乡村振兴视域下乡村治理问题研究

杨健

摘  要：“三农”问题是关系国计民生的根本问题。在当前乡村治理的实践中存在着基层组织建设不到位、乡村治理的行政化趋向、村干部个人权威消解与去精英化及自治法治德治水平有待提升等问题，这成为影响乡村有效治理的难点。应通过加强基层组织建设、理顺村民自治机制、加强乡村治理的法治化建设、推进乡村治理德治建设等有效措施推进新时代乡村治理。

关键词：乡村振兴;乡村治理;问题;路径

中图分类号：C916            文献标识码：A          文章编号：1672-4437（2019）04-0090-04

“实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。”^[1]中国历来是一个农业大国，“三农”问题长期以来一直是关系国计民生的根本问题，解决好“三农”问题历来都是党和国家工作的重中之重。习近平总书记在十九大报告中提出的“乡村振兴战略”，蕴含着进入新时代党中央对建设现代化农业、农村，发展现代化农民的新的深刻认识。乡村的有效治理是乡村振兴的重要内容，“乡村振兴战略”中提出的产业兴旺、生态宜居、乡风文明和生活富裕四个方面，最终都离不开乡村的有效治理为其提供一个稳定的乡村环境作为基本保障。

一、乡村治理在当前实践中存在的问题

改革开放以来，伴随我国新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展，乡村正在经历一场极其重大的社会转型过程，在涌动新活力的同时也带来了新的问题。

（一）基层组织建设不到位

“基础不牢，地动山摇”，乡村基层党组织是整个乡村工作的基础和发挥战斗力的堡垒。基层组织建设不到位势必影响到乡村工作的全局和关键。

乡村基层党组织建设不到位的表现主要有：一线乡村基层组织支部书记缺乏开拓精神、目光短浅，没有实际能力带领全体村民致富，遇到矛盾和困难绕着走，不仅村里的工作没人带领，也导致乡村的形势更加复杂;村“两委”相互内耗，班子缺乏凝聚力，“各吹各的号、各唱各的调”，一开会弄不好就吵起来，导致该落实的政策没有落实，该执行的制度无法执行;财务、政务不公开，资产管理混乱，一些村干部以权谋私，贪污、侵占、挪用公款，致使村里财务出现赤字，不愿公开村里的财务、政务;基层组织民主选举机制不完善，民主程序落实不规范，在一些乡村的“两委”选举中不能选出真正有能力、有意愿服务乡村的人才。更为严重的是，让一些基层黑恶势力渗透进村“两委”干部的行列。

（二）乡村治理中的行政化趋向

乡村治理的现代化，从本质上来说，是国家政权与乡村社会合作共赢的良性互动。但是近年来乡村治理中的行政化趋势日益凸显，对乡村自治产生了不小的压力。

从国家治理体系上来说，乡镇是国家政权的最低层级，国家的行政命令也只传达到乡镇一级。但是当前的乡镇政府却要应对各个方面的事务和压力，国家的各项政策落实到具体执行层面都离不开乡镇政府的参与，各种层出不穷的治理压力就不得不向乡村进行行政化传导。最直接的结果就是村“两委”干部逐渐承担更多行政工作，享受工资制补贴、日常坐班等等。村干部虽然名为“干部”，但是并不在国家的公务员序列中。以往的村干部任职多是兼职的形式，往往是生产与工作两不误。乡村社会出现村干部的行政化趋向，从现实意义上来说有其合理之处，利于推动国家各项政策的落地生根，也有利于分解上级政府面临的治理压力。但是从长远来看，村“两委”的行政化趋向，必然会“对于培育乡村自治组织活力，壮大基层民主的社会基础，养成理性健康的公民文化，都会产生不可忽视的各种抑制作用”^[2]。

（三）村干部个人权威消解与去精英化

当前乡村的利益矛盾和纠纷愈渐复杂和多元，在土地征用、房屋拆迁、社会保障等领域问题显得尤为突出。近年来村干部个人权威的消解和去精英化，使得村干部在处理上述利益矛盾的过程中有时表现得颇为无力。在改革开放前后较长的一个时期内，乡村治理主要依靠基层乡村干部的个人权威。能在乡村成为村干部的一般都是村民眼中的能人，要么是在村里有一定的权威，要么是有一定的社会人脉、技术、文化等，这些人统称为乡村精英。这一时期村民的利益矛盾也很简单，加之村干部身上浓厚的精英色彩和极强的个人权威，很多问题基本依靠村干部的协调就能得到解决。伴随工业化和城镇化的快速发展，乡村人口流动加速，原本的乡村精英外流，使得留在乡村的村干部显得是无可奈何，村民信服自己与否取决自己是否能够为村民带来实际利益。另一方面从外面流动回来的人员，因为能赚到钱，正在渐渐缩小与乡村精英之间的经济差距，因经济差距而存在的个人权威正在慢慢消解。再加上一些村民在外面见了世面，对于基层的一些问题容易产生自己的看法，不会再迷信村干部的个人权威。

