典监察署网站：http：//www.jo.se/，2019年7月12日访问。

?瑞典监察署申诉网页：https：//www.jo.se/en/How-to-complain/Complaint-form/

?中国台湾“监察院”国际事务小组编印：《世界监察制度手册》，“监察院”2010年版第267页。

?李红勃：《北欧监察专员：通过行政问责促进善政與法治—兼论对中国行政监察制度改革的启示》，载《青海社会科学》，2013年第5期。

作者简介：陈莹莹（1987—），女，汉族，广东湛江人，湛江幼儿师范专科学校讲师，法学硕士，研究方向为行政法学。

（责任编辑：朱希良）