改革开放以来我国社会保障制度的建构与思考

贾恒欣

(天津城建大学 马克思主义学院，天津 300384)

社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。社会保障不仅是人民生活的安全网，也是经济发展的助推器。作为一个多层次的、有机统一的大系统，社会保障主要可以分为社会保险、社会救助、社会福利等三种形式。社会保障体系关乎国家的安定和社会的公平与和谐，是推动人民增强共同理想认同感的基础保障。只有基本生活需要得到满足，人民才能对社会制度、社会理想产生信心，才能形成稳固的社会认同。

一、我国社会保障制度的建构

自上世纪80年代中期，我国开始逐步进行社会保障制度改革的探索。经过40年的艰苦努力，我国基本建立了多层次、全方位、兜底线、覆盖城乡的社会保障体系，推进了公平和谐社会建设。当前，我国建立的社会保障制度主要包括以下几个方面：

(一)社会保险制度

社会保险制度是以国家为主体，运用国民收入再分配对特定群体所进行的保障其基本生活的制度。主要包括养老保险、医疗保险、失业保险等制度。

1.基本养老保险制度。我国现行的养老保险制度包括以下三个方面：城镇企业职工基本养老保险制度要求城镇个体工商户和灵活就业人员也要参加基本养老保险，并明确规定了企业缴费和职工缴费的比率，奠定了现行企业职工基本养老保险制度的基础；机关事业单位养老保险实行社统与个人账户相结合的制度模式，养老保险费由单位和个人共同担负；城乡居民养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金构成。2018年末全国参加基本养老保险人数为94293万人，比上年末增加2745万人。[1]

2.基本医疗保险制度。由于我国存在城乡二元结构，长期以来我国的城镇和乡村的医疗保障制度有一定的差距。当前，我国医疗保险制度包括城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城乡居民大病保险制度，它们分别对应着城乡不同的群体，在筹资模式和待遇标准上也有一定的区别。[2]大病保险与医疗救助紧密衔接，共同发挥托底保障功能。

3.失业保险制度。失业保险制度是国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因非本人原因而失业、暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助，进而保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业。1999年，国务院颁布了《失业保险条例》，2015年，国务院颁布了《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》，进一步扩大了失业保险的覆盖范围。之后，人社部又下发了相关通知，不断降低失业保险费率，以减轻企业和员工负担。此外，社会保险还包括工伤保险和生育保险。2018年末全国参加失业保险人数为19643万人，比上年末增加859万人。[1]

(二)社会救助制度

社会救助是指旨在于维持社会弱势群体基本生活需求，保障社会弱势群体最低生活水平的各种措施。新中国建立之初，党和国家非常重视对灾民、城市失业者及生活困难人员的救助，并在农村建立了“五保”供养制度。70年来，经过不断探索与实践，我国建立了以基本生活救助为基础、各种专项救助为辅助的较为完整的社会救济制度体系。

基本生活救助包括城市居民最低生活保障、农村居民最低生活保障、农村五保户供养和流浪乞讨人员救助。第一，城市居民最低生活保障制度。截至2018年底，全国有城市低保对象605.1万户、1007.0万人。全国城市低保平均保障标准579.7元/人·月，比上年增长7.2%。全年支出城市低保资金575.2亿元。[3]第二，农村居民最低生活保障制度。上世纪90年以来，党和国家相继出台了多个文件，加快推进农村最低生活保障制度的建立与完善。农村居民最低生活保障制度是一项的兜底工程，是解决农村贫困人口基本生活的重要措施，是建立多层次、广覆盖的社会保障体系的重要内容，对于促进农村社会稳定、逐步缩小城乡差距，促进城乡平衡发展、维护社会公平具有重要意义。截至2018年底，全国有农村低保对象1901.7万户、3519.1万人。全国农村低保平均保障标准4833.4元/人·年，比上年增长12.4%。全年支出农村低保资金1056.9亿元。[3]第三，农村五保户供养制度。农村“五保”供养制度是具有中国特色的一项社会救助制度，已从20世纪50年代建立后延续至今，是我国农村基本生存救助的传统内容。第四，城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度。2018年，共实施临时救助1108.0万人次，全年支出临时救助资金130.6亿元，平均救助水平1178.8元/人次。[3]

除了社会保险、社会救助之外，我国的社会保障制度还包括社会福利、社会优抚以及包括慈善事业、社会保障和职业福利在内的补充社会保障。日益完善的多层次的社会保障制度体系能够更加适应人民生活中的各种基本需要，促进公平社会的发展。日益公平的社会生活，也将使人民对于社会未来发展方向充满信心，更加认同中国特色社会主义道路，进而以饱满的热情、积极的态度投身于实现共同理想的社会实践。