（四）自治法治德治水平有待提升

十九大报告提出的自治、法治、德治相結合的乡村治理体系中，自治是基础、法治是保障、德治是支撑。“三治合一”的乡村治理体系是达到乡村有效治理的重要抓手。但是在实践中依然存在自治积极性不够、法治意识淡薄、德治跟不上的主要问题，也因此经常会出现“一管就死、一放就乱”这种矛盾的局面。

一些村民对乡村事务缺乏参与意识，自治的积极性还远远不够，仅仅对涉及自己切实利益的事件保持一定的积极性，对不涉及切实利益的事件则不闻不问;或者有的村民目光短浅，只能看到眼前的利益，对涉及全体村民利益的长远问题往往又过分计较个人得失。在一些空心化较为严重的乡村，青壮年劳动力长年在外打工，留在乡村的大多是老人和小孩，他们都缺少必要的参与自治的水平和能力。从客观上讲，这些都是乡村治理实践中村民缺少自治积极性的主要表现。

由于乡村在很长一段时间内一直是法治宣传的“荒漠”区，加之信息的闭塞与落后，村民缺乏足够的法治教育。长期以来，村民都没有养成必要的法治观念，遇到相关问题不会主动寻找法律手段进行解决，相信人情和关系。一部分村民甚至会漠视法律的权威，习惯“信访而不信法”。对于法律上已经解决的问题往往纠缠不止，以“闹访”和“越级上访”的方式试图凌驾于法律之上，“不闹不解决，大闹大解决”的观念在其脑海中根深蒂固。

在一些鄉村中，虽然制定了相关的村规民约对村民的行为进行约束，但是乡村中的社会恶俗现象依旧屡禁不绝，不良风气依然存在，大操大办铺张浪费现象还是比较普遍，基本的孝老爱亲的观念渐渐缺失，子女不关心老人，兄弟之间争夺家产的事件屡有发生。“真善美的观念逐步淡化，古道热肠、邻里和睦、诚实守信、孝敬双亲等传统美德逐渐被利益至上的价值取向占据上风，功利主义和私利观念盛行。”^[3]这些事件难以上升到法治解决的条件，但是依靠德治却又缺乏足够的约束力。

二、当前乡村治理的路径选择

在新的历史时期，“乡村振兴”战略既是逐步解决乡村治理问题的机遇，也是不得不面临的挑战。“治理有效”不仅是乡村振兴战略中对乡村治理提出的目标和要求，也是当前乡村治理路径选择的考量和依据。

（一）不断加强基层党组织建设

1.不断增强基层党组织的凝聚力和战斗力

突出基层党组织在当前乡村治理工作中的领导核心地位，村级班子成员必须自觉维护村党支部书记的“班长”地位。习近平总书记曾强调，要把抓好党建作为最大的政绩。严格落实基层党建工作责任制，要坚持不懈地做到精益求精。整顿软弱涣散的基层党组织，保持基层党组织具有充分的活力和旺盛的工作热情。加强对基层党组织的巡视力度和问责力度，保持基层党组织的纯洁性。

2、在党组织的选人、用人上要认真考虑、仔细审核

应继续严格实行“三推一选”的方式产生村党支部工作班子，鼓励本土新乡贤回乡带领村民致富或者担任“第一书记”，善于发现本土基层优秀的年轻人才，适时将其吸收进组织，防止“后继无人”的被动局面。让真正有本事、会干事、办成事的优秀人才进入村党支部班子来带领村民。重视基层党员的发展工作，严格防止一部分“村霸”改头换面混进基层党员队伍。

3.切实加强对村“两委”党员干部的教育培训

对基层党员干部的教育培训要常态化，按照“两学一做”的总体要求，坚持“三会一课”制度，支部负责人和“两委”班子成员要带头学习党的基本理论、基本方针、基本政策。不断提高基层党员干部的党性修养和政治素质，增强其使命感和责任感。引导和发挥党员干部的先锋模范作用，鼓励广大的基本党员干部做好群众的政策宣传员和发展的实干家。在乡村治理进程中，要真正做到让群众的事好办 把群众的事办好。引导广大基层党员干部“心往一处想，劲往一处使”，推动党和国家的政策在基层落地生根，结出优良的果实。

（二）理顺村民自治机制

1.乡村治理要充分发挥不同主体间的能动作用

充分重视村民的自治力量，要保证在乡村治理中给予村民足够的自治空间行使其自治的权利，鼓励乡村中具有一定地位的乡贤和精英人士积极参与到乡村治理中来，充分带动村民自治的能力和热情。村民会议作为村民自治的重要形式，是村民进行利益表达与协商的渠道，要始终强调其自治中的主体地位。通过村民会议这一重要形式培育乡村治理中村民自治的主体意识和自治能力。

