检察机关司法救助实证研究

王平 程文帅

摘 要：司法救助制度是改善民生、健全社会保障体系的重要组成部分，也是深入推进司法体制改革，完善人权保障制度的重要内容。全国各地检察机关大力开展司法救助工作，取得良好效果，但在具体实践中存在一些问题，通过T市检察机关2015-2018年办理的88件司法救助案件，分析司法救助实践中案件数量过少、工作不够规范不够及时等问题，提出建立救助线索移送机制、司法救助线索备案制度等创新做法。

关键词：检察机关 司法救助 创新

一、T市检察机关司法救助基本情况与主要特点

对T市检察机关2015-2018年司法救助案件基本情况分析如下：

（一）办理司法救助案件数量、办案期限情况

2015-2018年T市共办理司法救助案件88件，其中2015年办理7件，占7.9%，2016年办理10件，占11.4%，2017年办理18件，占20.5%，2018年办理53件，占60.2%。以上案件办理平均时间为34天，其中最长的58天，最短的13天，绝大多数在30天内办结。

（二）涉及罪名情况

上述案件共涉及15个罪名和6件信访救助，其中交通肇事罪24件，占27.3%;故意伤害罪18件，占20.1%;故意杀人罪10件，占11.4%;强奸罪8件，占9.1%;猥亵儿童罪6件，占6.8%;诈骗罪（或合同诈骗罪）共5件，占5.7%;危险驾驶罪3件，占3.4%;抢劫罪2件，占2.3%;过失致人重伤罪、强制猥亵罪、聚众斗殴罪、寻衅滋事罪、拐卖儿童罪、非法拘禁罪其他6个罪名各1件，占6.8%。

（三）发生环节情况

上述案件中发生在批捕环节的8件，占9.1%;发生在审查起诉环节的50件，占56.8%;发生在审判阶段的3件，占3.5%;发生在申诉环节的9件，占10.2%;发生在信访环节的18件，占20.5%。

（四）救助金额情况

2015-2018年共发放救助金306.05万元，其中2015年发放救助金32.4万元，占比10.6%;2016年发放救助金33.6万元，占比10.9%;2017年发放救助金73.49万元，占比24.0%;2018年发放救助金166.56万元，占比54.4%。T市检察机关2015年办理的7件司法救助案件中，共救助8人，平均每人救助4.05万元，其中最少的单人救助1万元，最多的单人救助5万元;2016年办理的10件司法救助案件中，共救助10人，平均每人救助3.36万元，其中最少的单人救助0.5万元，最多的单人救助8万元;2017年办理的18件司法救助案件中，共救助24人，平均每人救助3.06万元，其中最少的单人救助0.3万元，最多的单人救助6万元;2018年办理的53件司法救助案件中，共救助59人，平均每人救助2.82万元，其中最少的单人救助0.3万元，最多的单人救助10万元。

（五）提起救助方式情况

从提起救助的方式看，依申请的救助67件，占76.1%;依职权的救助21件，占23.8%。

从T市检察机关2015-2018年办理的88件司法救助案件的具体情况看，主要有以下几个特点：

一是办理案件数量呈逐年递增趋势，且增速加快。2015年T市检察机关办理司法救助案件7件，2016年办理10件，相比2015年增加了3件，同比增长42.6%;2017年办理司法救助案件18件，相比2016年增加了8件，同比增长80%;2018年办理司法救助案件53件，相比2017年增加了35件，同比增长194.4%。

二是罪名主要集中在交通肇事犯罪及侵犯人身权利犯罪上。从涉及罪名看，交通肇事、故意伤害、故意杀人三种犯罪共52件，占59.1%，其余12个罪名中强奸罪、猥亵儿童罪、诈骗罪占比相对较高。因信访行为引起的司法救助案件也占有一定比例。