二、当前我国社会保障制度建设存在的问题

经过40年的改革与探索，我国基本建立起覆盖城乡居民的社会保障体系，在促进社会公平和维护社会稳定与和谐方面发挥着不可替代的作用。但由于制度分割、经济发展不平衡等原因，我国社会保障制度仍存在着一些问题。

(一)城乡社会保障发展不均衡

我国长期以来的城乡二元社会结构，导致了城乡社会保障也实行二元模式。市场化改革中城镇职工的经济承受能力强于农民，公共财政投入也主要向城镇地区倾斜，从而导致城市和农村的社会保障制度的范围、额度、水平等方面存在着不平衡发展问题。截至2018年底，全国城市低保月人均补助水平579.7元，全国农村低保年人均补助水平4833.4元。[3]虽然近几年，城市低保补助与农村低保补助的差距在逐步缩短，但农村低保仍旧明显低于城市低保。

(二)社会保障覆盖面有待扩大，保障水平有待提高

社会保障覆盖面的大小反映了一国社会保障的总体状况，是社会保障发展水平的重要指标。一方面，社会保障制度的覆盖面还有很大缺口。当前，医疗保险、养老保险覆盖面相对较大，而生育保险、失业保险、工伤保险等普及较少。同时，乡镇企业、私营企业的职工，城镇个体劳动者，进城务工人员及大量灵活就业人员很少参加社会保障。现行社会保障制度对流动和迁移人口缺乏有效的保护，大量进城务工人员没有失业保险、工伤保险等。另一方面，社会保障水平较低，尤其中西部地区、农村贫困地区的社会保障水平明显低于东部及城市的社会保障水平。社会保障覆盖面较窄、社会保障水平较低不利于发展成果共享，影响着人民的幸福感。

(三)社会保障基金的管理、运营机制不健全

社会保障基金的管理是社会保障制度运行的核心环节，社会保障基金投资运营是实现社会保障基金保值增值的重要途径。当前，社会保障基金的管理与运营存在下述问题：一是基金筹集渠道不畅，存在给付危机。社会保障基金的筹集与给付都是社会保障基金管理的重要内容。企业承担了大部分社会保障基金，国家补充不足，个人交纳很少，造成了企业特别是老企业负担沉重。基金筹集渠道不畅，必然容易导致给付的困难与危机。二是基金管理体制不顺，缺乏有效的协调机制和监管机制。社会保障基金管理机构未与政府明确分离，往往成为政府的委托代理机构，监管缺失，多头管理，职责不明，权利分散，缺乏协调，增加了管理的成本和难度。三是社会保障基金投资渠道单一，保值增值困难。我国政府一直对社会保障基金的管理、运营采取比较谨慎的态度，对投资限制十分严格，没有充分利用市场增值，基金受到通货膨胀的侵蚀。[4]

三、完善社会保障制度的对策建议

完善社会保障制度与体系，就要以党的十九大精神为指导，不断推进社会保障事业的发展。

(一)全面实施全民参保计划，扩大社会保障覆盖面

坚持共享发展理念，全面实施全民参保计划，不断完善各种具体社会保障制度的建设，切实扩大社会保险、社会救助及社会福利等具体制度的覆盖范围。要把混合所有制、非公有制中的从业人员、灵活就业人员以及失地农民切实纳入到社会保障体系中；根据各地实际情况，制定适用于外来务工人员的社会保障政策；加快推进农村社会保障体系的建立与完善，健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系。

(二)统筹城乡社会保障制度，推进社会保障协调发展

城乡统筹是党的十九大提出的加强社会保障体系建设的重要目标。统筹城乡社会保障制度，推行社会保障协调发展要从以下几方面着手：一是加大力度建立多层次的农村社会保障体系。在进一步完善“新农合”及农村养老保险制度的基础上，逐步完善农村最低生活保障制度、大病保险等各种社会保障制度。既要完善基本保障制度，又要建立补充保障制度，不断提升个人和家庭保障水平。二是增加政府财政投入，提升农村社会保障水平，尤其是提高农村养老保险额度，保障农村老人的基本生活。三是重点做好农民工及被征地农民等特殊群体的社会保障制度，实现城市和农村社会保障制度的有效衔接。四是强化政府在城乡社会保障制度统筹发展中的主导地位，强化责任意识，加强监管。

(三)规范社会保障基金筹集方式，加强基金投资管理

一是开征社会保障税，拓宽、规范社会保障基金筹集渠道；二是划转部分国有资本充实社保基金。据报道，国务院日前印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，规定将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围，划转比例为企业国有股权的10%。[5]三是改进社会保险基金的投资管理，拓宽社会保险基金的投资领域，完善投资监管机制。

社会保障是维护社会稳定、成果共享的一张安全网，以保障公民的基本生活需要、维护公共利益为目的社会保障是社会建设的重要组成部分，社会保障的水平体现了国家的治理能力，日臻完善的新时代社会保障制度必将促进社会更加公平、人民更加幸福。