2.明确“两委”职责

针对乡村治理中出现“两委”相互内耗的问题，要充分明确“两委”的职责，建立相应的合作分工制度，始终围绕进一步完善乡村治理的目的使出合力。村党支部作为乡村治理的领头羊，主要在思想、组织和政治等方面发挥模范领导作用，村委会主要负责乡村的具体日常事务。村委会要自觉将自身置于村党支部的领导之下。村党支部的领导应该站在更高的层次，要在方向性、全局性的问题进行领导，要把事务性、技术性等问题充分赋权给村民自治组织。

3.转变乡镇政府的职能

进入新时代，乡镇党委、政府在乡村治理中的职能也要自觉转变。改变过去大包大揽的方式，“做到多领导、不包揽，多指导、不指令，多分忧、不伸手，多解难、不责难，正确处理好与村两委的关系，理解支持两委的工作”^[4]。在思想和观念上要主动进行转变，将以往那种以管理为主的家长式观念转为促进社会发展，引导乡村多方主体积极参与自治的服务式理念。其次，乡镇政府要理顺自身与村“两委”的职责权限，改变过去单纯的行政“上下级”关系，构建乡镇政府与村“两委”之间主动引导与积极自治的健康关系。乡镇政府应该将关注的重点放在为基层民众提供基本公共服务上，在改善环境、公共基础设施建设、基本社会保障、政策扶持等方面发挥作用。深入基层与民众进行良性沟通，着力建设以人民满意为导向的服务型政府。

（三）加强乡村治理的法治化建设

加强乡村治理中的法治化建设。法治建设是乡村治理的根本保障。村党支部和村民委员会应该严格按照相关的法律、法规，选举产生各自的领导班子，确保“两委”的产生合理、合法，有利于在村民心目中树立威信。上级党委和政府及有关部门应该切实加强对村务治理的法制指导，村“两委”的管理手段和方式要以法律、法规为原则。带领全体村民建立村规民约和自治章程，以制度的方式代替过去个人权威的家长式管理模式。在村级管理上坚持法制化的导向，建立“两委”相应的工作机制，并形成规范和制度，村里的各项事务管理依照规范和制度都有据可查。要做到遵守国家和上级政府的各项法律、法规，如村级账目等要依法进行公开、涉及全体村民利益的重大事项应在村民会议公开讨论等。建立基层的基本公共法律服务体系，为村民提供优质高效的法律服务，加强对基层的法律宣传力度，教育引导广大村民尊法、学法、懂法、守法、用法，让村民充分感受到法律力量、增强法律的信仰。改变以往遇事“信访不信法”“大闹大解决，不闹不解决”等错误观念，在基层努力营造出一种遇事肯信法、解决依靠法的良好氛围。

（四）推进乡村治理的德治建设

坚持“教育引导、实践养成、制度保障”三管齐下，大力弘扬社会主义核心价值观。利用党员活动室、村级公共文化服务中心、远程教育中心等现有阵地，组织开展各种乡村文明活动，营造健康淳朴、文明和谐的文明乡风，活跃乡村精神文化生活，推动农村移风易俗，推动农村精神文明建设，为实施乡村振兴战略汇聚强大正能量;强化公共文化基础建设，推动公共文化服务重心下移、资源下沉。建设一批乡村文化设施和活动场所，如农家书屋、文化站等。依托文化科技卫生“三下乡”活动，开展文化志愿交流服务，推动乡村文化发展、促进乡村乡村文化繁荣，大力开展“文化惠民”“戏曲进乡村”等活动，不断丰富村民业务文化生活。进一步深化农村文明建设，将社会主义核心价值观与培育优良家风、文明乡风、新乡贤文化有机结合，推出各类乡村“好人榜”、道德模范评选等活动，精心打造乡村微公园、文化墙、文化长廊，推动核心价值观在农村落地生根、开花结果;组织开展乡风民风评议活动，让灌输式的乡村文明变为村民自主建设的乡风文明;充分发挥广大农村党员干部、新乡贤在乡村精神文明建设中上的示范带动作用，引领农村社会文明新风尚。评选一批德能兼备的致富带头人作为当代乡贤先进典型，支持当代乡贤参与乡村治理和制定村规民约，并发挥当代乡贤在弘扬好家风、好家规、好家训方面的引领作用。

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参考文献：

[1]中共中央国务院.中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[N].人民日报，2018-02-05（01）.

[2]周少来.乡村治理：制度纠结性何在[J].人民论坛，2019（03）：52.

[3]张会萍，周靖方，赵保海.乡村振兴视域下乡村治理的困境与出路[J].农业经济，2019（03）：10.

[4]章明伟.关于建立和完善乡村“两委”工作协调机制的调查与思考--以S县为例[J].青年时代，2017（05）：99.