推进基层行政事业单位内部控制建设的几点思考

■武占成

《行政事业单位内部控制规范（施行）》（财政部财会〔2012〕21号）自2014年1月1日施行，标志着我国内控建设工作又上了一个新台阶，内控建设的范围进一步扩大，由原先的单一企业主体向行政事业单位领域拓展，必将进一步提高我国行政事业单位的内部管理水平，规范内部控制，加强对权力运行的制约和监督，这是将行政事业单位的权力关进制度的笼子里一部很重要的规章。笔者在基层从事审计工作，在工作的实践中，常常遇到一些关于行政事业单位内部控制制度建设存在的一些问题，自己将这些问题加以整理作几点简单的思考。

一、目前行政事业单位内部会计控制中存在的主要问题

1.基层事业单位内部控制意识不强，很难形成内部控制的氛围。

说到基层行政事业内部控制，多数单位存在从领导到普通职工不知道内部控制的主要目的是什么，是干什么用的，在思想意识中就没有“内部控制”这个概念。只知道内部控制制度需要按照上级部门的要求建设，走走程序，向上级部门写一个报告或材料就完事了，“内部控制”在单位的经济业务运作工程中没有形成思想意识上的气氛。笔者在审计工作中问起单位的内部控制度时，有的领导甚至不知道是咋回事，财务人员觉得内部控制与自己没有关系。例如：笔者在对一部门审计时发现支出报销业务，出纳经常作为经办人在单据上签字报销。于是询问这个部门的领导，出纳为什么作为经办人签字，这位领导说：“单位除了出纳没有可靠的人，让其他人当经办人靠不住。”这位领导就是“土皇帝”思想，单位的所有经济业务全靠他的“口谕” 运作，舞弊的风险自然就增大。在乡镇，有的会计人员不仅记账，而且管理后勤的采购、接待，为什么会有这样的思想？因为乡镇多年以来形成的习惯就是这样，是“大集体经济”时期遗留下的产物，对乡镇领导来说会计的概念就是管钱、管物、记好账。这个会计岗位必须交给自己“可靠”的“自己人”去做。由于没有制度的约束、制衡，权力很容易就变成滋生腐败的温床。

2.“土皇帝”思想阻碍着“内部控制”的建立。

有的官员“正襟危坐”“颐指气使”“官气十足”等等官老爷姿态的管理方式，说穿了这种管理方式就是“权力管理”。因为自己就是权力的代表，就故意把自己和群众的距离拉大，把自己变得神秘起来，把自己变得“高尚”起来，把自己变成“土皇帝，”自己就是权力。这种 “权力管理”（没有制度约束、权力任性的管理）方式的权力，如果不去制衡、制约，那么管理者就容易脱离群众，并且故意把自己和群众的距离拉大，制造出自己的神秘和威严，靠神秘和威严产生的恐吓去管理工作，自己却不受制度的制衡和约束，逐渐滑入腐败的深渊。

在基层，为什么有的领导常常骂人（其实他也很累），其实就是靠他的权力骂人去管理工作，如果按照制度去做了，权力在制度下运作，“把权力关进制度的笼子里”，试想需要骂骂咧咧吗？“土皇帝”的思想不想要制度，因为有了制度，工作都是按制度运作的，“土皇帝”权力就被关进“制度的笼子里”“土皇帝”威严就没有了，当官“高高在上”的感觉就没了。所以基层官员的“土皇帝”思想在阻碍着“内部控制制度”的建立。

3.内部控制制度执行效果流于形式。

从控制环境来看，有的单位只注重制度的制定，忽略了其执行情况和执行效果，导致内控制度的制定走过场，内部控制降格为“印在纸上，挂在墙上”，未能发挥其应有的作用。有的单位根本就没有内控制度，只是以一般财经规章制度代替内控制度，对业务流程控制过于简单，对一些问题处理凭经验、靠惯例，致使财务监督与控制流于形式。

例如：一个部门虽然制定了内部控制制度，但是司机作为经办人报销办公用品，财务人员作为经办人报销办公用品，副局长作为经办人员报销办公用品。这个单位的办公用品是谁负责采购的？有没有专人管理采购办公用品？有没有明确的岗位负责办公用品的采购？只知道局长签字就能报销，谁也能采购办公用品，这必然导致单位采购办公用品的混乱。与采购业务相关控制制度虽然制定了，但不执行，致使控制制度流于形式。

4.岗位职责分工控制不到位。

从控制活动来看，岗位分工不尽合理，流程控制体系不完善。由于基层行政事业单位编制有限、人员紧张、岗位安排不到位，很多单位存在一人多岗、不相容岗位兼职现象。同时，授权审批的金额界限也不明，授权审批制度有待改进。在审计中发现，许多单位都是长期实行“一支笔”审批制度， 这虽与单位规模较小的特征相适应，但有可能影响财务控制的实际效果，并使单位内部的财务监督检查流于形式。