三是办理案件主要集中在审查起诉和信访环节。从原案发生环节看，主要集中在信访环节和审查起诉环节，共68件，占77.3%。发生在批捕、审判、申诉环节的比例相对较低。

四是发放救助金数额逐年增长，且增速越来越大。2015年共发放救助金32.4万元，2016年发放救助金33.6万元，相比2015年增加了1.2万元，同比增长3.7%;2017年发放救助金73.49万元，相比2016年增加了39.89万元，同比增长119%;2018年发放救助金166.56万元，相比2017年增加了93.07万元，同比增长126.6%。

五是司法救助启动方式主要是依被救助人申请启动。从提起救助的方式看，88件司法救助案件中，依被救助人申请启动的司法救助案件67件，占76.1%。

二、T市检察机关司法救助工作存在的问题

（一）救助案件数量过少

2015-2018年T市检察机关共办理司法救助案件88件，救助101人，发放救助金306.05万元。一些检察院每年仅办理一两件司法救助案件，更有一些检察院连续几年未曾办理过司法救助案件，这与每年发生的大量的有被害人的刑事案件数量相比，差异极大。导致救助案件数量过少的原因主要有：

一是辦案人员救助意识不强。检察环节办案人员在办案过程中没有主动了解被害人的家庭情况，以及获得赔偿情况，甚至有的办案人从未联系过被害人及其近亲属，对救助工作不够重视。二是司法救助制度宣传不到位。多数被害人及其近亲属对司法救助制度不了解或了解的很少，自然无法及时向司法机关提出救助申请，在加害人没有赔偿的情况下其合法权益得不到保障。三是当事人家庭情况核实困难。对被害人生活困难真实与否及困难程度，办案部门缺少相应的调查制度，通过书面审查的方式往往难以核实相关信息，容易出现困难证明流于形式的情况，也不排除救助申请人提供虚假证明材料的可能。对于户籍在异地的救助申请人提供的证明材料，核实难度更大，对开具证明的相关单位亦缺乏相关的制度约束。

（二）救助工作不够规范

一是案件办理不规范。检察机关统一业务应用系统中司法救助案件案卡填录不完整，与案件办理密切相关的部分项目如救助申请人情况、救助金的审批情况、财政核拨情况未填录，有的案卡信息如财政核拨金额、救助金额填写不准确，影响案管部门对办案数据的准确抓取;文书制作不规范，依规定在各个环节应制作的文书没有制作，有的使用的文书类型存在错误、格式不准确、文书内容不完整或者承办人意见填写不规范等。

二是信访环节救助比例偏高。《工作细则》规定了7类救助对象，主要是对遭受犯罪侵害、或者民事权益受到侵害，无法通过诉讼获得有效赔偿的当事人予以救济。但一些检察机关对救助的性质、目的缺乏深刻认识，出于息诉罢访、息事宁人的目的，对不符合救助条件的当事人予以救助，“大闹多救助，小闹少救助，不闹不救助”，用救助金来买平安，难以实现对真正遭遇生活困难的当事人的人文关怀。

（三）救助工作不够及时

一是启动救助程序不及时。控申部门办理司法救助案件的线索来源是其他业务部门，在案件进入检察环节后控申部门才有权办理司法救助案件，而实践中控申部门与其他业务部门司法救助案件线索移送机制不健全，配合不到位，导致无法及时启动救助程序。T市检察机关2015-2018年办理的88件司法救助案件中，有18件是在信訪环节办理的占比20.5%。

二是救助金发放不及时。T市检察机关2015-2018年办理的88件司法救助案件中，从受理救助申请到救助金发放至救助申请人平均耗时34天，其中占用时间最长的不是受理救助申请到作出救助决定的时间，而是救助决定作出后到财政部门核拨救助金的时间。《工作细则》对救助金审批程序的规定不完善，对审批时限没有作出明确规定，这就可能导致审批拖延，救助金不能及时发放。实践中很多检察机关都是垫付救助金后再申请财政部门核拨救助款项，即便如此，检察机关内部的审批程序也耗时费力，无法确保救助金的及时发放。

