公共政策冲突产生的事实影响及其法律救济

韦潇竹++赵素桃

摘要：公共政策冲突给行政相对人、相关者带来的事实影响不容忽视。从一个具体的涉及政策冲突的征地拆迁案例入手，分析政策冲突发生的过程，探讨政策冲突给政策相对人带来的事实影响和利益危害，提出公共政策冲突法律救济的相关概念与问题，对目前公共政策冲突法律救济缺失的现状及原因进行初探。

关键词：公共政策冲突；行政事实行为；法律救济

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.25.062

1文献与问题

任何一个国家、区域都存在公共政策冲的问题，表现为政策之间发生的不同程度的表面化的矛盾现象，其实质是公共政策主体之间的利益冲突。目前，西方学者们主要从两个层面进行公共政策冲突的相关研究，一是公共政策冲突的一般性原理，涉及的具体问题有公共政策冲突的内涵、原因、治理方式等（吴锡泓、金荣枰等，2005；Deborah A.Stone，2006）；另一个则是具体的政策之间冲突的研究（Rosemary Sales，2011；Thomas R.Dye，2011）。

国内学术界对公共政策冲突的研究与国外学者的研究维度比较相似，但相关研究较之国外起步晚。如胡象明（1995）探讨了公共政策冲突的内涵、表现，认为公共政策冲突就是政策体制中的政令的相互矛盾。袁明旭（2009）在总结前人研究的基础上，着重分析了公共政策冲突的具体表现和可能产生的效应，并进一步对公共政策冲突的内涵进行界定，认为公共政策冲突是指在政策网络系统之中由各级政府部门所制定的公共政策之间的相互矛盾、相互抵触、相互对立的一种表面化的态势和现象。王仰文（2011）从客观因素、主观因素、制度因素三个维度对公共政策冲突产生的原因进行了较为深刻的分析。任鹏（2015）以政策冲突为研究视窗，实证分析了不同类型的政策冲突中的地方政府行为，在政府行为逻辑的分析框架下探讨了政策冲突是如何产生的。由于公共政策冲突不可能完全消除，只能通过各种方法手段尽可能减少。因此，越来越多的学者开始关注政策冲突治理的研究。王仰文（2011）认为公共政策冲突的基本治理需要明确权力界限，规范权力运行，建立有效的利益调整机制。蔡英辉、刘文静（2012）指出解决中国政策冲突的一个可行路径是构建一种兼容性的政策网络。吴光芸（2014）认为政策冲突治理要求政府模式从“回应性”向“前瞻性”转变。也有学者以政策冲突的具体案例为研究对象，相关案例涉及经济政策、房产政策、行政执法等。

综观学界的研究，目前学者们较多关注公共政策冲突的发生机理、行为过程和运作逻辑等方面。但公共政策冲突作为一种伴随着权责利博弈的外显的矛盾现象，这一过程中必然对政策相对人产生事实影响，甚至造成利益损失。因此，政策冲突所产生的事实影响极其法律救济问题不容忽视。本文第一部分检索相关文献，提出基本的研究问题；第二部分呈现一个公共政策冲突的具体案例，探讨政策冲突给政策相对人带来的事实影响和利益危害；第三部分具体分析政策冲突的相关法律救济缺失的现状及原因；最后一部分进行一些讨论。

2案例呈现与分析

2.1案例呈现

2009年，为推进A县城镇化建设，A县人民政府立项征收A县B镇C社区第X村民小组（下文简称“村民小组”）所有的位于A县B镇的集体土地，共136亩。2009年A县人民政府通过A政发[2009]64号文件和A政发[2009]73号文件公布相关的征地补偿方案。经双方协商后由A县土地储备中心与村民小组签订《征地协议书》。2010年8月，A县人民政府下属机构国土资源局和住房和城乡规划建设局与村民小组达成《承诺书》，承诺给予村民小组货币补偿及每征一亩地安置占地7.2米×9米、建筑高度四层半的“三产”用地宅基地。此后，根据双方签订的《征地协议书》，村民小组将土地交付后，A县人民政府给予了相应的征地补偿款，征地工作按期进行，但协议中的安置方案有待实施。事实上，A县人民政府的征地行为于2010年9月才得到上级政府的批复。

2014年5月，在双方已经开始履行《征地协议》后，A县人民政府认为《承诺书》中给予村民小组每征一亩地安置占地7.2米×9米、建筑高度四层半的“三产”用地宅基地的补偿安置方案与D省建设厅和国土厅下发的D建村镇[2007]11号《关于加强独立式城镇居民私人住宅建设管理的通知》的相关规定相悖，应予改正，并作出A政发[2014]21号《A县人民政府关于印发A县B镇片区及绕城路征地安置方案的通知》，单方面取消了原定的征地补偿安置方案。新的补偿方案为：将原来安置宅基地方式改为每征一亩地按30平方米建筑面积标准商用产业房或80平方米建筑面积标准住宅用房安置方式。