5.基层内部控制关键岗位的人员的资格和能力比较差。

在基层，有的会计、出纳不是财务会计方面的专业人员，导致账务处理不规范、财务混乱的现象。内控制度的制订和贯彻落实需要有较高素质的专业人员，由于基层行政事业单位会计核算相对于企业会计核算较为简单，财务管理的地位未能有效体现，因此对会计业务素质要求不如企业那么高。财务人员素质不高，难以胜任内部控制关键相关岗位，难以实施内部财务监督责任。

二、存在上述问题的主要原因

1.“权力管理”在管理中占主导思想。

这里的“权力管理”就是不按照制度管理、“一把手”任性的管理方式，管理理念不到位，缺乏责任感。譬如：一位刚刚上任的基层领导，看到办公大院的院墙外没有厕所，就马上决定在院墙外建一座厕所，而不去考虑建设这座厕所的资金如何筹集以及资金来源的合法性，不通过集体讨论决策，拍脑门决定。这就是权力任性，不考虑制度约束的“权力管理”。这种“权力管理”的思想在基层行政工作中普遍存在。笔者在一次关于退耕还林补助资金的审计时，在向一位乡镇领导谈国家退耕还林政策法规时，这位乡镇领导竟然这样说：“国家政策法规是不对的，我才是对的。”

习近平总书记在中纪委全会上强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子，就是深刻地诠释了制度的重要性，制度建设是公平公正的保障。用制度管权管人管事是正确处理利益关系，妥善解决利益矛盾，促进和保障工作中公平正义最直接、最现实、最有效的途径。同样，遵循公平正义原则，制度就能得到公众认同和支持，社会矛盾就能得到有效调处，不同社会群体就能各得其所、和谐相处，社会就能安定有序。像上面所说的乡镇领导，根本不把国家政策、法律、法规不放在眼里，靠他手中的没有约束、任性的权力管理一个乡镇难道能管理好吗？这种不按照制度管理、“一把手”任性的“权力管理”思想在基层行政事业单位管理中占主导地位，严重影响内部控制制度的建设和完善。

2.推动行政事业单位内部控制制度建设的领导重视不够。

一些行政事业单位的领导也不太重视，认为内部控制制度是财务部门、会计人员或审计人员等少数人的事情，全员的参与度不高。领导不去积极推动内部控制制度的建设，不去对职工讲内部控制制度建设对行政事业单位管理的重要性、重要意义，不去讲在行政事业单位范围内全面开展内部控制建设工作，是贯彻落实党的十八届四中全会通过的《中国中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的一项重要改革举措，不把内部控制制度的建设提到重要的议事日程，而是简单指派一个“内部控制管理员”应付有关内部控制的工作，写一个简单的内部控制评价报告“应付了事”；这种不重视的工作态度，何以推动内部控制制度的建设和完善？

三、建设行政事业单位内部控制的几点建议

1.领导要高度重视，且领导级别要高。

只有领导高度重视了，才突出了建设和完善行政事业单位内部控制制度的重要性、重要意义。领导的高度重视也体现在领导的级别上，试想仅仅让财政部门的一个会计科长主持一个会议，去推动全县的行政事业单位内部控制的建设，能推动吗？县里成立了“深化改革领导小组办公室”，让“深化改革领导小组办公室”去推动内部控制的建设，县级领导做重要讲话，讲内部控制建设工作是贯彻落实党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的一项重要改革举措，按照中央提出的以钉子精神抓好这项工作。这才能突出领导的高度重视，才能突出内部控制建设工作的重要性、重大意义。这样就能让不受约束的、任性的“权力管理思想”产生动摇，逐渐“刷新”并“升级”为在“制度的笼子里”运作权力的思想。

2.大力宣传行政事业单位内部控制相关的法规。

对于与行政事业单位内部控制相关的法规，政府部门可以通过电视、广播的形式加大力度宣传，可以采取比赛、考试、演讲的形式进行宣传，也可以采取编排文化节目如小品、戏剧等形式进行宣传，领导带头做宣传。这样可以让很多人知道内部控制的相关法规，认识到内部控制对反腐败的重要意义，逐渐营造行政事业单位内部控制的气氛，推动多数人形成内部控制意识思想。

3.加大对内部控制业务人员的培训。

内部控制的工作人员的资格和能力会影响到内部控制的有效执行。为此加大对内部控制工作人员相关的知识、法规培训，提高工作人员的业务素质、资格和能力，才能有效地执行制定好的内部控制。

4.加大内部控制的建立和实施的监督力度。

《行政事业单位内部控制规范（施行）》（财政部财会〔2012〕21号）第六十四条规定：县级以上人民政府财政部门对单位内部控制的建立和实施情况进行监督检查，县级以上人民政府审计机关对单位审计时，应当调查了解单位内部控制建立和实施的有效性，并可以针对性地提出处理意见和建议。所以，财政部门和审计机关在各自的权力范围内，对于行政事业单位中那些不积极建立内部控制、内部控制不执行或者执行效率差的单位加大监督力度，对负责人加大处分、处罚力度，督促其建立内部控制并有效执行内部控制。这样就能推动那些持有消极态度的部门领导主动建立内部控制并有效执行。