（四）救助方式过于单一

实践中司法救助方式一般为发放一定数额的救助金，以帮助救助申请人摆脱暂时的生活困境，但对于其将长期面临的生活困难状况，很少采取其他形式帮助予以解决。如对被害人的心理疏导、对加害人进行法治教育以帮助被害人及时有效的获得赔偿、帮助救助申请人申请低保、帮助学龄儿童申请减免学费以及帮助解决住处等问题，均需要司法救助与社会救助、法律援助的常态化衔接。

（五）未建立追偿机制

T市规定“救助申请人取得国家司法救助后，又获得足额赔偿的，应当追回救助金”。实践中，救助申请人获得赔偿后，往往不会配合检察机关追偿，而且司法救助案件一般存在一定的信访风险，检察机关为避免引发信访风险，一般不会主动启动追偿程序，这在客观上就造成了“政府替加害人买单”的不良现象。

三、做好司法救助工作的对策

（一）提高救助意识，加大办案力度

一是立足检察本职，提高政治站位。国家司法救助工作是检察机关的重要民生工作，办案单位要切实提高思想认识，加强司法救助工作，将因案致贫、因案返贫的困难群众及时纳入救助范围，推动司法救助与精准脱贫相衔接，充分发挥检察机关国家司法救助工作服务精准扶贫攻坚战的作用。

二是加大推广力度，丰富宣传形式。检察机关可以通过开展各类法治宣传活动对国家司法救助制度、对象、范围、标准等相关知识进行宣传，鼓励运用“两微一端”、大厅显示屏、普法宣传册等行之有效的宣传形式，将司法救助制度、救助案例等转换成小视频、音乐故事、漫画等喜闻乐见、容易接受的形式进行宣传，扩大救助影响，使社会公众更好地了解国家司法救助制度，切实保障当事人正确履行国家司法救助的申请权。

（二）提高业务水平，规范案件办理

一是全面准确填录案卡。案卡信息是案管部门抓取数据信息的重要依据，各级院要提高责任意识，对与案件有关的案卡信息，不论是否属于必填项，都要及时、全面、准确填录。

二是提高文书制作水平。检察机关工作人员要加大国家司法救助业务学习力度，熟悉司法救助办案过程中需要使用的文书及适用范围，对统一业务应用系统中各个节点的文书均严格按照规定制作，确保格式规范，内容完整。上级院可以组织开展国家司法救助优秀文书和典型案例评选活动。

（三）建立救助线索移送机制

1.司法救助联络员制度。T市M检察分院刑事检察部门、民事行政检察部、检察业务管理部、控告申诉检察部、刑事执行检察部分别确定了一名司法救助信息联络员，相互通报司法救助案件信息和情况，以保证案件的精准对接。

2017年3月21日，犯罪嫌疑人孙某某驾驶超过核定载质量30%的重型自卸货车沿滨海新区大港北穿港路由西向东行驶至与西围堤道交口处时，驶入对行车道，与被害人赵某某驾驶重型普通半挂车相撞，事故造成赵某某重伤，完全丧失劳动能力。赵某某在医院治疗期间花费33万余元，仅获得对方车辆交强险赔付的11万元，远低于医疗支出。为治疗赵某某高额举债于亲戚朋友，无力负担后续治疗费用，生活陷入极度困难。该检察院公诉部案件承办人在发现司法救助线索后及时告知司法救助联络员，联络员将相关材料移送控申部门，控申部门迅速办理该司法救助案件。

2.司法救助线索备案制度。T市M检察分院要求对涉嫌交通肇事罪、危险驾驶罪、故意杀人罪、过失致人死亡罪、故意伤害罪、过失致人重伤罪、强奸罪、猥亵儿童罪、抢劫罪、诈骗罪（或合同诈骗罪）等一审公诉案件和二审上诉、抗诉案件，承办人认为可能符合司法救助条件的，应当在收案后15日内填报《司法救助案件线索移送表》移送控告申诉检察部;认为不符合司法救助条件的案件，应当填报《不符合司法救助案件情况说明表》移送本院控告申诉检察部。控告申诉检察部对《不符合司法救助案件情况说明表》进行审查，如发现案件符合司法救助条件，将依职权救助。