村民小组对改变后的安置方式不予接受，向A县人民政府提出异议，未果。遂上诉至D省E县人民法院，要求A县人民政府撤销[2014]21号文件和责令其执行[2009]64号文件和73号文件的安置方案。经E县人民法院裁定，A县人民政府作出的[2009]64号文件和73号文件的安置宅基地方案，虽然村民小组没有异议，但与现行的规范性文件相抵触，A县人民政府有权予以改正和重新作出不同的安置方式。村民小组对[2014]21号文件的征地安置方案不服，是对征地补偿安置的一种行政争议。根据2011年8月7日最高人民法院释[2011]20号公布的《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，以及2011年5月18日国法[2011]35号《国务院法制办公室关于做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的相关规定，村民小组对[2014]21号文件的安置方案有异议，不能直接向人民法院提起行政诉讼，而是应当先经过政府行政裁决程序，村民小组可以向A县人民政府的上一级地方政府即F市人民政府申请行政裁决。最终，E县人民法院驳回了村民小组的起诉。

2.2案例分析

上述案例中主要存在两处政策冲突。一是A政发[2009]64号文件、73号文件、《承诺书》与D省建设厅和国土厅下发的D建村镇[2007]11号文件之间的冲突。这一政策冲突较为明显，属于政府职能部门政策之间的冲突。二是A政发[2009]64号文件、73号文件、《承诺书》与《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《建设用地审查报批管理办法》之间的冲突，这一公共政策冲突则相对较为隐蔽。

2.2.1案例中的第一个政策冲突点

根据A县人民政府作出的[2009]64号文件、73号文件和《承诺书》三份文件，原定的征收补偿方案为：土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费共计40000元/亩，按征收被征地单位的集体土地计算，及每征一亩地安置占地7.2米×9米、建筑高度四层半的“三产”用地宅基地。但根据D省建设厅和国土厅下发的[2007]11号文件的相关规定：从本通知发出之日起，各地城市规划（建设）行政主管部门不得核发独立式城镇居民私人住宅《建设用地规划许可证》，对未取得《建设用地规划许可证》而办理了土地使用权手续的，不能核发《建设工程规划许可证》。此外，各地不得以任何名义、任何形式批准出让土地给城镇居民作私人宅基地。显然，争议点在于对宅基地的使用许可上。根据D省建设厅和国土厅下发的[2007]11号文件作出的新的补偿方案A政发[2014]21号文件取消了对村民小组宅基地的补偿，这也是整个案例的诉点。

2.2.2案例中的第二个公共政策冲突点

案例中的第二个冲突点涉及地方性政策和中央政策的冲突，也是行政文件与法律条款之间的冲突，而这一冲突在本文中显得相对隐蔽。这种“隐蔽”是指因相关主体专业知识、认知结构、行动条件上差异产生的政策冲突“可视”程度的差异。一般而言，熟悉相关法律政策的专业人士能够区分这种存在的公共政策冲突。但对于普通被征地群众、农民或业务素质不高的征地工作人员来说公共政策冲突的“可视”程度有限。征地主体相对于被征地群众占有较多的权力、物质、信息等方面的资源，但在某种“自利性”导向下，如果“有意规避”相关法律、政策，更降低了政策冲突的“可视性”。

根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《建设用地审查报批管理办法》征用土地的一般工作程序应当是：“申请用地—受理申请并审查有关文件—审批用地—实施征地—签发用地证书—征地批准后的实施管理—颁发土地使用证”。根据案例中呈现的情况，征地行为于2009年就已经开始，而到2010年9月D省才对相关征地行为进行批复。A县人民政府的做法存在不规范的问题。因此在这个案例中A县人民政府作出的[2009]64号文件、73号文件和《承诺书》等相关文件与《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《建设用地审查报批管理办法》的规定与要求存在冲突。

