党政领导干部两种“责任”的审计思考

■程光亮

为了加强党政领导干部管理，维护财经法纪，促进领导干部遵纪守法和廉洁自律。1999年5月中办、国办下发《县级以下党政领导干部经济责任审计规定》，党政领导干部任期经济责任履行情况的审计监督正式以制度的形式固定下来。2005年1月，按照中纪委、中组部、监察部、人社部和审计署的意见，将党政领导干部经济责任审计范围从县级以下扩大到地厅级。2006年，《审计法》的实施为经济责任审计提供了法律依据。

随着经济社会的不断发展，生态环境问题也日趋严重。为此，党的十八届三中全会作出全面深化改革若干重大问题的决定，将加快生态文明体制改革纳入全面深化改革总体部署。2014年7月，中纪委、中组部、中央编办、监察部、社会保障部、审计署、国资委联合发布《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，将“自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护以及民生改善等情况”列入地方各级党政主要领导经济责任审计主要内容之一。

至此，纳入政府审计监督范围的党政领导干部要承担两种责任，一种是任期经济责任，一种是任期自然资源资产和生态环境保护责任。

一、两种“责任”的关系

按照《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》和《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》的规定，党政领导干部任期经济责任审计与自然资源资产离任审计无论在审计对象、审计时间范围（任期）、审计时间安排上（离任时或任中）都有相同之处，均可归于经济责任审计范畴。在内涵上，前者责任包括后者责任；在外延上，后者责任是前者责任的延伸或扩展。只不过前者更侧重于可价值化、较为具体的有形经济鉴证，而后者则侧重于较难价值化、相对抽象的无形资产评价。

两种“责任”的关系，还可以简要表述为：现有管理模式下，党政领导干部如果想履行好上级政府下达的经济责任，就得消耗自然资源资产。反之，要想维护好自然资源资产、保护好生态环境，就难免要忍痛割爱，放慢脚步，放弃经济快速粗放式增长的模式，少征地、少毁林、少开矿。两者在很大程度上是此消彼长或顾此失彼的关系。目前，实现“资源节约型”、“生态友好型”社会建设的路还很长，也很难找到具有普遍推广性的做法。

二、两种“责任”下的审计难题

党政领导干部的两种“责任”成为近年来各级审计机关审计监督的主要工作之一。由于同一责任人同一任期存在两种“责任”，为审计及审计评价带来了实践上的难题。

一是两种“责任”很难在审计报告中同时正面评价。党政领导干部两种“责任”审计及其评价的主要依据是经济与社会发展的大政方针，是国家宏观政策——“既要金山银山”、“又要绿水青山”。如前所述，这是一个此长彼消或顾此失彼的关系。要履行经济责任，那就得发展经济，而发展经济维持经济稳增长趋势，就必须卖地搞房地产开发，就必须征地、开矿建工业园区招商引税，就必须毁林占田搞高铁、高速公路等基础设施建设，就必须毁林开路搞各种名目的旅游开发。水土资源、森林资源、矿产资源等因此受到不可避免的破坏。两种“责任”表现为一个矛盾的两面。这一矛盾的两面，让审计及其评价陷入尴尬境地，正面评价经济责任履行情况，必然出现负面评价自然资源资产及生态保护责任，反之亦然。为了避免这一尴尬，审计机关只能把两个可以同时实施的同类项目分成两个项目，分别由两个部门去实施，分开评价分开报告。这无形中增加了审计成本，降低了审计效率，也给被审计对象及其所在单位增加了负担。而且因为两种有可能背离的内容表述，也给社会公众监督带来了困惑，监督效果因此大打折扣。

二是两种“责任”目标考核指标难以评价和被接受。党政领导干部任期经济责任与自然资源资产管理和生态环境保护任期责任目标考核指标繁多。据审计了解的，这些指标共分七个大项：经济发展、固定资产投资、自然资源和环境保护、社会发展、社会稳定、民生工程、政务环境。具体考核指标有近百个，有一些是大家都知道的，如GDP、财政总收入、固定资产投资总额、招商引资等，有一些是大家不很清楚的，如住房保障、非正常进京上访、耕地保有量、改善民生工程等。还有一些额外加分的考核指标，如粮食总产量、新增造地、国家级生态县建设等。近百项指标，90项完成得好可能没人看见，但不到10项指标完成得不好或出了问题，就被发现且影响考核评价结果，最终影响官员个人仕途。下级政府及其部门领导为了这些考核指标而疲于应付，要么数据造假，要么顾此弃彼。如果审计根据条条框框，就事论事去评价，其评价结果难免有失客观公允，被审计对象也很难接受。如此繁多的考核指标，在普遍很短的审计时间内要去伪存真，客观公正评价，对审计人员和审计机关来说，是非常困难的。事实上，审计人员大多数情况下是根据被审计对象的述职报告（或单位年度总结）和相关职能部门的考核结果来分析评价的，而具体执行考核的职能部门，有些本身也是被审计对象。这种审计评价结果就很难让被审计对象信服，更不用说得到社会公众的接受和支持了。

三、破解两种“责任”审计难题的思考

党政领导干部两种“责任”带给审计难以同时正面评价的难题，其主要原因之一是地方政府普遍持续多年的招商引资政策。

通用型的招商引资政策不仅导致土地资源日益枯竭，生态环境日益恶劣，引资的农民生存状况和身心健康受到严重影响，而且破坏了市场经济秩序，虚假的指标（GDP和财政收入等）增长误导了国家宏观决策，还滋生和助长了政府及其部门官员腐败。破解这一难题，建议优化招商引资政策。如推行地域经济，工业、农业、旅游等因市县、因地域各有侧重，中央层面目前做不到，至少可以省级层面统筹财力，协调各市县均衡发展；撤销部分市县工业园区，退工业园区土地、林地还农，切实保护生态环境。当然，目前这些对策只是理论上的，实际操作面临很多困难。审计方面，可以将这两种“责任”整合在一起审计并评价，有“正”有“负”，客观公正评价党政领导干部任期责任履行情况。

党政领导干部两种“责任”带给审计评价操作困难，评价结果难以被接受的难题，其主要原因之一是上级党委政府及其部门对下级党委政府及其部门的目标考核指标过多过杂，相当部分指标超出下级职责范围，且因财权与事权严重分离，根本不可能全面完成各项考核指标。

破解这一难题，实际也是配套解决前面一个难题，建议：取消大部分考核指标，简化考核程序；区别地区、部门考核模式和考核方法；整合考核资源，改变职能部门各自考核，甚至既当运动员又当裁判员的现状，可以由财政绩效管理考核牵头。切实缓解基层政府及其部门的压力，压力越大，造假越多。与其假数据、假政绩欺上瞒下，不如来点实在的，说到底，还是要政府以服务为主，少掺入干预市场。审计方面，发挥审计职业特长，做好审计的本职，以评价被审计对象履行职责情况为主，陌生领域尽量避免涉及。真要涉及生态环境保护、大气水质污染等专业领域，尽量采用职能部门及其专家结论，避免因审计外行出现的审计报告质量低劣和不被接受。