2017年11月20日，犯罪嫌疑人陈某某、徐某某将被害人张某甲杀害，后被公安机关抓获，该二人均明确表示没有能力赔偿被害人。张某甲父亲去世，母亲张某乙年事已高、无劳动能力，且患有脑梗身体不好，每月有固定的医药费支出，靠低保维持生活。张某甲的儿子跟奶奶张某乙一起生活，现正读小学，其学习、生活费用由奶奶负责，在张某甲死后，其二人生活陷入困难。该检察院公诉部案件承办人在办理一审公诉案件过程中，发现该案符合司法救助条件，及时填写了司法救助案件线索移送表，连同相关材料一并移送控申部门，控申部门迅速办理该司法救助案件。

（四）创新办案方式，提高工作效率

T市M检察分院创新工作方法，采取在救助调查环节实行“委托当地检察院调查”和在救助金发放环节实行“远程视频+银行转账”的方式，成功办理两起国家司法救助案件，向一起交通肇事罪案件的被害人發放救助金5万元，向一起故意杀人罪案件的被害人近亲属发放救助金5万元，不仅大大提高了办案效率，而且节省了司法资源，方便了人民群众。

1.救助调查环节“委托当地检察院调查”。上述两起司法救助案件救助申请人均位于外地，距天津路途遥远，赴当地调查不仅耗时费力，而且调查的经济成本较高，为提高办案效率、节约司法资源，T市检察院控申部多方沟通协调，与救助申请人当地检察院控申部门取得联系，委托当地检察院对被救助人家庭经济状况进行调查，为提高办案效率，T市M检察分院先将委托调查函及调查事项传真至当地检察院，以便及时展开调查。当地检察院控申部门工作人员去往被救助人家中核实了解被救助人家庭情况，并与被救助人所在地基层组织工作人员了解被救助人家庭经济状况，调查完毕后当地检察院及时将调查情况反馈至T市M检察分院，T市M检察分院马上启动后续的救助金报批程序，大大提高了办案效率。

2.救助金发放采取“远程视频+银行转账”方式。为将救助金及时发放到被救助人手中，免去被救助人来T市M检察分院领取救助金奔波之苦，在调查环节，当地检察院对被救助人的身份及银行卡信息进行了现场核实，为后期远程发放救助金做好准备。办案人与救助申请人进行视频通话，在对被救助人身份及银行卡信息进行再次核对后，通过银行转账方式向其发放了救助金，解决了被害人的急迫困难，真正实现“让数据多跑路，让群众少跑腿”。

（五）综合运用多种救助方式

1.支付救助金救助。支付救助金是检察机关主要的救助方式。需要注意的是，对以救助金方式进行的救助，同一案件的同一当事人只救助一次，对其他办案机关已经予以救助的，检察机关不再救助，同样，对于检察机关已经救助过的，其他办案机关也不再进行救助。对于已救助过的案件，控告申诉检察部应当将国家司法救助的有关材料复印件移送相关办案部门，由办案部门随案卷一并移送法院或其他办案机关。尚未完成的国家司法救助工作应当继续完成。

2.综合运用多种救助方式。由于检察机关只能进行一次性现金救助，只能解决救助申请人生活面临的急迫困难，对于被救助人面临的就医、就学、就业等长期生活困难则很难解决。对此，最高人民检察院根据中央脱贫攻坚的指示要求，要求各地方积极搭建长效联动救助体系，把检察机关的“独角戏”，变成多方合力的“大合唱”，构建辐射广、多元化、综合性的国家司法救助工作格局，整合救助资源，促进司法救助、法律援助和社会救助的衔接，促进国家司法救助工作进一步融入民生工作大局。可以考虑由检察院牵头，联合司法局、民政局、人社局、团委、工商联、残联、妇联、退役军人事务局等多部门制定《关于建立检察院国家司法救助与社会救助衔接机制的实施办法》，各单位结合各自职能和资源积极开展社会救助，最大限度解决被害人及其家庭的实际困难。