2.3案例分析结论

综观整个案例，虽然A县人民政府制定[2014]21号文件是为了完善优化[2009]73号的补充方案。重新制定的[2014]21号文件的安置方式合理合法。但问题在于，案例中D省建设厅和国土厅下发的[2007]11号文件早于A政发[2009]64号文件、73号文件和《承诺书》存在。A县人民政府、国土资源局、住房与城乡规划建设局依然作出了与之冲突的政策方案。因此，案例中所呈现的政策冲突，既可能是一次因工作疏忽导致的偶发的政策冲突，也可能是一种异化了的实现征地目标的“特殊手段”。但无论是何种情况，既定事实已经发生，我们不仅要看到政策之间存在的冲突，更应当关注在“一来一去”的政策撕扯之中和政策冲突之后给相关主体带来的事实影响和利益危害。A县政府首先对被征地群众做出了违背相关法律规定的方案和承诺，可能在既定事实上已经对被征地群众造成了各方面的影响和损失。村民小组最后以诉讼的形式寻求利益保护，即是一个证明。经E县人民法院判定双方的纠纷是对征地补偿安置的一种行政争议，不应直接向人民法院起诉，而是应当先申请行政机关裁决，最后驳回了村民小组的诉讼。实际上这也是我国公共政策冲突法律救济缺失的一种表现。笔者将在本文的第三部分对这一问题进行阐述。

3公共政策冲突的法律救济

3.1概念界定

公共政策冲突法律救济的概念应当建立在法律救济的概念之上。法律救济是指公民、法人或者其他组织认为自己的人身权、财产权因行政机关的行政行为或者其他单位和个人的行为受到侵害，依照法律规定向有权受理的国家机关告诉并要求解决、要求予以补救的活动。因此，公共政策冲突的法律救济是指公民、法人或者其他组织认为自己的人身权、财产权因公共政策冲突产生的事实影响而受到侵害，依照法律规定向有权受理的国家机关告诉并要求解决，予以补救，相关部门受理并做出具有法律效力的活动。其实质是保护权利人受损的合法权益。

3.2存在的问题

目前国内公共政策冲突的法律救济现状并不乐观。一方面，不论是政策主体还是相对人，都缺乏法律救济的意识和知识。另一方面，则是救济制度本身的缺陷。在我国，法律救济一般包括司法救济、行政救济等。司法救济方式有行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼；行政救济方式主要有行政申诉、行政复议、行政赔偿等。相应地，公共政策冲突的法律救济形式也应当包括在内。但不论是司法救济还是行政救济，都存在立法或是制度设计上的缺陷。在上述案例中我们也能发现这些存在的问题。

首先，由于政策冲突，导致政府先前作出的承诺成为一种过失，但承诺和约定又实际上影响了的征地行为，并且关系到被征地群众的补偿安置问题、利益问题，因此政府作出行政承诺不作为，一方面严重影响了政府的权威和信用，另一方面也对公共政策中的其他相关主体造成了损失。即使是由于政策冲突政府做出过失承诺，政府也仍应承担相关责任，承认其中存在的问题，并及时补偿相关人承受的利益损失，而不是经法院一纸裁决就不再承担相关责任。

其次，申请行政机关裁决即申请行政复议，是行政机关内部低成本且高效的监督救济的方式，但其制度自身也并不完善。较为突出的问题在于行政复议机构不独立。这一问题内生于行政机关的层级制，即很多政策或方案是经过上级机关或部门的指示作出的，这就导致了一部分复议机关的设置违背了“自己不做自己法官”的原则，形成了行政机关自己既当运动员又当裁判员的局面。即使政策冲突给政策相对人造成了一些事实影响甚至是利益损失，但由于相对人维护自身权益的渠道相对比较狭窄，其合法权益可能也难以得到保障。如在本案例中，法院最后驳回了村民小组的诉讼请求，意味着只能选择行政复议的救济方式，似乎又陷入了上述“行政复议的悖论”。

4结束语

公共政策是政府的一种重要治理方法和工具。但由于不同政策主体利益冲突的客观存在，公共政策的冲突难以避免。可以通过加强政策冲突的治理尽可能在事前和事中减少由于政策冲突带来的不必要的损失和危害。但由于各方面因素的限制，我国还存在大量的相对隐蔽的政策冲突。因此，我们除了需要关注政策冲突产生的机理和过程，更应关注它的后果，即它对政策相对人产生的事实影响。只要这种事实影响使政策相对人的合法权益和利益受到损害，那么政策冲突就必须受到法律的规制，相对人也应得到法律对其合法权益的保障，即公共政策冲突的救济。关注与加强政策冲突的法律救济问题，一方面能由果推因地发掘公共政策制定中存在的问题，提升公共政策冲突的治理能力；另一方面有助于减轻公共政策冲突所带来的危害。这不仅是我国政府依法行政，建设法治国家的题中之意，更是维护社会稳定和发展的必然选择。法律救济是权利人的一种法定的、不可剥夺的权利。一个重要的前提在于，法律救济以损害合法利益事实的发生为前提，没有损害事实就没有法律救济。但如何科学、合理、公正地界定政策相对人的合法利益事实是否遭受损害，则是下一步需要研究的问题。

参考文献

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